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L'ANTITRUST HA RILASCIATO LA QUARTA RELAZIONE SEMESTRALE (RELATIVA AL PERIODO LUGLIO - DICEMBRE 2006) NELLA QUALE INTERESSANTI PASSAGGI RIGUARDANO L'APPLICAZIONE DELLE NORME RELATIVE ALLE SITUAZIONI DI INCOMPATIBILITA' PER ATTIVITA' PROFESSIONALI O DI LAVORO AUTONOMO.
 
"IV RELAZIONE SEMESTRALE
(luglio–dicembre 2006)
INDICE
I. PREMESSA
II. L’APPLICAZIONE DELLA LEGGE N. 215/04
- Le dichiarazioni relative alle situazioni di incompatibilità e alle attività patrimoniali
- Fattispecie di incompatibilità
- Le cariche pubbliche e in enti di diritto pubblico
- Le cariche in società e le attività di rilievo imprenditoriale
- Le attività professionali o di lavoro autonomo
- L’impiego pubblico e privato
- Le incompatibilità post-carica
- Il conflitto di interessi
III. 60° GOVERNO: DATI DI SINTESI
- Le dichiarazioni pervenute
- Procedure in materia di incompatibilità
- Le situazioni esaminate
- Tipologia delle cariche cessate
IV. CONCLUSIONI".  Leggi di seguito tutta la relazione tratta dal sito dell'Antitrust www.agcm.it ...

L'ANTITRUST HA RILASCIATO LA QUARTA RELAZIONE SEMESTRALE (RELATIVA AL PERIODO LUGLIO - DICEMBRE 2006) NELLA QUALE INTERESSANTI PASSAGGI RIGUARDANO L'APPLICAZIONE DELLE NORME RELATIVE ALLE SITUAZIONI DI INCOMPATIBILITA'PER ATTIVITA' PROFESSIONALI O DI LAVORO AUTONOMO.
 
IV RELAZIONE SEMESTRALE
(luglio–dicembre 2006)
INDICE
I. PREMESSA
II. L’APPLICAZIONE DELLA LEGGE N. 215/04
- Le dichiarazioni relative alle situazioni di incompatibilità e alle attività patrimoniali
- Fattispecie di incompatibilità
- Le cariche pubbliche e in enti di diritto pubblico
- Le cariche in società e le attività di rilievo imprenditoriale
- Le attività professionali o di lavoro autonomo
- L’impiego pubblico e privato
- Le incompatibilità post-carica
- Il conflitto di interessi
III. 60° GOVERNO: DATI DI SINTESI
- Le dichiarazioni pervenute
- Procedure in materia di incompatibilità
- Le situazioni esaminate
- Tipologia delle cariche cessate
IV. CONCLUSIONI

PREMESSA
1. La presente relazione, presentata al Parlamento ai sensi dell’articolo 8, comma 1,
della legge 20 luglio 2004, n. 215, recante “Norme in materia di risoluzione di
conflitti di interessi” (di seguito anche “la legge”), illustra l’attività di controllo e di
vigilanza svolta dall’Autorità in tale ambito durante il secondo semestre del 2006. Il
documento si articola in due sezioni principali. La prima dà conto degli indirizzi
interpretativi adottati dall’Autorità, in sede di applicazione della citata disciplina
legislativa, in materia di incompatibilità e di conflitto di interessi. La seconda fornisce
i dati di sintesi dell’attività svolta nel periodo di riferimento, con particolare riguardo
all’attività di rilevazione e di analisi delle possibili situazioni di incompatibilità dei
titolari di cariche di governo.
2. Nella prima sezione, relativamente alle fattispecie di incompatibilità, vengono
evidenziati gli esiti dei controlli effettuati sulla base delle dichiarazioni trasmesse
all’Autorità dai titolari di cariche governative del 60° Governo della Repubblica
(Prodi II) ai sensi dell’articolo 5, comma 1, della legge. In proposito, si illustrano
sinteticamente le principali problematiche emerse e gli orientamenti adottati in
relazione alle specifiche situazioni esaminate.
3. Oltre agli adempimenti connessi alla nomina del nuovo Governo, l’Autorità è stata
anche impegnata nelle attività concernenti l’applicazione della disciplina sulle
incompatibilità post-carica (articolo 2, comma 4, della legge), riguardanti i titolari di
incarichi governativi nell’ambito del precedente Governo (Berlusconi III). E’ da
ricordare che, per la rilevazione di tali situazioni di incompatibilità, la legge non
prevede specifici obblighi informativi in capo ai soggetti interessati, per cui il relativo
accertamento si basa essenzialmente sulle informazioni acquisite e i controlli
effettuati d’ufficio dall’Autorità. Al riguardo, soltanto in un caso le verifiche
effettuate al fine di individuare eventuali violazioni della legge hanno condotto
all’avvio di una formale procedura istruttoria, conclusasi con una dichiarazione di
incompatibilità.
4. In tema di conflitto di interessi, l’esperienza applicativa maturata, anche nel
semestre in esame, ha confermato l’esistenza di criticità che rendono assai
problematico il concreto perseguimento degli obiettivi individuati dal legislatore. Si
tratta, come già evidenziato nelle precedenti relazioni, di difficoltà in larga misura
derivanti dalla stessa configurazione normativa della fattispecie del conflitto di
interessi, che, come attualmente delineata, risulta di non facile accertamento.
Nell’ultimo semestre non è stata avviata alcuna nuova procedura per conflitto di
interessi nei confronti dei componenti dell’attuale 60° Governo della Repubblica
(Prodi II). E’ stata invece portata a termine un’istruttoria già avviata nei confronti di
un componente del 59° Governo, incentrata su un’ipotesi di conflitto di interessi per
incidenza sul patrimonio (articolo 3 della legge), a conclusione della quale l’Autorità
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ha ritenuto non sussistenti i presupposti necessari ai fini dell’accertamento di una
violazione.
5.. I dati di sintesi contenuti nella seconda sezione, per quanto non ancora definitivi,
confermano i positivi risultati conseguiti nell’assicurare il rispetto della legge per
quanto riguarda le disposizioni in materia di incompatibilità. Allo stato, con riguardo
agli accertamenti relativi al Governo in carica, tutte le possibili situazioni di
incompatibilità rilevate sono state tempestivamente rimosse già nella fase
preliminare, e quindi senza la necessità di avviare alcun procedimento istruttorio, a
seguito delle dimissioni volontarie dei soggetti interessati dagli incarichi
potenzialmente incompatibili.
II. L’APPLICAZIONE DELLA LEGGE N. 215/04
Le dichiarazioni relative alle situazioni di incompatibilità e alle attività patrimoniali
6. Sembra utile, preliminarmente, riassumere l’insieme degli adempimenti che la
legge pone in capo ai soggetti sottoposti al regime delle incompatibilità e alla
disciplina del conflitto di interessi, individuati in coloro che ricoprono una carica di
governo e nei loro coniugi e parenti entro il secondo grado. Una particolare attenzione
richiede, in tale ambito, il sistema delle dichiarazioni, previsto dall’articolo 5, rispetto
al quale più di frequente i soggetti interessati hanno manifestato difficoltà e dubbi
interpretativi, generalmente superati attraverso una piena disponibilità da parte
dell’Autorità a fornire, in via preliminare ed informale, opportuni chiarimenti e
informazioni.
7. Per i titolari di carica è previsto l’obbligo di dichiarare all’Autorità sia le eventuali
situazioni di incompatibilità pendenti, sia il quadro generale delle proprie consistenze
patrimoniali (e anche, come si è detto, di quelle dei rispettivi familiari), finalizzato
all’eventuale rilevazione di situazioni di conflitto di interessi con le funzioni
governative esercitate. In proposito, l’articolo 5, comma 1, della legge prevede che il
titolare “deve rendere all’Autorità una dichiarazione relativa alla situazione di
incompatibilità entro trenta giorni dall’assunzione della carica”. Il successivo
comma 2 dispone che “il titolare di una carica di governo nonché il coniuge e i
parenti entro il secondo grado sono tenuti a dichiarare all’Autorità (entro novanta
giorni dal giuramento) i dati relativi alle proprie attività patrimoniali, ivi comprese le
partecipazioni azionarie e le relative variazioni”.
8. Va rilevato, in primo luogo, che la legge non prevede alcuna sanzione nei confronti
dei familiari di titolari di cariche di governo che, omettendo l’invio delle
dichiarazioni patrimoniali, risultino inadempienti rispetto all’obbligo previsto dal
legislatore.
9. L’invio delle dichiarazioni da parte del coniuge e dei parenti obbligati rappresenta
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(come illustrato in maggiore dettaglio dai dati di sintesi) uno fra i principali elementi
di criticità del sistema. L’esperienza maturata dall’Autorità ha infatti evidenziato una
costante difficoltà nell’acquisizione tempestiva delle dichiarazioni patrimoniali di tali
soggetti, che a sua volta incide negativamente sull’attività di controllo demandata
all’Autorità. Ciò determina una serie di disfunzioni e ritardi che l’Autorità ha tentato
di limitare predisponendo appositi moduli e formulari al fine di facilitare la redazione
delle dichiarazioni e prevedendo, nel Regolamento applicativo della legge, che
l’onere della trasmissione dei moduli incombesse al titolare di carica. Inoltre, si è
cercato di eliminare alcune complessità procedurali e di semplificare gli
adempimenti: per le dichiarazioni dei minori di età, per esempio, è stata prevista la
possibilità (per il genitore o tutore) di non effettuare alcuna comunicazione nel caso
in cui il minore non risulti intestatario di una qualche attività rilevante in base alle
indicazioni fornite nel formulario.
10. In materia di incompatibilità, l’invio delle dichiarazioni attraverso i formulari
denominati “Moduli per la dichiarazione di incompatibilità” (pubblicati sul
Bollettino dell’Autorità e reperibili anche sul sito internet dell’istituzione) permette
l’acquisizione delle informazioni relative ai dati anagrafici del titolare, del coniuge e
dei parenti entro il secondo grado del titolare medesimo, nonché agli incarichi
eventualmente in essere e potenzialmente incompatibili con il mandato governativo.
11. Relativamente alle attività patrimoniali, il “Formulario per la dichiarazione
delle attività patrimoniali e le partecipazioni in società” (che deve essere compilato e
trasmesso anche dai coniugi e dai parenti entro il secondo grado), richiede a sua volta
ai soggetti obbligati di fornire informazioni e dati relativamente alla natura ed entità
delle partecipazioni societarie detenute (direttamente o per il tramite di imprese
controllate), nonché alle altre attività patrimoniali (in particolare, beni immobili e
beni mobili registrati).
12. Le variazioni dei dati patrimoniali e delle situazioni di possibile incompatibilità
devono essere comunicate all’Autorità entro venti giorni dal momento in cui esse
intervengano. Inoltre, l’articolo 8, comma 2, della legge prevede che, qualora le
dichiarazioni di incompatibilità o patrimoniali non siano rese, o risultino non veritiere
o incomplete, il titolare che, su specifica richiesta dell’Autorità, non ottemperi nel
termine da quest’ultima fissato (comunque non inferiore a trenta giorni), incorre nel
reato di cui all'articolo 328 del codice penale (rifiuto od omissione di atti d’ufficio).
Fattispecie di incompatibilità
13. La disciplina delle incompatibilità ha impegnato una parte considerevole
dell’attività svolta dall’Autorità nel periodo di riferimento. In relazione
all’insediamento del Governo Prodi II, particolarmente intensa è stata l’attività di
controllo effettuata sulle posizioni dei nuovi titolari e dei rispettivi coniugi e parenti
entro il secondo grado. Le dichiarazioni pervenute sono state sottoposte a verifica al
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fine di rilevarne la correttezza e l’eventuale omissione di situazioni potenzialmente
rilevanti.
14. In merito, per favorire un corretto e tempestivo adempimento degli obblighi
previsti dal legislatore, l’Autorità ha assicurato ai soggetti interessati una piena
disponibilità nel fornire, anche per le vie brevi, le informazioni e i chiarimenti
necessari. L’iniziativa ha avuto esiti incoraggianti, come testimoniato dalla
circostanza che tutti i casi esaminati sono stati positivamente definiti già durante la
fase degli accertamenti preliminari.
15. Di seguito si fornisce un sintetico resoconto delle principali problematiche
emerse, ordinate in base alle diverse fattispecie di incompatibilità individuate dalla
legge, e degli orientamenti che l’Autorità ha ritenuto opportuno seguire in sede di
interpretazione e applicazione della normativa di riferimento.
Le cariche pubbliche e in enti di diritto pubblico
16. L’articolo 2, comma 1, lettera a), della legge prevede che il titolare di cariche di
governo, nello svolgimento del proprio incarico, non può “ricoprire cariche o uffici
pubblici diversi dal mandato parlamentare, di amministratore di enti locali come
definito dall’articolo 77, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, e
da quelli previsti dall'articolo 1 e non inerenti alle medesime funzioni, ad esclusione
delle cariche di cui all'articolo 1, secondo comma, della legge 13 febbraio 1953, n.
60”. La successiva lettera b) vieta di “ricoprire cariche o uffici o svolgere altre
funzioni comunque denominate in enti di diritto pubblico, anche economici”.
17. Come già sottolineato nelle precedenti relazioni semestrali, l’obiettivo del
legislatore, in entrambe le disposizioni, è quello di assicurare che i componenti del
governo si dedichino esclusivamente alla cura degli interessi pubblici, evitando
l’eccessivo cumulo di impegni in capo ad uno stesso soggetto. In questo senso, nel
periodo di riferimento, l’Autorità ha ritenuto incompatibile con il mandato
governativo, ai sensi dell’articolo 2, comma 1, lettera a), la carica di membro del
Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL).
18. L’Autorità ha inoltre esaminato, agli effetti della medesima disposizione, il caso
di una carica ricoperta presso una “Unità Organizzativa Autonoma” esistente in seno
alla Presidenza di una Giunta regionale. L’interessato si è spontaneamente dimesso
dall’incarico. In merito, tuttavia, non possono che ribadirsi le perplessità, già espresse
nelle precedenti relazioni, circa i profili di incoerenza che la disciplina di cui al
predetto articolo 2 presenta dopo l’intervento normativo1 che ha escluso gli
amministratori degli enti locali dalle incompatibilità in esso previste, a differenza
degli amministratori regionali, che vi rimangono assoggettati. Non sembra dubbio che
la carica di consigliere regionale sia assimilabile, dal punto di vista della ratio legis
1 Articolo 3-ter del decreto legge 31 marzo 2005, n. 44, convertito con legge 31 maggio 2005, n. 88.
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sottesa all’esclusione dal divieto degli amministratori degli enti locali, a quella di
consigliere comunale e provinciale, per cui la disciplina attualmente in vigore appare,
per questi profili, immotivatamente discriminatoria.
19. L’articolo 2, comma 1, lettera a), individua inoltre, alcune deroghe al divieto, con
riferimento alle cariche conferite nelle università degli studi o negli istituti di
istruzione superiore a seguito di designazione elettiva dei corpi accademici, nonché a
quelle in enti di culto, enti fiera, enti culturali o assistenziali. A tale ultima categoria è
stato ricondotto l’Istituto Autonomo Case Popolari (I.A.C.P.) di Siracusa, con
riferimento all’incarico di Presidente in esso ricoperto da un titolare di carica di
governo. Data la natura giuridica controversa degli I.A.C.P., la predetta
classificazione è il risultato di un’indagine estesa al settore degli enti di edilizia
residenziale pubblica. La materia è attualmente oggetto, a livello regionale, di radicali
riforme che hanno inciso profondamente sull’originario assetto degli enti fino ad
arrivare alla loro trasformazione in veri e propri soggetti imprenditoriali operanti
sotto forma di enti pubblici economici o di società di capitali. Nel caso specifico dello
I.A.C.P. di Siracusa, le verifiche effettuate hanno evidenziato che, in assenza di
specifici provvedimenti di riforma da parte della regione Sicilia, l’ente in questione è
rimasto estraneo al processo evolutivo appena menzionato, mantenendo, ad oggi, la
natura originaria di ente pubblico non economico con finalità assistenziali.
20. Con riferimento alle cariche in enti di diritto pubblico, come da indirizzo ormai
consolidato, l’Autorità ha proceduto caso per caso verificando la sussistenza degli
elementi che generalmente caratterizzano questa tipologia di enti. La questione si è
riproposta, nel corso dell’ultimo semestre, con particolare riferimento a una carica
ricoperta in una Agenzia Regionale per la Tecnologia e l’Innovazione (A.R.T.I.),
dalla quale il titolare interessato si è dimesso durante la fase degli accertamenti
preistruttori. Profili di potenziale incompatibilità sono stati inoltre rilevati con
riferimento alla carica di membro del comitato direttivo dell’ente morale “Unione
nazionale per la lotta contro l’analfabetismo” (UNLA). In merito, infatti, è stata
considerata rilevante la circostanza che l’ente non lucrativo fosse stato istituito con
atto amministrativo e che le sue attività fossero in gran parte finanziate da contributi
dello Stato.
Le cariche in società e le attività di rilievo imprenditoriale.
21. I titolari di cariche di governo non possono, nello svolgimento del proprio
mandato, “ricoprire cariche o uffici o svolgere altre funzioni comunque denominate
ovvero esercitare compiti di gestione in società aventi fini di lucro o in attività di
rilievo imprenditoriale” (articolo 2, comma 1, lettera c), della legge). A tale proposito
si è reso necessario, sin dall’inizio, definire in maggiore dettaglio l’ambito applicativo
della disposizione, con riferimento sia agli organismi specificamente interessati
7
(società o attività aventi rilievo imprenditoriale), sia alla tipologia degli incarichi
considerati incompatibili (“compiti di gestione” o “funzioni comunque denominate”).
22. Per quanto riguarda la definizione delle cariche rilevanti nell’ambito delle società
o degli organismi che svolgono attività imprenditoriale, l’Autorità, nel valutare le
diverse situazioni sottoposte alla sua attenzione, ha fatto costante riferimento al
principio enunciato dall’articolo 3, lettera a), del Regolamento applicativo, in base al
quale, ai fini della individuazione delle “cariche e uffici” menzionati dalla legge
occorre “prescindere dalla qualificazione formale” degli incarichi e/o delle funzioni
ricoperte, nonché “dalla loro rilevanza interna o esterna, e dalla circostanza che
siano remunerati o no”. Sono state pertanto considerate incompatibili tutte quelle
cariche in società che, a prescindere dall’elemento retributivo e dalla loro testuale
qualificazione, sono riconducibili, sotto l’aspetto sostanziale, alla ratio del divieto
posto dalla legge. Tale orientamento appare particolarmente significativo se si
considera che le cariche societarie e le attività di rilievo imprenditoriale
rappresentano il numero più consistente di situazioni di possibile incompatibilità
individuate2 e comprendono, oltre alle cariche negli organi direttivi delle società,
anche altre posizioni quali quella di sindaco, di amministratore giudiziario e di
liquidatore. La conferma della validità dell’approccio sostanziale adottato
dall’Autorità (in base al quale sono stati ad esempio inclusi nel divieto previsto dalla
legge tutti gli incarichi che conferiscano un potere di ingerenza nella gestione di una
attività imprenditoriale) rinviene anche, ex adverso, dai casi nei quali la carica
societaria ricoperta è stata ritenuta compatibile con il mandato governativo. Tale è
stato considerato, ad esempio, l’incarico di Presidente onorario, ricoperto in una
società cooperativa a responsabilità limitata; la predetta posizione non attribuisce
infatti alcun diritto di voto nelle riunioni dell’assemblea (alle quali il Presidente
onorario è solo legittimato ad intervenire), né alcun potere di rappresentanza della
società.
23. Con riferimento al profilo concernente l’individuazione degli organismi nei
confronti dei quali trova applicazione l’articolo 2, comma 1, lettera c), della legge,
l’Autorità, nel periodo di riferimento, ha confermato l’orientamento suggerito dalla
formulazione testuale della disposizione, la quale accomuna, alle formule societarie
disciplinate dal codice civile, tutte le attività di rilievo imprenditoriale. L’obiettivo
della norma è infatti quello di estendere il divieto a tutte le situazioni organizzative ed
operative che implichino lo svolgimento di attività comunque imprenditoriali,
finalizzate all’offerta di beni o servizi sul mercato a titolo oneroso. In conformità a
tale principio, si è proceduto caso per caso all’accertamento della natura delle attività
in concreto esercitate dall’organismo in seno al quale la carica è ricoperta. Accanto
alle persone giuridiche che, per espressa definizione statutaria, perseguono il fine
lucrativo, sono state ricondotte nell’ambito della legge anche alcune associazioni e
2 Si rinvia in proposito al capitolo relativo ai dati di sintesi.
8
fondazioni che, direttamente o indirettamente (partecipando cioè alla gestione di
società lucrative), offrivano beni o servizi sul mercato.
24. In tale ottica, ai fini dell’applicabilità della norma, sono stati considerati elementi
rilevanti sia l’esistenza di un’attività imprenditoriale direttamente esercitata dall’ente
interessato, sia la partecipazione dell’ente in società, laddove associata a poteri di
ingerenza dell’ente stesso nella gestione ordinaria dell’impresa. L’esistenza di un
rilievo imprenditoriale è stata quindi esclusa con riferimento alla carica di Presidente
del consiglio direttivo di un’associazione occasionalmente operante nel campo
dell’editoria. In merito, l’Autorità ha infatti considerato dirimente la circostanza che,
essendo l’attività editoriale finalizzata esclusivamente alla distribuzione gratuita delle
pubblicazioni, ad essa non corrispondesse alcun effettivo ricavo di gestione.
25. Il carattere imprenditoriale sussiste peraltro in presenza di incarichi in società
consortili3. La scelta della forma giuridica “società consortile”, infatti, presuppone
comunque lo svolgimento di un’attività imprenditoriale, pur se esercitata secondo
criteri di pareggio del bilancio e rivolta alla produzione e allo scambio di beni e
servizi che abbiano anche un’utilità o un rilievo sociale. L’eventuale riconoscimento
della qualifica di ONLUS è strumentale solo ai fini del riconoscimento di particolari
benefici, ad esempio fiscali, ed è unicamente indicativa del carattere non lucrativo
dell’attività esercitata4, non escludendone invece il carattere imprenditoriale.
Le attività professionali o di lavoro autonomo
26. In base all’articolo 2, comma 1, lettera d), della legge, i titolari di cariche di
governo non possono, nello svolgimento del proprio incarico, “esercitare attività
professionali o di lavoro autonomo in materie connesse con la carica di governo, di
qualunque natura, anche se gratuite, a favore di soggetti pubblici e privati”. In base
alla predetta disposizione, sono incompatibili tutte quelle attività che comportino
l’esercizio di un’attività professionale o di lavoro autonomo e che presentino profili di
connessione con la carica di governo ricoperta.
27. In relazione al primo elemento, l’Autorità ha ritenuto necessario l’effettivo
esercizio dell’attività professionale e non sufficiente, invece, la mera iscrizione ad un
albo. In questo senso sono state considerate compatibili tutte quelle situazioni nelle
quali il titolare di carica ha dichiarato di essere iscritto ad un albo ma di non esercitare
la relativa professione. Tale condizione è stata dichiarata da 10 soggetti su un totale di
21 attualmente iscritti ad un albo. In un solo caso, il titolare ha optato per la
sospensione.
28. Fra i casi esaminati, diversi hanno riguardato lo svolgimento dell’attività
giornalistica. In proposito, va rammentato che le norme sulle incompatibilità - ivi
compreso l’articolo 2, comma 1, lettera d) - mirano a impedire che le attività svolte “a
3 Art. 2615ter c.c.
4 Cfr. art. 10 del d.lgs. 4 dicembre 1997, n. 460.
9
titolo privato” dal titolare di carica possano distorcere l’imparzialità e il buon
andamento dell’azione di governo. Pertanto, l’occasionale pubblicazione di articoli su
mezzi di stampa o di comunicazione, nonché l’iscrizione all’albo dei giornalisti, non
comportano di per sé l’insorgere di una situazione di incompatibilità che, al contrario,
potrebbe sussistere laddove tale attività professionale fosse svolta in modo effettivo e
continuativo.
In altre parole, nei termini appena esposti, l’attività giornalistica, ai sensi e per gli
effetti della legge: a) non costituisce un’“attività privata”, ma una prerogativa di
comunicazione politica, necessaria, inoltre, per il controllo e la valutazione pubblica
dell’operato del Governo; b) non costituisce un’attività vietata, bensì, una forma di
espressione tendenzialmente autorizzata. In tal senso depone la considerazione che,
ragionando in senso contrario, i titolari di carica governativa che non fossero anche
parlamentari, godrebbero di un trattamento giuridico deteriore rispetto a coloro i quali
cumulano all’incarico di governo un mandato parlamentare. La libertà di espressione
dei membri di Camera e Senato è infatti massimamente garantita tramite il combinato
disposto degli articoli 21 e 68, comma 1, della Costituzione; c) costituisce espressione
di diritti della personalità costituzionalmente garantiti, segnatamente del diritto alla
libera espressione del proprio pensiero5. Come indicato nella prima relazione
semestrale, i divieti della legge n. 215/04 vanno interpretati tenendo conto dei principi
e delle garanzie fondamentali previsti dalla Carta costituzionale, in particolare, con
riguardo ai diritti della persona.
29. Quest’ultima considerazione ha condotto l’Autorità a ritenere compatibili taluni
incarichi in materia di lavoro autonomo. In particolare, nel caso di docenze
universitarie a contratto, l’Autorità ha ritenuto che ove queste abbiano natura
temporanea e si svolgano per un numero limitato di ore, prevalga l’esigenza di
tutelare la libertà scientifica e di manifestazione del pensiero (come anche nei casi di
partecipazioni a comitati scientifici, relazioni a convegni, partecipazioni a seminari e
occasionali collaborazioni giornalistiche). Infatti, lo svolgimento di tali attività, in
ragione della natura didattica e/o culturale dell’incarico, unitamente al carattere
temporaneo e occasionale, non appare idoneo né a indurre il titolare a distorcere la
funzione pubblica esercitata al fine di trarne vantaggi personali, né a sottrarre tempo
alla cura degli interessi pubblici, facendo venir meno il dovere di esclusività di cui
all’articolo 1 della legge. In applicazione di tale orientamento, è stato considerato
compatibile un incarico di insegnamento presso un istituto universitario, in quanto
svolto sotto forma di attività seminariale e implicante un impegno relativamente
esiguo e a tempo determinato.
30. Alla fattispecie disciplinata dalla lettera d) dell’articolo 2, comma 1, della legge,
sono stati ricondotti anche i casi relativi a due incarichi arbitrali, assunti da altrettanti
titolari di cariche di governo e concernenti, rispettivamente, una controversia tra
privati e un contratto d’appalto per l’esecuzione di un’opera pubblica. Ciò, alla luce
5 Cfr. articoli 21, 48, 49 e 68 della Costituzione.
10
sia delle disposizioni del codice di procedura civile cui fa rinvio la normativa sugli
appalti di lavori pubblici, sia dell’orientamento delineato dalla giurisprudenza che
ritiene l’incarico di componente del collegio arbitrale un contratto d’opera
intellettuale, assimilabile dunque a una prestazione di attività professionale. Peraltro,
in ragione dell’assenza di elementi di connessione con le responsabilità e le
attribuzioni derivanti dal mandato governativo, entrambi gli incarichi esaminati sono
stati ritenuti compatibili.
L’impiego pubblico e privato
31. In materia di impiego pubblico e privato, l’articolo 2, comma 1, lettere e) e f),
introduce un’incompatibilità assoluta, impedendo ai titolari di cariche governative
l’esercizio di “qualsiasi tipo di impiego o lavoro” pubblico e privato. Ai sensi del
comma 5 del medesimo articolo, “I dipendenti pubblici o privati sono collocati in
aspettativa o nell’analoga posizione prevista dagli ordinamenti di provenienza”. A
tal fine, è necessario che il titolare di carica dichiari la posizione nella quale è stato
collocato ai sensi dell’ordinamento che disciplina il proprio rapporto lavorativo e
produca all’Autorità la documentazione idonea a comprovarlo. L’Autorità si è trovata
a dover affrontare diverse problematiche relative a tale fattispecie, specialmente in
materia di impieghi pubblici. In particolare, è stato necessario regolarizzare alcune
posizioni relative a professori universitari che non avevano ancora provveduto a
formalizzare il proprio collocamento in aspettativa o fuori ruolo. Fra i casi trattati
risulta anche quello di un dirigente medico di un’azienda ospedaliera che ha
perfezionato la propria posizione di aspettativa a seguito dell’intervento dell’Autorità.
Le incompatibilità post-carica
32. Come già sottolineato, con riferimento alla disciplina delle incompatibilità postcarica
(articolo 2, comma 4), la legge non prevede obblighi informativi in capo ai
soggetti interessati e, pertanto, impone all’Autorità lo svolgimento di un’attività
continuativa di controllo sugli incarichi eventualmente assunti dagli ex titolari di
cariche di governo nei dodici mesi successivi alla cessazione del loro mandato
governativo.
33. In tale ambito, l’incompatibilità stabilita dalla legge è limitata alle sole fattispecie
di cui alle lettere b), c) e d) del citato articolo 2, comma 1 (attività professionali,
cariche, uffici o funzioni in enti di diritto pubblico e in società con fini di lucro o in
attività di rilievo imprenditoriale). Meno immediata è, tuttavia, la comprensione dei
restanti requisiti previsti dalla disposizione, la cui formulazione testuale solleva alcune
oggettive difficoltà interpretative in merito all’esatta estensione di tali incompatibilità;
per tutte le ipotesi richiamate, infatti, il divieto è limitato al solo caso in cui gli
incarichi siano assunti “nei confronti di enti di diritto pubblico, anche economici,
11
nonché di società aventi fini di lucro che operino prevalentemente in settori connessi
con la carica ricoperta”.
34. A tale riguardo, a conclusione di un procedimento istruttorio portato a termine nel
periodo di riferimento, l’Autorità ha accertato la sussistenza di una violazione
dell’articolo 2, comma 4, della legge in relazione agli incarichi di vice Presidente e
managing director assunti presso la società Morgan Stanley International Limited dal
prof. Domenico Siniscalco, che aveva precedentemente ricoperto la carica di Ministro
dell’economia e delle finanze (MEF) nel 59° Governo della Repubblica. L’indagine è
stata principalmente indirizzata ad accertare quali fossero i settori economici nei quali
la società opera in via prevalente e se, rispetto a tali ambiti di attività, sussistessero
profili di connessione con le funzioni e le competenze istituzionali del titolare di
carica.
35. L’esistenza di sufficienti elementi di connessione è stata riscontrata con
riferimento al settore di attività prevalente di Morgan Stanley, quello dei ‘servizi
finanziari’, nell’ambito del quale il MEF è titolare di varie competenze6, e di una serie
di poteri di carattere normativo e amministrativo in materia di intermediazione
finanziaria7.
36. In tale occasione, l’Autorità ha in particolare evidenziato come l’incompatibilità
stabilita dall’articolo 2, comma 4, possa sussistere anche in assenza di concreti
rapporti giuridici ed economici direttamente intercorsi tra la società e il Dicastero
presso il quale il titolare di carica abbia svolto la propria attività e, soprattutto,
indipendentemente dall’esistenza di effettivi vantaggi acquisiti dall’impresa presso
cui l’incarico viene assunto per effetto di comportamenti o decisioni adottati dal
titolare di carica nel corso del mandato governativo. Il divieto previsto dalla legge,
infatti, è volto a escludere in radice anche la mera eventualità che l’esercizio delle
attribuzioni inerenti la carica di governo possa essere influenzato e distorto
dall’interesse del beneficiario a precostituirsi benefici futuri, ad esempio, in termini di
incarichi successivi alla cessazione della carica governativa.
37. Sempre in materia di incompatibilità post-carica, l’Autorità è stata inoltre
interpellata preventivamente da alcuni ex titolari di cariche governative, che hanno
ritenuto opportuno acquisirne il parere prima di accettare incarichi che potessero
presentare profili di incompatibilità.
Il conflitto di interessi
38. In tema di accertamento e risoluzione delle situazioni di conflitto di interessi,
l’Autorità ha portato a termine un procedimento istruttorio avviato nell’aprile 2006
6 Tra cui, in particolare, quelle connesse alle operazioni di copertura del fabbisogno finanziario e di
gestione del debito pubblico, alla valorizzazione dell’attivo e del patrimonio dello Stato e
all’alienazione dei titoli azionari di proprietà dello Stato di cui al decreto legislativo n. 300/1999.
7 Di cui al decreto legislativo n. 58/98 (Testo unico della finanza).
12
nei confronti dell’allora Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, ing. Pietro
Lunardi, nonché di alcuni suoi familiari e della società Rocksoil, dai medesimi
controllata, in relazione a una presunta violazione degli articoli 3 e 6, comma 8, della
legge. Il procedimento riguardava in particolare una serie di atti, cui avrebbe
partecipato lo stesso titolare di carica di governo, finalizzati all’approvazione, da
parte del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE) del
progetto definitivo delle opere di completamento della linea 6 della metropolitana di
Napoli – prevista dal 1° Programma delle opere strategiche di cui alla legge 21
dicembre 2001, n. 443 - alla cui progettazione aveva collaborato la società controllata
dai familiari del titolare di carica.
39. Ai sensi dell’articolo 3, comma 1, della legge, una situazione di conflitto di
interessi ricorre “quando il titolare di cariche di governo partecipa all'adozione di un
atto, anche formulando la proposta, o omette un atto dovuto, […] quando l'atto o
l'omissione ha un'incidenza specifica e preferenziale sul patrimonio del titolare, del
coniuge o dei parenti entro il secondo grado, ovvero delle imprese o società da essi
controllate, secondo quanto previsto dall'articolo 7 della legge 10 ottobre 1990, n.
287, con danno per l'interesse pubblico”. Una fattispecie di conflitto di interessi per
incidenza sul patrimonio è, pertanto, configurabile solo in presenza di tre elementi: a)
la partecipazione di un titolare di carica a un atto di governo; b) una incidenza
specifica e preferenziale che da tale atto derivi sulla sfera patrimoniale del titolare
stesso o dei suoi familiari; c) un danno per l’interesse pubblico.
40. Nella fattispecie in esame, l’Autorità ha rilevato che la delibera assunta in sede
CIPE non era idonea a produrre un vantaggio patrimoniale specifico e preferenziale a
favore della società Rocksoil. Con tale delibera, infatti, il CIPE si era limitato ad
esprimere una valutazione positiva sul progetto definitivo, riservandosi tuttavia di
procedere all’adozione formale della delibera di approvazione definitiva del suddetto
progetto – alla quale era subordinato il pagamento di compensi a favore della società
Rocksoil per l’esecuzione del relativo incarico di progettazione - solo a seguito di una
serie di ulteriori adempimenti specificamente richiesti al Ministero delle infrastrutture
e dei trasporti, successivamente ai quali il progetto avrebbe dovuto essere
nuovamente sottoposto all’esame del Comitato, accompagnato da una nuova proposta
di approvazione da parte del Ministero. L’Autorità ha pertanto concluso il
procedimento ritenendo insussistenti i presupposti per l’accertamento di una
violazione dell’articolo 3 e, correlativamente, dell’articolo 6, comma 8, della legge,
non essendosi completata la necessaria procedura di approvazione sopra descritta.
13

------------------III. 60° GOVERNO: DATI DI SINTESI
Le dichiarazioni pervenute
41. Le dichiarazioni che i soggetti individuati dall’articolo 1, comma 2, della legge
devono produrre all’Autorità concernono sia le situazioni di incompatibilità, sia il
quadro generale delle proprie consistenze patrimoniali. In materia di incompatibilità,
l’articolo 5, comma 1, della legge prevede che il titolare “deve rendere all’Autorità
una dichiarazione relativa alla situazione di incompatibilità entro trenta giorni
dall’assunzione della carica”. Per le attività patrimoniali, il successivo comma 2
dispone che “il titolare di una carica di governo nonché il coniuge e i parenti entro il
secondo grado sono tenuti a dichiarare all’Autorità (entro novanta giorni dal
giuramento) i dati relativi alle proprie attività patrimoniali, ivi comprese le
partecipazioni azionarie e le relative variazioni”.
42. Con riferimento alle dichiarazioni in materia di incompatibilità, dei 108 titolari di
cariche governative8 del 60° Governo della Repubblica (Prodi II), alla data del 31
dicembre 2006, 106 di essi hanno adempiuto a tale obbligo9. Tuttavia, come risulta
dalla tabella che segue, delle 106 dichiarazioni acquisite dall’Autorità, 53 risultano
pervenute dopo la scadenza dei termini (20 di esse sono state presentate solo a seguito
di una lettera di sollecito che ha consentito di regolarizzare le varie posizioni).
Tabella 1 – Dichiarazioni in materia di incompatibilità
Governo 60°
Numero titolari di carica 108
Dichiarazioni pervenute:
- entro i termini
- dopo la scadenza dei termini
106
53
53
Dichiarazioni non pervenute 2
43. Diversamente dal quadro delle dichiarazioni in materia di incompatibilità (che,
come si è visto, è pressoché completo), per le attività patrimoniali (articolo 5, comma
2) i formulari mancanti sono ancora numerosi. Infatti, le dichiarazioni attualmente
pervenute sono 464 (106 riferibili ai titolari di carica e 358 a coniugi e/o parenti entro
il secondo grado) su un totale di 581 soggetti obbligati alla dichiarazione (suddivisi in
8 Il dato, che evidenzia il numero complessivo dei soggetti di cui all’articolo 1, comma 2, della legge,
comprende anche i commissari straordinari nominati nel corso della precedente legislatura e ancora in
carica.
9 Delle due dichiarazioni non ancora pervenute, tuttavia, una riguarda un commissario straordinario
nominato a fine dicembre 2006 e per il quale non è ancora scaduto il termine di trenta giorni stabilito
dalla legge.
14
108 titolari di carica e 473 tra coniugi e parenti)10. Delle 464 dichiarazioni acquisite
dall’Autorità, 231 sono state presentate dopo la scadenza del termine di novanta
giorni previsto dalla legge. Ad oggi, non risultano ancora pervenute 117 dichiarazioni
patrimoniali, così ripartite: 2 titolari di carica e 115 familiari. In conclusione, circa il
20% delle posizioni totali non sono ancora note all’Autorità.
Grafico 1 – Dichiarazioni sulle attività patrimoniali per tipo di dichiarante
44. Il dato appena esposto non è definitivo, in quanto non sono ancora esaurite le
procedure di sollecito e di diffida nei confronti dei titolari e dei familiari tuttora
inadempienti. Inoltre, delle due dichiarazioni ancora non pervenute da parte dei
titolari di cariche di governo, una riguarda un commissario straordinario nominato a
fine dicembre 2006 e per il quale non sono ancora scaduti i termini di legge. Tuttavia,
è possibile sin d’ora effettuare un primo confronto, quanto meno come indicazione di
una linea di tendenza, con i dati definitivi riguardanti il 59° Governo (Berlusconi III):
tutti i titolari del precedente esecutivo (101) hanno trasmesso all’Autorità le proprie
dichiarazioni. Dei 525 soggetti interessati, tra coniugi e parenti entro il secondo
grado, soltanto 23 (circa il 4%) non hanno mai provveduto ad inviare i formulari
predisposti dall’Autorità. In sostanza, dei complessivi 626 soggetti tenuti a presentare
le dichiarazioni patrimoniali, 603 hanno provveduto in tal senso (circa il 96%). Va,
tuttavia, precisato che, come per il Governo attualmente in carica, alla scadenza del
termine di novanta giorni previsto dall’articolo 5, comma 3, della legge, non tutti i
soggetti obbligati avevano ottemperato all’obbligo di trasmettere le dichiarazioni
patrimoniali, per ottenere le quali, anche allora, si rese necessario l’invio di ripetuti
solleciti.
45. In conclusione, i dati provvisori relativi al Governo attualmente in carica (117
dichiarazioni patrimoniali non pervenute), rivelano un numero consistente di casi di
10 Relativamente ai familiari, i dati sopraindicati si basano esclusivamente sull’anagrafica fornita
all’Istituzione dal titolare di carica attraverso la compilazione del modello appositamente predisposto.
Trattasi del Modulo D delle dichiarazioni di incompatibilità, deputato a raccogliere i dati anagrafici del
coniuge e dei parenti entro il secondo grado comunicati dai titolari di carica di governo. Il dato
complessivo sopra riportato non è tuttavia definitivo, in quanto non comprende gli eventuali familiari
di un commissario straordinario nominato a fine dicembre 2006 e per il quale non sono ancora scaduti i
termini previsti dalla legge per la trasmissione delle relative dichiarazioni di incompatibilità e
patrimoniali.
106
358
117
dichiarazioni titolari di carica pervenute
dichiarazioni familiari pervenute
dichiarazioni non pervenute (2 titolari + 115 familiari)
15
inosservanza dell’obbligo previsto dall’articolo 5, comma 2, della legge. Tuttavia,
come già accennato, il numero dei soggetti inadempienti dovrebbe diminuire a
seguito dell’intervento dell’Autorità che ha appena provveduto ad inviare gli
opportuni solleciti. Inoltre, è stata prevista un’agevolazione per le dichiarazioni dei
minori di età per i quali, come per il precedente Governo, sarà consentito (al genitore
o tutore) di non effettuare alcuna comunicazione nel caso in cui essi non risultino
intestatari di una qualche attività patrimoniale da ritenere rilevante in base alle
indicazioni contenute nel formulario predisposto dall’Autorità.
Procedure in materia di incompatibilità
46. Come illustrato nella seconda tabella, le verifiche relative alle dichiarazioni
pervenute in materia di situazioni di incompatibilità sono pressoché ultimate. Delle
106 dichiarazioni esaminate in fase preistruttoria, 103 procedure si sono esaurite con
una dichiarazione di compatibilità. Le restanti tre sono ancora in corso di definizione,
in attesa del ricevimento delle ulteriori informazioni richieste dall’Autorità.
Relativamente ai due titolari di carica per i quali non sono state ancora acquisite le
relative dichiarazioni, in un caso è stata già inviata una lettera di sollecito, mentre
nell’altro, trattandosi di un commissario straordinario nominato a fine dicembre 2006,
non è ancora scaduto il termine di trenta giorni previsto dalla legge.
Tabella 2 – Procedure in materia di incompatibilità
Governo 60° Governo 59°
Numero titolari di carica 108 101
Procedure concluse 103 101
Procedure non concluse
− aperte in fase preistruttoria
− dichiarazioni non ancora pervenute
5 3 2
0
47. Il successivo prospetto evidenzia come tutte le procedure di verifica in materia di
incompatibilità (relative ai 103 casi già conclusi) sono state risolte senza la necessità
di avviare un formale procedimento istruttorio. Inoltre si dà conto del numero dei
titolari di carica per i quali è stata riscontrata almeno una potenziale situazione di
incompatibilità. Sotto questo profilo, il dato riguardante il Governo attualmente in
carica (13 casi su 103) risulta inferiore a quello consuntivo (20 casi su 101) relativo al
precedente esecutivo.
48. Il minor numero di situazioni riscontrate, con tutta probabilità, dipende in primo
luogo dal consolidamento di alcuni indirizzi interpretativi elaborati dall’Autorità in
relazione alle diverse fattispecie sottoposte al suo esame durante il corso della
16
precedente legislatura. Ciò ha agevolato la valutazione preliminare da parte dei nuovi
titolari di carica, che hanno provveduto a risolvere spontaneamente la maggior parte
delle situazioni potenzialmente incompatibili preesistenti all’assunzione del mandato
governativo. A questo risultato ha contribuito anche l’attiva collaborazione offerta
dall’Autorità che, nell’esame delle singole situazioni, ha privilegiato e favorito la
ricerca di soluzioni adeguate fornendo ai titolari di carica, anche informalmente, le
informazioni e i chiarimenti necessari. Il fine deflattivo perseguito è testimoniato non
solo dalla progressiva diminuzione del numero di situazioni di potenziale
incompatibilità ancora pendenti al momento della trasmissione della dichiarazione di
cui all’articolo 5, comma 1, della legge, ma anche dal fatto che tutti i casi esaminati
sono stati positivamente risolti già durante la fase degli accertamenti preliminari.
Tabella 3 - Esito delle procedure in materia di incompatibilità
Governo 60° Governo 59°
Procedure concluse 103 101
- in fase preistruttoria
- in fase istruttoria
103
0
98
3
- Incompatibilità rilevate o accertate* 13 20
- rilevate in fase preistruttoria
- accertate in fase istruttoria
13
0
17
3
- Assenza di situazioni di incompatibilità 90 81
- in fase preistruttoria
- in fase istruttoria
90
0
81
0
* Numero dei titolari di carica di governo per i quali è stata riscontrata almeno una possibile
situazione di incompatibilità.
49. L’informazione relativa alle incompatibilità rilevate o accertate evidenzia il
numero dei titolari di carica per i quali è stata riscontrata l’esistenza di situazioni
potenzialmente incompatibili alla data della dichiarazione. In altri termini,
l’indicazione contenuta nella tabella riassume i casi nei quali si è reso necessario un
intervento dell’Autorità, prescindendo, peraltro, dal fatto che la specifica situazione
potenzialmente incompatibile sia stata direttamente dichiarata dall’interessato o
rilevata d’ufficio. Pertanto, il numero dei casi di incompatibilità rilevati o accertati
comprende, oltre alle situazioni rilevate d’ufficio, anche quelle ipotesi in cui il titolare
di carica, nell’incertezza in merito alla compatibilità o meno di una determinata
situazione pendente, ha ritenuto opportuno sottoporla alla valutazione dell’Autorità.
Non si tiene conto, invece, delle situazioni potenzialmente incompatibili presenti alla
data di assunzione dell’incarico governativo, ma rimosse spontaneamente prima
dell’invio della dichiarazione. Queste ultime, comunque numerose, si sono risolte
principalmente grazie alle indicazioni fornite dagli uffici dell’Autorità, che hanno
17
assicurato ai dichiaranti la necessaria consulenza e assistenza informativa. E’ proprio
in questa fase che si apprezza maggiormente lo sforzo compiuto per ridurre il numero
delle situazioni di possibile incompatibilità pendenti dopo l’assunzione del mandato.
Il dato è testimoniato dalla riduzione del numero complessivo dei casi rilevati (da 20
a 13), delle corrispondenti situazioni risolte a seguito dell’intervento dell’Autorità (da
39 a 15)11 e delle procedure istruttorie avviate (da 3 a zero).
50. Come già sottolineato nella precedente relazione semestrale, l’esistenza di un
certo numero di situazioni di incompatibilità costituisce un dato del tutto fisiologico,
dovuto alla peculiarità del sistema di dichiarazioni previsto dalla legge. Infatti,
l’articolo 5, comma 1, prevedendo che i titolari di carica dichiarino le situazioni di
incompatibilità sussistenti alla data di assunzione dell’incarico governativo, obbliga i
soggetti interessati ad operare essi stessi una valutazione, non sempre agevole, in
ordine alla compatibilità o meno delle proprie situazioni. Con riferimento all’articolo
2, comma 1, lettera c), ad esempio, particolari difficoltà si collegano alla corretta
individuazione delle “attività di rilievo imprenditoriale” e dei “compiti di gestione” in
rapporto ai quali trova applicazione il divieto previsto dalla citata disposizione. Lo
stesso dicasi per il divieto previsto dall’articolo 2, comma 1, lettera d), della legge,
dove l’accertamento della connessione tra gli ambiti di esercizio dell’attività
professionale o di lavoro autonomo, da un lato, e delle funzioni di governo, dall’altro,
presenta indubbie complessità.
Le situazioni esaminate
51. Come illustrato nella successiva tabella 4, l’Autorità ha ritenuto compatibili la
maggior parte (105) delle 120 situazioni esaminate nell’ultimo semestre con
riferimento ai 103 titolari di carica di governo per i quali si sono già concluse le
procedure di verifica delle relative dichiarazioni in materia di incompatibilità. Il
numero delle situazioni valutate come compatibili riguarda l’87% delle posizioni
osservate, riguardanti principalmente: 1) cariche e uffici in società, delle quali il
titolare di carica ha dimostrato l’avvenuta cessazione; 2) iscrizioni ad albi
professionali in relazione alle quali l’Autorità ha accertato l’assenza di un effettivo
esercizio dell’attività e/o di connessioni con la carica di governo; 3) impieghi pubblici
o privati per i quali l’interessato ha fruito del congedo per cariche pubbliche previsto
dall’ordinamento vigente; 4) cariche ricoperte in associazioni e fondazioni senza
scopo di lucro, con finalità culturali, assistenziali e di solidarietà sociale e che non
detengono partecipazioni in società, né svolgono attività di rilievo imprenditoriale.
52. Le restanti 15 situazioni riguardano 13 titolari di carica (in due casi sono state
riscontrate più situazioni di possibile incompatibilità per un medesimo soggetto).
Tutte le situazioni comunque rilevate sono state rimosse a seguito dell’intervento
dell’Autorità, generalmente per effetto di iniziative assunte dai diretti interessati e
11 Si veda la successiva tabella 5.
18
volte ad eliminare i possibili profili di incompatibilità. In relazione ai tre titolari per i
quali la relativa procedura non si è ancora conclusa (Tabella 1), si evidenzia che, per
la definizione delle rispettive posizioni, si è tuttora in attesa di un riscontro da parte
degli interessati alle comunicazioni inviate dall’Autorità al fine di acquisire le
informazioni e i documenti richiesti.
Tabella 4 – Situazioni esaminate in materia di incompatibilità
Governo 60°
Procedure concluse 103
Situazioni esaminate 120
- potenzialmente incompatibili
- compatibili
15
105
Tipologia delle cariche cessate
53. La successiva tabella 5 mostra come la maggior parte degli incarichi
potenzialmente incompatibili abbia riguardato cariche, uffici, compiti di gestione o
altre funzioni in società con fini di lucro. La corrispondente rilevazione per il
Governo 59° aveva evidenziato un numero molto più alto (39) in quanto fu accertata
la sussistenza di più incarichi in capo a un solo titolare (che era risultato sindaco
effettivo, amministratore giudiziario e curatore fallimentare di alcune società). Due
situazioni hanno riguardato l’assunzione di cariche in enti riconducibili alla tipologia
degli enti di diritto pubblico; i casi relativi all’assunzione di cariche pubbliche
rappresentano il 13% del complesso delle situazioni analizzate. Quattro sono le
situazioni relative a rapporti di impiego pubblico. Come nel precedente Governo,
infine, in nessuna circostanza i titolari hanno optato per la cessazione dalla carica di
governo rispetto al mantenimento di incarichi di altra natura.
Tabella 5 - Fattispecie di incompatibilità
Gov. 60° Gov. 59°
cessazione carica / uffici pubblici (art.2, comma 1, lett. a) 2 1
cessazione carica / uffici in enti diritto pubblico (art.2, comma 1, lett. b) 2 2
cessazione carica / uffici in società (art.2, comma 1, lett. c) 7 34
cessazione attività professionali (art.2, comma 1, lett. d) 0 2
cessazione carica / impiego pubblico (art.2, comma 1, lett. e) 4 0
TOTALE 15 39
54. Il grafico seguente illustra la diversa distribuzione delle presunte situazioni di
19
incompatibilità rilevate in relazione alle singole fattispecie previste dall’articolo 2,
comma 1, della legge, riportando i corrispondenti dati percentuali:
Grafico 2 - Tipologia delle cariche cessate
27%
13%
47%
13%
Carica/uffici pubblici Carica/uffici enti diritto pubblico Carica/uffici in società impiego pubblico

-------------------IV. CONCLUSIONI
55. Pur nel quadro di un bilancio complessivamente positivo, l’esperienza maturata
nel corso dei due anni di applicazione della legge segnala, come già rappresentato
nelle precedenti relazioni, l’opportunità di una riflessione in merito ad alcuni profili
di criticità della normativa attualmente in vigore, con riferimento sia al regime delle
incompatibilità, sia alla disciplina delle situazioni di conflitto di interessi dei titolari
di cariche di governo.
56. A tale proposito, specifiche riserve emergono, innanzitutto, dalle significative
difficoltà riscontrate nella concreta applicazione dell’attuale disciplina del conflitto di
interessi e in larga misura connesse alla particolare configurazione della fattispecie
operata dal legislatore. Ai fini dell’integrazione dell’illecito la norma richiede, infatti,
anche l’esistenza di un “danno per l’interesse pubblico” derivante dai comportamenti
adottati dal titolare di carica nell’esercizio delle sue funzioni. Dal che conseguono
alcune non trascurabili complicazioni in sede di accertamento. L’elevato onere
probatorio associato all’indeterminatezza degli interessi pubblici astrattamente
considerabili e, ancor più, alle invitabili difficoltà di comparazione di interessi
potenzialmente contrastanti, limita infatti in misura significativa le possibilità di
accertamento di una violazione anche nei casi in cui l’atto di governo abbia un chiaro
impatto positivo e preferenziale sul patrimonio del titolare di carica o dei suoi
familiari. Per queste ragioni, l’elisione del richiamo al danno per l’interesse pubblico
restituirebbe la fattispecie nel suo alveo naturale di situazione di pericolo, già di per
sé idonea a integrare una lesione del pubblico interesse, direttamente tutelato dalla
legge, a un esercizio delle funzioni di governo che non sia neppure suscettibile di
20
essere influenzato o distorto dagli interessi economici privati del titolare di carica.
57. Nella medesima prospettiva, la concreta efficacia della disciplina in materia di
conflitto di interessi potrebbe sicuramente giovarsi di una diversa formulazione della
norma che consentisse di superare i problemi connessi alla necessità di una diretta
imputabilità dell’atto di governo al titolare di carica che ne trae effettivamente
vantaggio. Ciò permetterebbe di recuperare margini di intervento nelle situazioni in
cui, per esempio, il beneficio specifico e preferenziale riguardi la sfera patrimoniale
di un titolare di carica diverso da quello che ha formalmente adottato l’atto di
governo; ovvero laddove la distinzione tra funzioni e responsabilità di indirizzo e di
gestione all’interno di una Pubblica Amministrazione possa altrimenti limitare, o
pregiudicare, la possibilità di individuare una fattispecie di conflitto di interessi in
relazione ad atti o comportamenti posti in essere da dirigenti ministeriali
nell’esercizio delle proprie competenze e attribuzioni istituzionali e che siano tuttavia
diretti, o comunque idonei, a privilegiare il patrimonio del Ministro o di un
Sottosegretario di Stato.
58. Come sopra accennato, in materia di incompatibilità appare incoerente rispetto
alle finalità della legge, e difficilmente giustificabile in termini di principi generali, il
trattamento differenziato riservato agli amministratori regionali – per i quali è
prevista una incompatibilità assoluta con il mandato governativo – rispetto agli
amministratori di enti locali, che l’attuale formulazione dell’articolo 2, comma 1,
lettera a), della legge esclude invece dall’ambito di applicazione del relativo divieto.
Tale distonia appare tanto più evidente in considerazione sia della comune natura
elettiva che caratterizza entrambe le tipologie di cariche pubbliche, sia dell’impegno
derivante in concreto dall’esercizio delle funzioni di consigliere provinciale o
comunale, che, in numerose realtà locali, può risultare almeno altrettanto significativo
e assorbente di quello corrispondente ad analoghi incarichi a livello regionale.
59. Certamente perfettibile è inoltre il sistema delle dichiarazioni in materia di
incompatibilità che i titolari di carica sono tenuti a trasmettere all’Autorità entro
trenta giorni dall’assunzione del mandato governativo. La disciplina attualmente in
vigore, infatti, non prevede l’obbligo di dichiarare tutte le situazioni pendenti e
suscettibili di esame ai sensi dell’articolo 2 della legge, ma rimette in buona sostanza
ai diretti interessati la valutazione preventiva in ordine alla compatibilità o meno dei
propri incarichi o attività professionali. Oltre alle difficoltà connesse a una corretta
interpretazione delle diverse fattispecie previste dalla norma, ciò determina anche una
sostanziale limitazione del quadro informativo di cui l’Autorità può disporre ai fini di
un efficace esercizio dei propri compiti di vigilanza e di controllo sulle possibili
situazioni di incompatibilità.
60. Alle considerazioni appena esposte, strettamente attinenti la normativa vigente,
sembra opportuno, in questa sede, aggiungere alcune brevi riflessioni con riferimento
ai principali aspetti del progetto di riforma della materia, così come delineati nella
proposta di legge di iniziativa parlamentare attualmente all’esame della Commissione
21
Affari Costituzionali della Camera dei Deputati (A.C. n.1318).
61. Come già illustrato in occasione della recente audizione del Presidente
dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato presso la citata Commissione
parlamentare, l’impianto della proposta di riforma risulta essenzialmente indirizzato a
finalità e obiettivi di prevenzione delle situazioni di conflitto di interessi e, in quanto
tale, caratterizzato, rispetto a quella attuale, da una disciplina più stringente in materia
di incompatibilità nell’ottica di una ancor più netta separazione tra esercizio di
funzioni di governo e interessi privati. In questa prospettiva, lo spettro delle situazioni
di incompatibilità è al tempo stesso più ampio e più dettagliato di quello previsto
dalla legge n. 215/04, rispondendo in tal modo a sentite esigenze di maggiore
chiarezza. Il divieto concernente l’esercizio di attività professionali, ad esempio,
risulta svincolato dal requisito della connessione con le funzioni inerenti la carica di
governo, mentre sono definite con maggiore precisione le cariche ricoperte in imprese
ed enti (presidente, amministratore, liquidatore, sindaco o revisore) e considerate
incompatibili con il mandato governativo. Sono inoltre espressamente ricompresi nel
divieto gli incarichi di consulenza e quelli arbitrali, svolti per conto sia di imprese, sia
di enti pubblici o privati.
62. La nuova disciplina in materia di prevenzione dei conflitti di interessi, la cui
applicazione viene demandata a una istituenda Autorità pubblica (di seguito
“Autorità”), impone inoltre, ai titolari di cariche di governo, una serie di obblighi
relativamente alla dichiarazione sia degli incarichi e delle attività lavorative e
professionali soggetti al regime di incompatibilità, sia delle rispettive attività
patrimoniali. Per queste ultime, sono previsti altresì specifici adempimenti
comprendenti, tra gli altri, il conferimento obbligatorio a una gestione fiduciaria per i
valori mobiliari superiori a una determinata soglia di valore complessivo e, per le
altre attività patrimoniali suscettibili di determinare conflitti di interessi, l’adozione di
misure – inclusa l’eventuale dismissione – idonee a prevenire l’insorgere di tali
situazioni.
63. Ciò premesso, come contributo al prosieguo del lavoro di esame e discussione
parlamentare del progetto di riforma, può essere di qualche beneficio segnalare
all’attenzione del dibattito in corso alcuni profili sostanziali rispetto ai quali si ritiene
che i contenuti della proposta di legge possano essere utilmente modificati o integrati
ai fini di un suo ulteriore miglioramento complessivo.
64. Da un punto di vista generale, sembrerebbe innanzitutto auspicabile l’inserimento
di una norma di principio che, come nella normativa attualmente in vigore, definisse
gli obiettivi fondamentali perseguiti dalla legge e fornisse una cornice generale alle
disposizioni che seguono, richiamando in particolare l’esigenza di assicurare che i
titolari di cariche di governo si dedichino esclusivamente alla cura degli interessi
pubblici ad essi affidati. Ciò garantirebbe una maggiore coerenza complessiva alla
successiva disciplina delle fattispecie di incompatibilità; tutti i relativi divieti, infatti,
prescindono completamente dall’elemento della connessione con le attribuzioni e le
22
responsabilità inerenti la carica di governo e sembrano quindi rispondere a esigenze e
obiettivi ulteriori rispetto alla sola prevenzione delle eventuali situazioni di conflitto
di interessi, intendendo presumibilmente evitare anche i possibili riflessi negativi
sull’attività di governo eventualmente derivanti da un eccessivo cumulo di incarichi e
attività lavorative e professionali.
65. Specifica menzione riguarda inoltre l’assenza, nel testo, di norme intese a
disciplinare l’assunzione di incarichi o l’esercizio di attività professionali dopo la
scadenza del mandato governativo, diversamente da quanto invece previsto dalla
legge attuale limitatamente ai dodici mesi successivi alla cessazione dalla carica di
governo. Tale lacuna risulta peraltro dissonante rispetto alle stesse finalità preventive
che ispirano la proposta di legge, posto che il regime delle incompatibilità post-carica
è essenzialmente diretto ad escludere in radice anche la mera eventualità che
l’esercizio delle funzioni di governo possa essere influenzato o distorto dall’interesse
personale del titolare a precostituirsi benefici futuri, ad esempio in termini di incarichi
da assumere al termine del mandato.
66. Come accennato, il progetto di riforma introduce adempimenti e obblighi, anche
piuttosto incisivi, con riferimento alle attività patrimoniali detenute, anche per
interposta persona, dai titolari di cariche di governo. Relativamente ai valori
mobiliari, tuttavia, l’esclusione dall’ambito di applicazione della legge di quelli il cui
valore complessivo sia inferiore (o uguale) ai dieci milioni di euro appare
eccessivamente ampia in rapporto agli obiettivi di prevenzione perseguiti, soprattutto
in considerazione del fatto che situazioni non trascurabili di conflitto, tra interessi
privati e pubblici, possono verosimilmente insorgere anche con riferimento a
patrimoni di minore consistenza, ma eventualmente più concentrati su specifici settori
di attività economica.
67. Per le altre attività patrimoniali, la proposta di legge affida all’Autorità di
vigilanza il compito di accertare, caso per caso, se e quali tra esse siano suscettibili di
determinare conflitti di interessi in ragione delle funzioni e dei poteri inerenti la
carica di governo ricoperta e di disporre, d’ufficio o su proposta dei soggetti
interessati, misure adeguate a prevenire tali situazioni di conflitto. Il testo in
discussione non contiene tuttavia alcuna definizione, neppure in termini generali,
della fattispecie di conflitto di interessi, né indica i criteri ai quali l’Autorità dovrebbe
attenersi nell’operare le proprie valutazioni. Ad eccezione delle partecipazioni
rilevanti detenute in imprese operanti in alcuni settori economici - per le quali
l’idoneità a generare situazioni di conflitto è oggetto di un’esplicita presunzione
legale – l’individuazione di queste attività patrimoniali rischia pertanto di essere fonte
di significative incertezze e ambiguità, tanto meno auspicabili alla luce del carattere
potenzialmente penetrante e invasivo delle misure che potrebbero risultare necessarie
a scongiurare il rischio di situazioni di conflitto. Inoltre, sotto il profilo soggettivo, la
proposta sembra riguardare esclusivamente il patrimonio del titolare di carica. A
differenza della legge attualmente in vigore non viene invece attribuito alcun rilievo
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alle attività patrimoniali dei familiari, che, anche nel quadro di un approccio
esclusivamente preventivo alla disciplina delle situazioni di conflitto di interessi,
potrebbero difficilmente essere considerate irrilevanti e, tuttavia, sembrano poter
rientrare nell’ambito applicativo della legge solo se riconducibili alla categoria delle
attività detenute “per interposta persona”.
68. Particolarmente rilevanti e problematiche sono le implicazioni connesse alla
disciplina delle imprese in concessione. La proposta prevede infatti che l'eventuale
violazione degli obblighi e divieti stabiliti dalla legge comporti in ogni caso "la
decadenza dell'atto di concessione o di altro atto di assenso di amministrazioni
pubbliche comunque denominato, cui è subordinato l'esercizio della relativa attività
economica". Dato che gli obblighi e i divieti previsti dal progetto di riforma
riguardano esclusivamente i titolari di cariche di governo, la disposizione sembra
doversi interpretare nel senso che le menzionate conseguenze di una eventuale
violazione riguarderebbero unicamente le concessioni o autorizzazioni di cui sia
personalmente titolare il responsabile di governo interessato. A tale proposito,
tuttavia, un intervento di chiarimento deve ritenersi certamente auspicabile,
soprattutto in ragione del fatto che la disposizione in esame ha per specifico oggetto
le imprese in concessione. Eccessivamente penalizzanti sembrano, inoltre, le
limitazioni imposte dalla medesima norma alle imprese nelle quali i titolari di cariche
di governo detengano partecipazioni rilevanti; soprattutto laddove, come nei casi di
collegamento ex articolo 2359, terzo comma c.c., la partecipazione del titolare di
carica non sia di controllo. In questi casi, infatti, l’impresa si troverebbe
ingiustificatamente esclusa dalla possibilità di ottenere concessioni o altre
autorizzazioni necessarie all’esercizio delle relative attività economiche
semplicemente per effetto e in conseguenza di una situazione da essa non determinata
e rispetto alla quale non avrebbe in ogni caso alcuna efficace possibilità di intervento.
69. Alcune importanti lacune riguardano anche la disciplina dei poteri dell'Autorità di
vigilanza. Relativamente ai poteri d’indagine, la proposta di legge prevede che
l’Autorità possa richiedere informazioni solo ad organi della Pubblica
Amministrazione, ad altri soggetti pubblici o a società private, ma non a persone
fisiche. Inoltre, tali richieste non sono assistite da sanzioni pecuniarie, per esempio
nei confronti di enti e società privati, in caso di rifiuto a fornire le informazioni
richieste o di produzione di informazioni incomplete o non veritiere. La norma non
prevede poi la non opponibilità del segreto d'ufficio da parte di altre Pubbliche
Amministrazioni, né l’esercizio di poteri ispettivi a fini di accertamento e di
acquisizione di informazioni e documenti presso imprese o enti privati. Infine,
sarebbe certamente utile, a fini di trasparenza, che la proposta definisse il regime di
pubblicità dei provvedimenti dell’Autorità, prevedendo altresì un obbligo di relazione
periodica al Parlamento in ordine alle attività di controllo e di vigilanza da essa
esercitate in applicazione della legge.