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Audizione del Presidente dell’Autorità garante della concorrenza e
del mercato, Antonio Catricalà, presso le Commissioni riunite II (Giustizia)
e X (Attività produttive) della Camera dei Deputati – 8 marzo 2007 –
nell’ambito dell’indagine conoscitiva sulla riforma delle professioni.
Onorevoli Presidenti, onorevoli Deputati,
l’Autorità, che presiedo, è grata a codeste Commissioni riunite per averle
dato la possibilità di esprimere la propria posizione in merito alla riforma delle
professioni. Intendo assolvere a tale compito, formulando alcune linee di
intervento che potrebbero costituire una base di riflessione per un disegno
organico di riforma delle professioni, dopo aver chiarito le ragioni che
consigliano un simile intervento. Infine, saranno svolte alcune prime
osservazioni in merito al disegno di legge governativo AC 2160.
Contesto e problematiche.
Si è diffusa ormai un’ampia consapevolezza, a livello di analisi tecnica,
della necessità per l’Italia di promuovere un riforma della regolazione volta ad
eliminare quegli ostacoli che ingiustificatamente frenano lo sviluppo
complessivo del Paese, particolarmente nel settore delle professioni.
E’ dal 1997, con l’approvazione dell’Indagine Conoscitiva sul settore
degli Ordini Professionali, che l’Autorità si era espressa in favore di una
riforma, rappresentando gli evidenti benefici che ne deriverebbero alla
collettività, in termini di riduzione dei costi e di trasparenza delle regole.
Ad analoghe conclusioni sono giunti gli studi delle più autorevoli
organizzazioni per la cooperazione economica a livello internazionale e
mondiale. Ne sono eloquente testimonianza le indicazioni del Fondo Monetario
Internazionale, che nel rapporto sulla situazione italiana del 2 novembre 2005,
ha chiaramente stigmatizzato le criticità regolatorie che impediscono lo sviluppo
di efficienti mercati nel settore dei servizi professionali, con danno grave per
l’economia intera del Paese. Nello stessa direzione vanno le osservazioni
dell’OCSE nel rapporto sull’Italia del 2005, che vede una delle cause della
debolezza economica del Paese proprio nelle inefficienze dei mercati delle
professioni, in quanto regolati in maniera eccessivamente protezionistica.
La Commissione europea, dal canto suo, nella Relazione sulla
concorrenza nei servizi professionali1 ha analizzato le limitazioni alla
concorrenza che caratterizzano la regolamentazione dei servizi professionali
negli Stati membri e ha messo in evidenza che esse derivano, in particolare,
dalla fissazione o raccomandazione dei prezzi, dalle restrizioni all’accesso alla
1 9 febbraio 2004 (COM (2004) 83).
professione e all’attività pubblicitaria, dai regimi di riserva previsti per talune
attività, dalle regolamentazioni inerenti l’organizzazione e la struttura aziendale
dell’attività.
Nella Relazione citata, pur riconoscendo le peculiarità dei servizi
professionali, la Commissione ha, tuttavia, auspicato che la revisione
complessiva della regolamentazione dei singoli Stati membri in materia di
servizi professionali avvenga possibilmente coinvolgendo gli stessi
professionisti. In particolare, la Commissione ha indicato un percorso volto a
verificare l’effettiva funzionalità della regolazione dei servizi professionali alla
tutela degli interessi degli utenti, mediante l’applicazione alle stesse di un test di
proporzionalità. La stessa Commissione ha esaminato, nel corso del 2004 e del
2005, la necessità, proporzionalità e giustificazione della disciplina del settore
nell’ambito di incontri con le autorità nazionali di regolamentazione, con le
associazioni europee degli organismi professionali e con le organizzazioni dei
consumatori, invitando le autorità nazionali garanti della concorrenza a fare
altrettanto. Infine, la Commissione europea nella Comunicazione su I servizi
professionali - Proseguire la riforma, del 5 settembre 2005 ha riscontrato che i
Paesi che hanno compiuto i maggiori sforzi in termini di liberalizzazione sono
quelli in cui i legislatori hanno lavorato a stretto contatto con le autorità antitrust
nazionali o, comunque, hanno tenuto conto delle analisi svolte da tali autorità
sulle restrizioni vigenti.
Non solo gli organi tecnici sopra citati hanno manifestato simili
orientamenti. Da ultimo, il 12 ottobre 2006 il Parlamento europeo ha approvato
una risoluzione (A6-0272/2006), sul seguito alla relazione sulla concorrenza nei
servizi professionali, nella quale si ribadisce l’importanza dei servizi al fine di
promuovere la competitività dell’economia europea e la necessità che le riforme
da attuare nell’ambito della strategia di Lisbona includano i servizi professionali
in quanto settore chiave dell'economia europea.
In particolare, il Parlamento europeo ha ribadito la pregiudiziale
necessità di garantire anche nel settore nel settore delle libere professioni, la
piena applicazione delle norme del Trattato CE in materia di tutela della
concorrenza e di mercato interno. Poi più in dettaglio ha invitato gli Stati
membri a garantire accesso e mobilità nell'ambito dei servizi professionali e ad
agevolare il passaggio dalla formazione universitaria e post-universitaria alle
professioni; ha sottolineato la necessità di porre fine alle regolamentazioni
speciali nel campo della pubblicità, limitandole in futuro a casi eccezionali
debitamente giustificati, per consentire ai professionisti di fornire agli utenti
informazioni sulle loro qualifiche e specializzazioni professionali e sui servizi da
essi offerti; ha poi ritenuto importante rafforzare gli standard etici e la
protezione dei consumatori nell'ambito dei servizi professionali; ha, infine,
considerato che l'obbligatorietà di tariffe fisse o minime e il divieto di
contrattare compensi legati al risultato raggiunto potrebbero costituire un
ostacolo per la qualità dei servizi e la concorrenza ed invita gli Stati membri ad
adottare misure meno restrittive e più adeguate al rispetto dei princîpi di non
discriminazione, necessità e proporzionalità.
In questo contesto, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato,
nel biennio 2004/2005, aderendo all’invito della Commissione europea, ha
promosso incontri con i rappresentanti di alcuni ordini professionali volti ad
analizzare le restrizioni della concorrenza che ancora caratterizzano il settore
delle professioni intellettuali.
L’attività svolta ha evidenziato che in Italia l’applicazione dei principi di
concorrenza ai servizi professionali è ancora vista con diffidenza non solo da
parte di alcune categorie di professionisti, ma anche dalle stesse autorità di
regolamentazione. Si fatica, tuttora, a considerare l’attività professionale come
attività d’impresa ed è, in ultima analisi, per tale motivo che nel nostro Paese
una riforma strutturale delle professioni stenta a decollare.
Degno di nota è il recente intervento della legge 4 agosto 2006, n. 248, di
conversione del d.l. 4 luglio 2006, n. 223 (c.d. decreto Bersani), che ha
introdotto misure di promozione della concorrenza nel settore delle professioni.
La legge si ispira dichiaratamente, tra l’altro, alle indicazioni della
Commissione europea ed alle segnalazione di questa Autorità e stabilisce
interventi rilevanti. In particolare all’articolo 2 prescrive l’abrogazione delle
disposizioni legislative e regolamentari che prevedono l'obbligatorietà di tariffe
fisse o minime, nonché il divieto di pattuire compensi parametrati al
raggiungimento degli obiettivi perseguiti; l’abrogazione del divieto, anche
parziale, di svolgere pubblicità informativa circa i titoli e le specializzazioni
professionali, le caratteristiche del servizio offerto, nonché il prezzo e i costi
complessivi delle prestazioni e stabilisce che la pubblicità di attività
professionali deve essere informata a criteri di trasparenza e veridicità del
messaggio il cui rispetto è verificato dall'ordine.
Si prevede, inoltre, l’abrogazione del divieto di fornire all’utenza servizi
professionali di tipo interdisciplinare da parte di società di persone o
associazioni tra professionisti, stabilendo che “l'oggetto sociale relativo
all'attività libero-professionale deve essere esclusivo”, che “il medesimo
professionista non può partecipare a più di una società” e che “la specifica
prestazione deve essere resa da uno o più soci professionisti previamente
indicati, sotto la propria personale responsabilità.
Viene disposto, infine, che le disposizioni deontologiche e pattizie e i
codici di autodisciplina che contengono le limitazioni alla concorrenza ora
richiamate devono essere adeguate al nuovo contesto normativo entro il 1°
gennaio 2007. In caso di mancato adeguamento, a decorrere dalla medesima
data, le norme deontologiche e pattizie in contrasto con quanto previsto dal
decreto sono in ogni caso nulle. 6.
Nel periodo successivo all’emanazione del decreto Bersani, alcuni
organismi rappresentativi dei professionisti hanno assunto decisioni volte ad
interpretare in senso restrittivo le disposizioni sulle professioni contenute nel
decreto anzidetto. Inoltre, lo stesso legislatore non è sembrato molto coerente
nel momento in cui con D. Lgs. 1° agosto 2006 n. 349, successivamente
all’entrata in vigore del decreto Bersani, ha modificato la legge notarile n.
89/1913, nella parte relativa alla definizione degli onorari, in senso non coerente
con il decreto. Sono poi pervenute all’Autorità segnalazioni di singoli
professionisti relative a comportamenti di alcuni organismi professionali tesi a
precludere ai propri iscritti l’opportunità di avvalersi delle leve concorrenziali
previste nel decreto Bersani.
Allo scopo di verificare lo stato del recepimento delle norme proconcorrenziali
sopra richiamati, l’Autorità, nell’adunanza del 18 gennaio 2007,
ha deliberato l’apertura di un’indagine conoscitiva. Tale indagine è volta a
verificare l’atteggiamento degli ordini in relazione: all’obbligatorietà di tariffe
fisse o delle tariffe minime; al divieto dei c.d. patti di quota lite; al divieto, anche
parziale, di svolgere pubblicità informativa; al divieto di costituire società
interdisciplinari tra professionisti.
Considerata l’ampiezza dei soggetti destinatari di tale obbligo di
adeguamento dei rispettivi codici deontologici, allo stato, l’Autorità ha ritenuto
opportuno svolgere l’attività di indagine con particolare riguardo agli ordini ed
ai collegi rappresentativi delle professioni di architetto, avvocato,
commercialista e ragioniere, consulente del lavoro, farmacista, geologo,
geometra, giornalista e pubblicista, ingegnere, medico e odontoiatra, notaio,
perito industriale e psicologo.
L’indagine è attualmente in corso e delle informazioni acquisite si darà
conto nel prosieguo, in relazione alle specifiche tematiche trattate
nell’illustrazione di linee generali di riforma.
…
Linee di riforma
Si è consapevoli del fatto che la materia è particolarmente complessa per
gli importanti interessi pubblici che sono ad essa connessi. Ma proprio per tale
ragione, si ritiene che l’apporto di un’autorità tecnica in sede dibattito politico
possa essere più utile se formulato con la maggiore chiarezza possibile e senza
ambiguità, in modo da rendere inequivocabilmente la logica che dovrebbe
guidare, dal punto di vista dell’efficienza, l’intervento normativo. Naturalmente,
spetterà a codesto Parlamento la doverosa ricerca di un punto di equilibrio tra le
esigenze del corretto funzionamento del mercato e gli altri interessi pubblici
interferenti, ritenuti meritevoli di tutela.
Occorre chiarire che l’approccio che si suggerisce non intende certo
mettere in discussione l’esistenza e l’importanza del ruolo svolto dalle
professioni ed in particolare le professioni liberali e che le regole della
concorrenza non possono essere ritenute incompatibili con l’esistenza delle
libere professioni o degli ordini, ma possono costituire, per contro, uno
strumento per favorire un continuo rinnovamento del settore. Si ha, infatti, piena
consapevolezza degli interessi fondamentali del singolo e della collettività che
sono spesso collegati ai servizi professionali, nonché del fatto che alcune attività
professionali contribuiscono alla diffusione dell’innovazione scientifica e
tecnologica nell’interesse della competitività del Paese.
Si ritiene, tuttavia, che i principi di concorrenza possano essere applicati
in modo compatibile con le esigenze di protezione sociale e di tutela degli
interessi pubblici che devono essere garantite dalla regolazione dei servizi
professionali.
Si tratta, in sostanza di superare quelle criticità già segnalate sia dagli
organismi internazionali, sia dall’Autorità garante nella “Relazione sull’attività
svolta nel biennio 2004/2005 per la promozione della liberalizzazione dei servizi
professionali”.
Sul piano metodologico sarebbe opportuno un approccio generale che si
riferisca a tutti i servizi professionali, in quanto interventi limitati ad alcune
categorie soltanto rischiano di non avere l’impatto benefico desiderato
sull’economia del Paese. L’esito della vicenda relativa alla direttiva Bolkestein,
che nel corso del procedimento di approvazione è stata via via depotenziata con
la previsione di una serie lunghissima di eccezioni, sta lì a dimostrare
l’importanza di un processo decisionale di riforma graduale, meditato, ma anche
tendenzialmente generale.
Per tale ragione, appare sconsigliabile avventurarsi in definizioni
legislative dei servizi professionali, che allo stato, infatti, non esistono. Sembra
più opportuno riferirsi semplicemente al concetto di servizio, secondo la
accezione residuale propria dell’acquis communautaire, cioè una prestazione di
rilievo economico che non rientra nella nozione di merce o di capitale.
Vista la complessità tecnica e politica di un’opera di riforma generale
delle professioni, sarebbe opportuno procedere secondo un percorso normativo
graduale, che definisca in una legge di delega i principi e i criteri cui deve essere
ispirata la regolazione dei servizi professionali e incida direttamente solo su
quegli aspetti maggiormente restrittivi del buon funzionamento del mercato, non
assistiti da valide giustificazioni di interesse generale. Al livello della
legislazione delegante spetterebbe, in sostanza, di definire quel minimum di
regole per il buon funzionamento dei mercati dei servizi, i criteri per lo
svolgimento di un’accurata regulation review e per la predisposizione della
conseguente e coerente regolazione efficiente del settore.
Alla fonte delegata spetterebbe, dopo un’attenta analisi della situazione
normativa vigente e delle reali dinamiche economiche, la disciplina concreta di
quegli aspetti più particolari delle diverse attività professionali. Segnatamente,
in questa fase, sulla base dei criteri stabiliti nella legge delega si dovrebbero
individuare gli interessi generali da tutelare e gli strumenti più idonei e
proporzionati da utilizzare, in relazione alle singole professioni.
A tale scopo, si potrebbe pensare di istituire una Commissione tecnica,
composta oltre che dai rappresentati dei Ministeri competenti ed eventualmente
se sarà ritenuto opportuno da rappresentanti di questa Autorità, anche dai
rappresentati delle professioni. Ciò potrebbe costituire un valido ausilio al
legislatore governativo delegato e consentire una riforma maggiormente
condivisa.
L’intervento che si ipotizza avrebbe la funzione di predeterminare un
contenuto minimo di regolazione che sia più coerente con un’economia di
“mercato aperta ed in libera concorrenza” (art.4 del Trattato CE). Si tratterebbe,
dunque, non tanto di una legge generale, quanto di una legge di principi di
applicazione generale che inciderebbe su quegli aspetti più rilevanti, dal punto di
vista dell’efficienza, che sono presenti nelle varie discipline settoriali, le quali
dunque potrebbero restare in vigore per le parti non incompatibili.
Il principio di fondo cui l’intervento regolatorio dovrebbe ispirarsi è
quello secondo cui le normali dinamiche di mercato, lasciate libere di agire,
riescono meglio degli interventi del pubblico potere a selezionare i servizi nella
quantità, qualità e gamma ritenuti più adeguati dagli utenti. Tale processo di
liberalizzazione avrebbe lo scopo di rendere più efficienti i mercati dei servizi,
con vantaggio per l’economia generale del Paese. Tuttavia, siccome in pratica
possono esserci delle situazioni in cui il mercato non è in grado di raggiungere
spontaneamente gli esiti di efficienza indicati o, comunque, quegli esiti che
fossero socialmente auspicabili, si prevede la possibilità di interventi regolatori,
i quali però dovranno essere attentamente sagomati in relazione alle date
circostanze, secondo criteri di adeguatezza e proporzionalità.
Per chiarezza espositiva si affronteranno partitamente le singole
tematiche.
Accesso alle professioni
Sarebbe opportuno affermare la regola generale per cui l’accesso ad una
professione e, dunque, la possibilità di prestare i relativi servizi, sono liberi in
linea di principio, salve le ipotesi in cui dimostrate esigenze di tutela di interessi
generali richiedano che siano stabiliti particolari requisiti di ordine morale e/o
tecnico. L’opportunità di inserire tali requisiti, ad opera del legislatore delegato
e solo dopo le analisi che si stanno descrivendo, dovrebbe essere valutata alla
luce di effettive e dimostrate esigenze di interesse generale, non altrimenti
perseguibili. A tale scopo, si potrebbe ipotizzare la necessità di una valutazione
di adeguatezza e proporzionalità che prenda in considerazione anche la c.d.
ipotesi zero, cioè l’eventualità di non imporre, in relazione a determinati servizi,
l’obbligatorietà di alcun requisito, lasciando la selezione dei professionisti
migliori alle normali dinamiche di mercato e la tutela degli utenti e dei
consumatori alle ordinarie regole in tema di responsabilità contrattuale.
Nell’ottica di favorire l’accesso, si dovrebbe prevedere una graduazione
nei requisiti che possono essere richiesti che va dalle ipotesi meno restrittive a
quelle più restrittive, da scegliere in relazione alle specifiche esigenze di tutela
che si manifestano. Si potrebbe, ad esempio, pensare all’istituzione di corsi
scolastici ed universitari che consentano di conseguire direttamente
l’abilitazione e la possibilità di imporre l’esame di Stato, preceduto o non dal
tirocinio, a seconda delle circostanze. Il periodo di tirocinio dovrebbe essere
proporzionato alle esigenze di apprendimento pratico delle diverse professioni e
dovrebbe poter essere svolto, non solo presso il professionista, ma anche presso
strutture, pubbliche e private, che svolgano la stessa attività e, se possibile,
nell’ambito degli stessi corsi di studio.
Sarebbe sempre necessario stabilire una norma volta a garantire
esplicitamente che gli ordini non condizionino i giudizi cui è subordinato
l’accesso dei nuovi entranti.
Una delle più gravi restrizioni esistenti nell’attuale disciplina delle
professioni è la limitazione numerica degli accessi prevista per alcune
professioni (notai e farmacisti titolari).
Sarebbe opportuno prendere in seria considerazione l’eventualità di
eliminare tali restrizioni, la cui esistenza, come attualmente disciplinata, non
sembra funzionale alla protezione di alcun interesse generale. Nello stesso
tempo ci si dovrebbe fare carico di risolvere gli eventuali problemi che
potrebbero derivare da tale eliminazione in termini di non raggiungimento in
certe specifiche aree dei livelli ritenuti essenziali con riferimento a prestazioni
concernenti diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale (art.117, comma 2, lett.m, della Costituzione). A tale scopo si può
pensare di istituire un meccanismo in virtù del quale il Governo nazionale fissa
con decreto delegato il livello del servizio ritenuto essenziale e
l’amministrazione competente, che può essere diversa a seconda delle
professioni implicate, è chiamata a verificare sul campo se detto livello è
raggiunto a seguito del normale svolgersi delle dinamiche di mercato. Nel caso
in cui si accerti che in particolare zone detti livelli non sono raggiunti, allora è
stabilito che siano individuati di volta in volta i rimedi, tra cui si contemplano
interventi pubblici diretti o l’imposizione di oneri di servizio pubblico, da
selezionare mediante criteri di adeguatezza e proporzionalità.
In ogni caso, per chi svolge funzioni pubbliche come i notai, sarebbe
comunque necessario ed improcrastinabile un intervento volto quanto meno a
fare in modo che tutti i posti già previsti dalla attuale normativa siano coperti.
Risulta, infatti, che su 5320 previsti dalle tabelle attuali siano in servizio soltanto
4650 notai. Un’effettiva annualità dei concorsi, la cui durata dovrebbe essere
radicalmente limitata, aiuterebbe a questo scopo. Sarebbe poi opportuno che la
distribuzione delle sedi sul territorio potesse seguire le logiche del mercato
libero. Ciò garantirebbe una tendenziale migliore distribuzione dei notai
sull’intero territorio nazionale, diversamente da ciò che accade oggi. Nelle zone
in cui, nonostante ciò, si verificasse un’effettiva deficienza del servizio si
potrebbe puntualmente intervenire nel senso sopra proposto.
Regime delle esclusive
La questione della riserva di attività costituisce un altro grave ostacolo al
funzionamento dei mercati. Se non adeguatamente limitate rischiano ritradursi in
una protezione per i professionisti titolari, con danno per i consumatori ed il
mercato.
Sarebbe, quindi, opportuno affermare la regola per cui l’attribuzione di
riserve di attività e la loro puntuale estensione dovrebbero sempre essere
giustificate da esigenze di tutela degli utenti del servizio, che non possono essere
soddisfatte altrimenti che con l’istituzione della riserva stessa. A tale scopo, si
potrebbe prendere in considerazione la possibilità di prevedere un processo di
riesame di tutte le riserve attualmente previste dalla legislazione vigente volto a
verificare la loro obiettiva giustificazione. L’esito di tale processo di regulation
review può essere: la loro eliminazione, se non saranno ritenute giustificate,
oppure, in caso contrario, si dovrà verificare la possibilità almeno di ampliare il
novero dei professionisti abilitati, facendo riferimento a quelli dotati di
competenze analoghe (si pensi, ad esempio, ad alcune esclusive dei notai, che
potrebbero essere aperte anche agli avvocati o, anche, ai commercialisti). Si
potrebbero fissare normativamente due criteri, da utilizzare congiuntamente, per
valutare la giustificazione di una riserva: uno positivo ed uno negativo. In base
al primo, la riserva può essere giustificata solo se appare l’unico modo per
evitare un danno all’utente del servizio in parola. Ciò si verificherà
essenzialmente con riferimento ai servizi per i quali si possono determinare
rilevanti costi sociali in caso di inadeguata erogazione della prestazione e che,
nel contempo, risultano caratterizzati da un’elevata complessità delle prestazioni
che impedisce agli utenti di valutare, anche ex post, la qualità del medesimo e la
congruità dei prezzi praticati. E dunque, quando si possa prevedere che le
ordinarie regole di responsabilità contrattuale risultino assolutamente inefficaci
per tutelare gli interessi degli utenti e consumatori.
Il secondo criterio dovrebbe chiarire invece quando non possono essere
giustificate le riserve e cioè, quando, l’attività in parola può essere
adeguatamente sostituita dall’attività di appositi uffici pubblici (un esempio
evidente è la certificazione dei passaggi di proprietà degli immobili) o possa
essere adeguatamente svolta anche da altri professionisti, rispetto a quelli
attualmente abilitati.
Ordini ed albi
L’apparato ordinistico, con le sue funzioni di stabile vigilanza
sull’attività del professionista, costituisce una misura di controllo pubblico delle
attività private incisiva, che deve dunque essere giustificata da particolari
esigenze di tutela, che sarebbe opportuno definire nominativamente, in sede
legislativa. Si potrebbe pensare, ad esempio, alla tutela della salute, al diritto di
difesa, alla certezza dei negozi, alla sicurezza degli impianti e delle costruzioni.
Sarebbe, dunque, opportuno promuovere un’attività di verifica dell’attuale
assetto, volta a censire la situazione attuale, mantenere tali particolari istituzioni
soltanto nei casi in cui in cui esse siano effettivamente giustificati da interessi
generali e disporne l’eliminazione quando tale giustificazione non fosse in
concreto rinvenibile.
In mancanza dell’incidenza sugli interessi così puntualmente indicati,
non sembra che l’attività professionale esiga un controllo stabile e pervasivo
quale quello apprestato dagli ordini, con i connessi costi di gestione che gravano
i prima battuta sugli stessi iscritti, ma, in ultima istanza, inevitabilmente sulla
collettività.
Poiché storicamente gli ordini nascono come espressione autonoma delle
varie corporazioni e successivamente si vedono spesso affidate competenze
regolatorie autoritative in ordine alla stessa professione, il rischio alto che resta è
quello di un esercizio del potere nell’interesse proprio della categoria, anziché
nell’interesse generale. Tale rischio potrebbe essere neutralizzato ipotizzando le
seguenti cautele.
a) Ridisegnare i compiti degli ordini che si dovrebbero incentrare sulla
tutela dell’affidamento dei terzi, della correttezza nello svolgimento della
prestazione professionale e sull’aggiornamento professionale. Tali attività
dovrebbero poi essere svolte in modo non distorsivo, come sembra invece stia
accadendo in molti casi nei quali, dopo avere imposto ai propri iscritti di
dimostrare l’aggiornamento mediante il raggiungimento di un certo numero di
crediti formativi, l’ordine stabilisce che questi possono essere acquisti
esclusivamente mediante la partecipazione ad attività svolte da Fondazioni, loro
emanazione, il cui scopo statutario è appunto l’offerta di crediti formativi. Tali
realtà pongono problemi sotto il profilo della concorrenza, atteso che si rischia
di assistere, nei fatti, alla creazione di nuove riserve di attività, decise dagli
stessi ordini.
b) Sarebbe opportuno che gli organi di governo degli ordini non siano
più espressione esclusiva degli appartenenti ma siano composti in prevalenza da
soggetti che rappresentino effettivamente interessi pubblici, da individuare tra
appartenenti all’amministrazione vigilante e tra rappresentanti delle associazioni
di consumatori;
c) I codici deontologici dovrebbero limitarsi a contenere norme di tipo
etico a garanzia, da un lato, di un elevato livello di tutela degli interessi
dell’utente della professione, e dall’altro, a garanzia della libertà, autonomia e
coscienza del professionista. Essi non dovrebbero mai riguardare questioni
relative al comportamento economico degli stessi professionisti nella loro
offerta di servizi sul mercato.
d) Si dovrebbe prevedere che i controlli sugli iscritti possano essere
attivati e sollecitati, secondo procedure da definire nel dettaglio in sede di
legislazione delegata, anche dalla pubblica amministrazione vigilante, evitando
con ciò la possibilità che gli illeciti disciplinari restino coperti nell’interesse
della categoria.
Nelle professioni per le quali, a seguito dell’attività di verifica svolta
secondo i criteri indicati, si fosse giunti alla conclusione che l’ordine non sia
necessario, secondo un criterio di proporzionalità, potrebbe prevedersi
l’istituzione o il mantenimento di albi, tenuti dall’amministrazione vigilante, che
provvederebbe al controllo sugli iscritti, anche su istanza degli utenti lesi,
attraverso procedure amministrative contenziose. Salvi sempre gli ordinari
rimedi civilistici.
Libere associazioni di professionisti
Con riguardo alla domanda di regolamentazione espressa dalle
professioni non rappresentate da ordini, si ritiene condivisibile la richiesta di una
certificazione (che conferisca una sorta di marchio di qualità); tuttavia ciò non
deve condurre all’istituzione di nuovi albi e ordini o, comunque, all’introduzione
di modalità selettive e limitative simili a quelle previste per le professioni
protette.
L’esercizio di una professione infatti dovrebbe essere in linea di
principio, libero e, pertanto, le limitazioni poste dal legislatore all’esercizio di
tale attività dovrebbero assumere carattere eccezionale e trovare una
giustificazione nella particolare rilevanza dell’attività svolta.
Tali esigenze di carattere generale non appaiono sempre ricorrere per le
stesse professioni protette e risultano quindi difficilmente riscontrabili per le
professioni c.d. emergenti. Pertanto, l’Autorità è dell’avviso che, anche ove
oggetto di riconoscimento, le associazioni delle professioni non regolamentate
dovrebbero prevedere l’adesione volontaria. L’associazione potrebbe comunque
predisporre sistemi di verifica del possesso e mantenimento di predeterminati
requisiti di competenza e professionalità da parte degli iscritti, nonché del
rispetto di regole di condotta professionale, purché finalizzate alla realizzazione
dell'obiettivo di garantire la qualità delle prestazioni. In questo senso,
l’iscrizione all’associazione garantirebbe al professionista l’acquisizione di una
certificazione di qualità.
In altri termini, il modello descritto si basa sul riconoscimento di un
certo titolo di studio che abilita alla professione e sul riconoscimento di
associazioni che garantiscono la formazione dei propri iscritti e il rispetto, da
parte degli stessi, di alcune regole deontologiche essenziali. Un sistema siffatto
si presta a conciliare le esigenze di coloro che aspirano ad appartenere ad una
categoria pubblicamente riconosciuta, senza precludere l’esercizio della
medesima attività a coloro che non hanno le medesime aspirazioni, nel
contempo garantendo ai consumatori la libertà di poter eventualmente scegliere
tra servizi di qualità differente cui, verosimilmente, corrispondono prezzi
differenti.
Libera determinazione dei corrispettivi nei servizi professionali
Anche con riferimento alle professioni non vi sono ragioni per le quali
non si debba applicare la regola, fondamentale di un’economia di mercato
efficiente, che esige che il prezzo dei servizi sia stabilito d’intesa tra le parti.
Allo scopo di tutelare i consumatori in date circostanze, è possibile
ammettere l’unica eccezione delle tariffe massime.
Su tali aspetti è intervenuta la legge 4 agosto 2006, n. 248, di
conversione del d.l. 4 luglio 2006, n. 223 che ha previsto l’abrogazione delle
disposizioni legislative e regolamentari che prevedono l'obbligatorietà di tariffe
fisse o minime, nonché il divieto di pattuire compensi parametrati al
raggiungimento degli obiettivi perseguiti. Il medesimo intervento normativo ha
dato termine fino al 1 gennaio 2007 per adeguare le disposizioni deontologiche
pattizie e i codici di autodisciplina.
Da un primissimo esame delle informazioni ad oggi raccolte nell’ambito
dell’Indagine conoscitiva, il quadro che emerge non è confortante. Molti ordini
infatti hanno mantenuto nei propri codici deontologici disposizioni intese a
limitare i comportamenti economici dei professionisti, in termini di prezzi offerti
e di promozione della propria attività. Permangono inoltre previsioni di carattere
generale, di norma nelle sezioni dei codici che disciplinano i rapporti tra
colleghi (ad esempio, il divieto di accaparramento di clientela nel codice
forense), da cui traspare un’accezione negativa della concorrenza, spesso
considerata un disvalore e non uno strumento indispensabile per garantire il
rinnovamento del settore.
In particolare emerge un uso improprio della nozione di decoro della
professione, che diviene il veicolo per reintrodurre limitazioni alla concorrenza
che il legislatore ha inteso eliminare. Così viene ritenuto indecoroso il mancato
rispetto dei minimi tariffari, l’utilizzo di alcuni mezzi di comunicazione, il
ricorso alla pubblicità comparativa, ecc. (cfr. la circolare del CNF del settembre
2006 incentrata sulla diversa valutazione dei comportamenti di prezzo e di
promozione pubblicitaria degli avvocati a seconda se esaminati alla luce delle
previsioni di legge o di quelle deontologiche).
La nozione di decoro dovrebbe invece essere utilizzata per imporre
regole volte alla salvaguardia dell’etica professionale, come si è chiarito
parlando degli ordini.
L’Autorità è consapevole che lo stesso codice civile, all’art. 2233,
stabilisce che i compensi dei professionisti debbano essere commisurati al
decoro della professione (oltre che all’importanza dell’opera). Si ritiene tuttavia
che questa disposizione non possa essere invocata per reintrodurre
l’obbligatorietà dei minimi tariffari o limitazioni alla pubblicità professionale
che il decreto Bersani ha invece inteso abrogare. Sul punto, pertanto, sarebbe
opportuno un intervento del legislatore volto ad evitare che ,tramite la nozione
di decoro, venga surrettiziamente reintrodotto quanto il legislatore ha deciso di
eliminare dagli ordinamenti professionali.
Anche in questo caso poi, si potrebbe pensare ad un meccanismo di
riesame dei procedimenti tariffari esistenti volto ad adeguarli alla prescrizione di
stabilire solo tariffe massime e solo nei casi in cui se ne registri l’effettiva
esigenza per la tutela dei consumatori, da cui andrebbe distinta la posizione delle
imprese, cioè di chi si avvale dei servizi professionali non per sue esigenze
personali, ma nell’ambito della propria attività economica. In quest’ultimo caso
potrebbe non essere ritenuto necessario imporre un sistema di tariffe massime.
La tariffa, quando giustificata per queste ragioni, dovrebbe poi essere
concretamente stabilita in modo più trasparente e immediatamente percepibile
per il consumatore, specialmente con riferimento agli atti standardizzati (ad
esempio, può interessare quanto costa un divorzio nel suo complesso, a seconda
delle tipologie che statisticamente ricorrono con più frequenza, piuttosto che
sapere i prezzi delle singole attività in cui può teoricamente essere frazionato
l’esercizio della attività legale).
Si potrebbe ritenere poi utile che nei procedimenti tariffari possano
partecipare anche associazioni dei consumatori così da arricchire il quadro
cognitivo dell’amministrazione decidente.
Pubblicità dei servizi professionali
I divieti di pubblicità presenti per molte professioni non appaiono
giustificati dalla necessità di tutela di alcun interesse generale. Né, d’altro canto,
la tutela del decoro della professione, come già notato, appare un’esigenza tale
da giustificare quello che nei fatti è un grave ostacolo all’attività economica dei
professionisti, specie dei nuovi entranti nel mercato che sono quelli che
stimolano più efficacemente la concorrenza, e un grave limite alla informazione
dei consumatori. Del resto sarà lo stesso mercato, se ciò risponderà ad esigenze
dei consumatori effettivamente avvertite, che valuterà l’affidabilità del
professionista anche in relazione alle forme ed ai contenuti della pubblicità dal
medesimo diffusa. Auspicabile sarebbe dunque prevedere la generale liceità
della pubblicità, naturalmente nei limiti di quanto consentito dalle vigenti
normative comunitarie e nazionali a tutela del consumatore.
Il recente intervento legislativo, si limita a consentire la pubblicità
informativa, prevedendo che gli ordini ne verifichino trasparenza e pubblicità.
Dall’indagine risulta che tale intervento è stato da alcuni ordini limitato nella
ratio e nell’ambito di applicazione. In particolare, è comune a molti dei codici
deontologici oggetto di esame nell’Indagine conoscitiva la previsione secondo
cui il professionista è tenuto ad ottenere la previa autorizzazione dell’ordine per
le proprie iniziative pubblicitarie (ad esempio, il codice dei farmacisti), altri
codici prevedono invece la preventiva comunicazione (quello degli avvocati e
dei commercialisti). Invero, il decreto Bersani postula un’attività degli ordini di
verifica ex post della trasparenza e veridicità dei messaggi diffusi dai
professionisti, ma non di autorizzarne la diffusione ex ante.
Alla luce di tali evidenze, allora la proposta di intervento legislativo
volto a dichiarare incontrovertibilmente la generale liceità della pubblicità, nei
limiti di quanto consentito dalle vigenti normative comunitarie e nazionali a
tutela del consumatore, può costituire uno strumento utile per superare tali
resistenze.
Società tra professionisti
E’ uno strumento idoneo a potenziare l’attività dei professionisti,
nell’attuale contesto di globalizzazione specie nella fornitura di particolari
servizi, quali la consulenza legale, societaria, contabile, fiscale, progettuale, solo
per fare qualche esempio, senza con ciò far venire meno le garanzie connesse
alla precisa imputabilità personale degli atti necessari alla prestazione del
relativo servizio.
In materia di organizzazione dell’attività professionale, il decreto
Bersani consente le società multidisciplinari. Si tratta di un’importante presa
d’atto delle evoluzioni che negli ultimi anni stanno interessando il settore dei
servizi professionali. E’ un fatto l’aumento crescente della domanda di servizi
professionali proveniente dalle imprese, le quali necessitano non solo di servizi
specializzati ma spesso anche di approcci di tipo interdisciplinare. Rispetto ad
una domanda così articolata anche l’offerta di servizi professionali è divenuta
più articolata: accanto ai soggetti che esercitano la professione in forma
individuale (rivolgendosi a una clientela consolidata), ve ne sono altri che
investono su conoscenze specialistiche (e, quindi, si collocano in particolari
nicchie di mercato) ed altri ancora che si orientano verso servizi più elaborati
(così necessitando di un’organizzazione più complessa e di dimensioni più
ampie).
In un siffatto scenario definire a priori gli assetti organizzativi e
dimensionali nell’erogazione dei servizi professionali rischia di ostacolare i
professionisti che intendono rispondere alla domanda nel modo più adeguato.
Basti pensare, nel campo dei servizi legali, che studi e società estere hanno
potuto espandersi in altri Paesi proprio in ragione di regolamentazioni meno
restrittive. Il che, peraltro, dimostra che i professionisti sempre meno possono
prescindere dalla concorrenza estera.
Il decreto Bersani appare far salvi i principi della personalità della
prestazione e della responsabilità diretta ed individuale del professionista.
Sul punto, si può valutare la possibilità di interpretate tali principi alla
luce dell’evoluzione del settore, al fine di ricondurli non tanto all’obbligo del
professionista di eseguire direttamente la prestazione, ma facendone piuttosto
derivare l’obbligo per il professionista medesimo di assumere la direzione e la
responsabilità dell’erogazione del servizio. In tal modo, potrebbe essere
consentita la partecipazione alle società di professionisti anche a soggetti che
non prestano il servizio. Simili soluzioni non farebbero venir meno la vigilanza
dell’ordine sul professionista che opera all’interno della società, nella misura in
cui si consentisse la partecipazione di soci di capitale in misura limitata,
prevedendo che la maggioranza del capitale sociale e dei voti sia comunque
detenuta dai professionisti che esercitano la professione all’interno della società.
Prime osservazioni in merito al disegno di legge n. AC 2160.
Alla luce delle considerazioni svolte, si espongono alcune considerazioni
in merito al disegno di legge governativo, al vostro esame.
E’ sicuramente un intervento per molti aspetti innovativo. Tra questi si
possono segnalare: il richiamo ai principi di concorrenza e alla previsione al
parere dell’Autorità sui decreti delegati, il compito degli ordini di vigilare sul
rispetto della concorrenza, la previsione massima del tirocinio obbligatorio solo
per le professioni di interesse generale (12 mesi); la prescrizione che nelle
commissioni giudicatrici dell’esame di abilitazione i rappresentanti dell’ordine
non siano presenti in posizione maggioritaria e garantiscano forme di
indipendenza degli organismi che esercitano il potere disciplinare.
Vi sono tuttavia alcune ombre, che si segnalano a titolo di esempio.
In merito alla riorganizzazione delle attività riservate, vista la distinzione
tra professioni intellettuali di interesse generale, che giustificherebbero le
restrizioni all’accesso e le riserve di attività, e professioni intellettuali tout court
si dovrebbe individuare e chiarire che cosa si intende per “interesse generale”. In
altri termini il legislatore delegante dovrebbe indicare puntuali criteri per
l’individuazione delle professioni il cui esercizio riguarda interessi di carattere
generale, al fine di giustificare la presenza di riserve solo nei casi in cui il
servizio professionale, se mal erogato, si presta ad incidere negativamente su
detti interessi generali. In tal modo si eviterebbe che in sede di delega vengano
fatte rientrare nella nozione di professione di interesse generale un numero
eccessivo di professioni. Nella medesima prospettiva, anche le disposizioni che
prevedono la costituzione di sezioni degli ordini, albi o professioni (art. 4, lett. a,
art. 5, comma 1, lett. a, art. 5, comma 2, lett. b) destano alcune perplessità
secondo una prospettiva di efficiente funzionamento del mercato e necessitano
di un chiarimento, in quanto possono essere strumenti utilizzati per creare
attività riservate a favore dei rispettivi iscritti e, quindi, sottratte alla
concorrenza.
Ancora, in tema di associazioni (art. 8) sarebbe auspicabile un
ripensamento sul punto che permetta a tutte le associazioni di professionisti e
non solo a quelle riconosciute ai sensi di tale disposizione di rilasciare
attestazioni particolari.
In tema di pubblicità, il disegno di legge in esame prevede che i decreti
legislativi consentano la diffusione della pubblicità informativa: poiché il
decreto Bersani ha abrogato tutte le norme regolamentari, deontologiche e
pattizie che vietano la pubblicità informativa, tale previsione rischia di essere un
passo indietro, invece che in avanti, circa la liberalizzazione di tale aspetto.
Inoltre, appare auspicabile eliminare il riferimento alla “trasparenza” e
“veridicità” cui dovrebbe essere improntata la pubblicità dei professionisti (art. 3
lett. l), sia per la ridondanza di tale disposizione a fronte di una disciplina oramai
consolidata in materia di pubblicità ingannevole e sia perché essa potrebbe fare
erroneamente ritenere agli ordini di potere o dovere controllare, addirittura in via
preventiva, la pubblicità degli iscritti sotto i due profili della trasparenza e della
veridicità (come molto ordini hanno già previsto).
Infine, si osserva che, con riguardo ai poteri disciplinari si richiama la
nozione di “credibilità” e “decoro” (“comportamenti contrari alla credibilità a
al decoro della professione” (art. 7, lett. f); con riferimento alla disciplina dei
codici deontologici si afferma che essi devono “garantire la credibilità della
professione” (art. 7, lett. a). Sarebbe opportuno che la legge individuasse un
contenuto minimo di tali due concetti indeterminati, al fine di delimitarne
l’ambito di applicazione e di non permetterne un uso improprio teso a
reintrodurre limitazioni ai comportamenti concorrenziali. Contenuto che deve
essere relativo ai principi dell’etica professionale, come sopra indicato.