La sezione pugliese della Corte dei Conti, con ordinanza del 29.4.2014, n. 35, ha chiesto lumi alla Corte di giustizia su quale sia il significato e la portata principio U.E. di tutela del legittimo affidamento (che riguarda sia gli atti amministrativi sia gli atti legislativi, sia i rapporti tra Stati membri sia i rapporti tra questi e le istituzioni comunitariesia i rapporti tra queste ultime e i cittadini).
In particolare la Corte dei conti ha posto alla Corte di Lussemburgo un quesito pregiudiziale sulla compatibilità del detto principio UE. delle c.d. leggi di interpretazione autentica le quali modifichino retroattivamente in senso sfavorevole per gli interessati le disposizioni attributive di diritti, anche quando manchino ragioni imperative di interesse generale, o se possa il motivo di interesse generale identificarsi nel solo motivo finanziario.
Interessante il fatto che, per fondare il suo potere di porre quesiti pregiudiziali, la Corte dei Conti abbia valorizzato il rinvio operato dall’art. 1 della legge 241/1990 ai principi dell’ordinamento comunitario (in forza di tale rinvio si è ritenuta autorizzata a domandare alla Corte di Giustizia quale sia il significato da attribuire al principio del legittimo affidamento, per garantirne un’interpretazione uniforme a livello comunitario).
LEGGI DI SEGUITO AMPI STRALCI DELL'ORDINANZA DELLA CORTE DEI CONTI (LE PARTI PIU' INTERESSANTI SONO EVIDENZIATE IN NERETTO) ...
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Corte dei conti - Sezione Giurisdizionale Puglia
Ordinanza 29 aprile 2014, n. 35
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1. PROCEDIMENTO PRINCIPALE
Con atto di ricorso notificato all’Istituto Nazionale di Previdenza per i dipendenti dell’Amministrazione Pubblica ( I.N.P.D.A.P. ) in data 11 maggio 2011, le Sigg.re ... hanno promosso un giudizio contro l’Istituto Nazionale di Previdenza per i Dipendenti dell’Amministrazione Pubblica per sentire dichiarare il loro diritto alla corresponsione della doppia indennità integrativa speciale in misura intera e su entrambi i trattamenti pensionistici in godimento, oltre al pagamento degli interessi legali e della rivalutazione monetaria.
L’Istituto Nazionale di previdenza per i Dipendenti dell’Amministrazione Pubblica si è costituito in giudizio, depositando in data 27 febbraio 2011, una memoria difensiva, nella quale eccepisce che le ricorrenti sono titolari, ciascuna, di trattamento pensionistico ordinario e di trattamento pensionistico di reversibilità, quest’ultimo sorto successivamente al 16 agosto 1995, anche se riferito al trattamento pensionistico, liquidato in data anteriore, di cui era titolare il coniuge defunto.
A tale proposito, l’Istituto di Previdenza rileva che con il comma 774 dell’articolo unico della Legge finanziaria per il 2007 (L. 27 dicembre 2006, n. 296) il legislatore ha fornito l’interpretazione autentica dell’articolo 1, comma 41, della L.8 agosto 1995, n. 335, stabilendo che per le pensioni di reversibilità decorrenti dal 17 agosto 1995, data di entrata in vigore della L. n. 335/1995, a prescindere dalla data di decorrenza della pensione diretta, l’indennità integrativa speciale deve intendersi parte integrante del complessivo trattamento pensionistico.
L’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale ( I.N.P.S.) si è costituito in giudizio, con memoria difensiva depositata il 24 settembre 2012, essendo successore ex lege dell’Istituto Nazionale di previdenza per i dipendenti dell’Amministrazione Pubblica, che è stato soppresso, e ha ribadito le eccezioni difensive.
2. DIRITTO NAZIONALE
Le disposizioni che trovano applicazione nel presente giudizio sono le seguenti.
- L. 8 agosto 1995, n. 335 ( GU n.190 del 16-8-1995 - Suppl. Ordinario n. 101)
Articolo 1
41. La disciplina del trattamento pensionistico a favore dei superstiti di assicurato e pensionato vigente nell'ambito del regime dell'assicurazione generale obbligatoria e' estesa a tutte le forme esclusive o sostitutive di detto regime. In caso di presenza di soli figli di minori eta', studenti, ovvero inabili, l'aliquota percentuale della pensione e' elevata al 70 per cento limitatamente alle pensioni ai superstiti aventi decorrenza dalla data di entrata in vigore della presente legge. Gli importi dei trattamenti pensionistici ai superstiti sono cumulabili con i redditi del beneficiario, nei limiti di cui all'allegata tabella F. Il trattamento derivante dal cumulo dei redditi di cui al presente comma con la pensione ai superstiti ridotta non puo' essere comunque inferiore a quello che spetterebbe allo stesso soggetto qualora il reddito risultasse pari al limite massimo delle fasce immediatamente precedenti quella nella quale il reddito posseduto si colloca. I limiti di cumulabilita' non si applicano qualora il beneficiario faccia parte di un nucleo familiare con figli di minore eta', studenti ovvero inabili, individuati secondo la disciplina di cui al primo periodo del presente comma. Sono fatti salvi i trattamenti previdenziali piu' favorevoli in godimento alla data di entrata in vigore della presente legge con riassorbimento sui futuri miglioramenti.
- L. 23 dicembre 1994, n.724 (GU n.304 del 30-12-1994 - Suppl. Ordinario n. 174 )
Art. 15
5. Le disposizioni relative alla corresponsione della indennita'integrativa speciale sui trattamenti di pensione previste dall'articolo 2 della legge 27 maggio 1959, n. 324, e successive modificazioni ed integrazioni, sono applicabili limitatamente alle pensioni dirette liquidate fino al 31 dicembre 1994 e alle pensioni di reversibilita' ad esse riferite.
- L. 27 dicembre 2006, n. 296.( GU n.299 del 27-12-2006 - Suppl. Ordinario n. 244)
Articolo unico
774. L'estensione della disciplina del trattamento pensionistico a favore dei superstiti di assicurato e pensionato vigente nell'ambito del regime dell'assicurazione generale obbligatoria a tutte le forme esclusive e sostitutive di detto regime prevista dall'articolo 1,comma 41, della legge 8 agosto 1995, n. 335, si interpreta nel senso che per le pensioni di reversibilita' sorte a decorrere dall'entrata in vigore della legge 8 agosto 1995, n. 335, indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta, l'indennita' integrativa speciale gia' in godimento da parte del dante causa, parte integrante del complessivo trattamento pensionistico percepito, e' attribuita nella misura percentuale prevista per il trattamento di reversibilita'.
776. E’ abrogato l'articolo 15, comma 5, della legge 23 dicembre 1994, n. 724.
3. GIURISPRUDENZA NAZIONALE
Precedentemente alla entrata in vigore della L. 27 dicembre 2006, n.296, le Sezioni Riunite della Corte dei conti , con sentenza n. 8/QM del 17 aprile 2002 - a cui si è uniformata la prevalente giurisprudenza delle Sezioni giurisdizionali – hanno affermato che “ in ipotesi di decesso di pensionato, titolare di trattamento di riposo, liquidato prima del 31 dicembre 1994, il consequenziale trattamento di reversibilità doveva essere in ogni caso liquidato secondo le norme di cui all’art. 15, comma 5, della legge 23 dicembre 1994, n. 724”.
Sulla questione di costituzionalità sollevata dalla Sezione giurisdizionale per la Regione siciliana ( con ordinanza n. 13/2007 ) e dalla Sezione giurisdizionale per la Regione Puglia ( con ordinanza n. 7/2007), si è pronunciata di recente la Corte costituzionale che – con sentenza n. 74 del 12 marzo 2008 – ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 774, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 , siccome prospettate dai giudici di merito.
La Corte costituzionale ha così motivato: “ in sostanza, si viene anzitutto a riaffermare il principio dell’autonomia del diritto alla pensione di reversibilità come diritto originario: principio ribadito da questa Corte nella sentenza n. 446 del 2002 ( con la quale era stata dichiarata non fondata proprio la questione di costituzionalità dell’art. 1, comma 41, della legge 8 agosto 1995, n.335 ). Inoltre, quanto alla decorrenza della evidenziata estensione di disciplina, a fronte del ricordato atteggiamento della giurisprudenza contabile, sicuramente maggioritaria, ma non univoca, essendo presenti anche orientamenti diversi, il legislatore ha ritenuto di intervenire con la norma censurata, la quale, interpretando l’art. 1, comma 41, della legge n. 335 del 1995, ha scelto, in definitiva, uno dei possibili significati della norma interpretata. Nel contesto di siffatta operazione, non può reputarsi contraddittoria, e dunque irragionevole, l’abrogazione – ad opera del comma 776 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006 – del comma 5 dell’art. 15 citato, giacchè essa risulta rispondente ad una esigenza di ordine sistematico imposta proprio dalle vicende che hanno segnato la sua applicazione".
Con la sentenza n. 1 del 5 gennaio 2011, la Corte costituzionale, nel dichiarare le altre questioni di costituzionalità sollevate, ha affermato, infine, : “ Inoltre, se si tiene presente che nella fattispecie vengono in evidenza rapporti di durata, non può parlarsi di un legittimo affidamento nella loro immutabilità, mentre d’altro canto si deve tenere conto del fatto che le innovazioni che sono state apportate, e che non hanno trascurato del tutto i diritti acquisiti, hanno non irragionevolmente mirato alla armonizzazione e perequazione di tutti i trattamenti pensionistici, pubblici e privati. La legge n. 335 del 1995, infatti, ha costituito il primo approdo di un progressivo riavvicinamento della pluralità dei sistemi pensionistici, con effetti strutturali sulla spesa pubblica e sugli equilibri di bilancio, anche ai fini del rispetto degli obblighi comunitari in tema di patto di stabilità economica finanziaria nelle more del passaggio alla moneta unica europea”.
4. PRINCIPI GENERALI DI DIRITTO COMUNITARIO
Oggetto del rinvio pregiudiziale possono essere i principi generali di diritto comunitario, come ha affermato la Corte di giustizia ( v. sentenza 16 dicembre 2008, causa C-213/07, Michaniki , dove la disciplina costituzionale greca in tema di appalti e cause di esclusione dalle gare è stata dichiarata incompatibile con il principio di proporzionalità ) e ai quali il legislatore italiano rinvia – come si dirà più avanti - in modo diretto ed incondizionato, con riferimento all’azione amministrativa, in quanto l’articolo 1 della L.7 agosto 1990, n. 241, stabilisce:” L’attività amministrativa(…)è retta(…)dai principi dell’ordinamento comunitario “.
Tra i principi generali , comuni alle tradizioni costituzionali degli Stati membri, che rappresentano la base comune dell’ordinamento comunitario e vengono qui in considerazione, vi è il principio di tutela del legittimo affidamento.
Il principio di tutela del legittimo affidamento si inquadra fra i “ principi fondamentali della Comunità “ ( v. Corte di giustizia, 5 ottobre 1994, in cause riun.133/93, 330/93 e 362/93, Crispoltoni e altri; Corte di giustizia, 29 febbraio 1996, in cause riun.296 e 307/93, Repubblica francese e Irlanda c.Commissione ) e riguarda non solo gli atti amministrativi, ma anche gli atti legislativi ed opera nei rapporti tra gli Stati membri, tra questi e le Istituzioni comunitarie, tra queste ultime e i cittadini.
La Corte ha applicato il principio con riferimento ai regolamenti e alle direttive con effetto retroattivo e ha ammesso, in limitati casi, la possibilità di emanazione di norme retroattive, se sorrette dal pubblico interesse che rende indispensabile la retroazione degli effetti giuridici. Tale effetto, tuttavia, opera solo nel rispetto del legittimo affidamento degli interessati e sempre che sussista la prevedibilità dell’intervento normativo, individuabile attraverso – ad esempio – la pubblicazione nella gazzetta ufficiale della proposta normativa, oppure desumibile dal preambolo motivazionale degli atti modificati dai quali si poteva inferire una possibile futura modifica con effetti retroattivi ( v. C-98/78 Racke; C-276/80 Ferriera padana; C-110/81 Roquette Freres; C-114/81 Tunnele Refineries; C-331/88 Fedesa; C-143/88-C92/89 Zuckerfabrik Suederditmarschen; C-459/02 Gereken;C-260-C-261/91 Diversinte e Iberlacta; C-108/81 Amylum;C-84/81 Staple ).
4. BREVE ILLUSTRAZIONE DEI MOTIVI DEL RINVIO PREGIUDIZIALE.
Di recente, la Corte di giustizia ( 7 novembre 2013, causa C-522/12 Tevfik Isbir c/o DB Services GmbH) ha affermato : “ 28.Occorre ricordare che la Corte si è già dichiarata competente a statuire su domande di pronuncia pregiudiziale vertenti su disposizioni del diritto dell’Unione in situazioni in cui i fatti della causa principale si collocavano al di fuori dell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, ma nelle quali tali disposizioni di diritto erano state rese applicabili dal diritto nazionale ( v., in tal senso, Corte di giustizia 17 luglio 1997, causa C-28/95 Leur-Bloem, cit., punti 26 e 27 ) . Allo stesso modo, la Corte ha statuito che, quando una normativa nazionale si conforma, per le soluzioni che essa apporta a situazioni puramente interne, a quelle adottate dal diritto dell’Unione, al fine, in particolare, di evitare che vi siano discriminazioni nei confronti dei cittadini nazionali o eventuali distorsioni di concorrenza, esiste un interesse certo dell’Unione Europea a che, per evitare future divergenze d’interpretazione, le disposizioni o le nozioni riprese dal diritto dell’Unione ricevano un’interpretazione uniforme,m a prescindere dalle condizioni in cui verranno applicate ( v., in tal senso, Corte di giustizia 20 maggio 2010, causa C- 352/08, Modehuis A. Zwijnenburg, , punto 33 ) “
Anche se i fatti si collocano fuori dell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, dunque, la Corte di giustizia rende una pronuncia che non è idonea ad incidere, almeno direttamente, sulla soluzione della controversia sottoposta al giudice nazionale, ma che presenta indubbio interesse per la competenza della Corte di giustizia perché verte su disposizioni del diritto dell’Unione rese applicabili dal diritto nazionale in forza di un rinvio operato da quest’ultimo al contenuto delle medesime, purchè diretto ed incondizionato: ciò non solo al fine di assicurare un trattamento identico alle situazioni interne e a quelle disciplinate dal diritto dell’Unione, ma soprattutto di evitare future divergenze interpretative.
Ad avviso di questo Giudice, l’elemento di collegamento con il diritto comunitario è dato dal rinvio diretto ed incondizionato che l’art. 1 della L. 7 agosto 1990, n. 241 opera con riferimento ai principi dell’ordinamento comunitario ( c.d. spill over effect ) e che, quindi, autorizza il giudice italiano a domandare alla Corte di Giustizia la soluzione di un quesito interpretativo concreto e rilevante ai fini della decisione della causa, ogni qualvolta sorgano dei dubbi sul significato da attribuire ai principi fondamentali comunitari, essendo interesse certo dell’Unione a che ricevano una interpretazione uniforme “ per evitare future divergenze d’interpretazione “ ( in tal senso, sentenza 7 luglio 2011, causa C-310/10, Agafitei e a. ).
Con riferimento ai casi in cui norme interne rinviano a norme di diritto europeo, la Corte di Giustizia si è ripetutamente dichiarata competente a pronunciarsi su quesiti interpretativi vertenti su disposizioni di diritto dell’Unione europea richiamate da diritto nazionale di uno Stato membro. Tale competenza è stata affermata, per la prima volta , dalla Corte di giustizia, 18 ottobre 1990, cause riun. C-297/88 e C-o197/89, Dzodzi, spec. Punti 41 ss. della motivazione ( “quando il diritto comunitario viene applicato tramite le disposizioni di diritto nazionale spetta solo al giudice nazionale valutare la portata esatta del rinvio al diritto comunitario. Se ritiene che il contenuto di una disposizione di diritto comunitario vada applicato a causa di tale rinvio alla situazione puramente interna all’origine della controversia sottopostagli il giudice nazionale è legittimato a sottoporre la questione alla Corte “ ) e in seguito ribadita da Corte di giustizia, 17 luglio 1997, causa C-28/95, Leur-Bloem c. Inspecteur der Belastingdienst/Ondernemingen Amsterdam 2 e dalla giurisprudenza successiva ( v. Corte di giustizia, 17 luglio 1997, causa C-130/95, Bernd Gily c. Hauptzollamt Farnkefurt and Main Ost; 11 gennaio 2001, causa C-1/99, Kofisa Italia S.r.l.; 7 gennaio 2003, causa C-306/99, Banque internazionale pour l’Afrique occidentale SA (BIAO) c. Finanzamt fur GroBunternehmen in Hamburg; 11 ottobre 2001, causa C-267/99, Adam; 16 marzo 2006, causa C-3/04, Poseidon Chartering BV c. Marianne Zeeschip VOF, Albert Mooij, Sioerdtje Sijswerda, Gerrit Schram; 19 gennaio 2010, causa C-555/07, Kukukdveci; 15 aprile 2010, causa C-518/08, Fundacion Gala-Salvador Dali; 21 ottobre 2010, causa C-467/08, Padawan SL c. SGAE; 21 ottobre 2010, causa C-205/09, Eredics; 28 ottobre 2010, causa C-203/09, Volvo Car Germany GmbH; 18 novembre 2010, cause riun. C-250/09 e C-268/09 ).
Si vuole sottolineare che, nella presente causa, non ricorrono le ragioni che hanno indotto la Corte di giustizia in due recenti pronunce ( 21 dicembre 2011, causa C-482/10, Cicala c. Regione siciliana e 7 novembre 2013, causa C-313/12, Romeo c. Regione siciliana ) a dichiarare irricevibili le questioni pregiudiziali sulla carenza di obbligo di motivazione degli atti amministrativi nazionali in materia pensionistica.
Ha affermato la Corte di giustizia ( causa C-313/12 ) :
-( Punto 34 ) “ Infatti, un trattamento identico è assicurato soltanto qualora il rinvio operato dal diritto nazionale alle norme dell’Unione sia diretto ed incondizionato, senza che talune disposizioni del diritto nazionale consentano di disapplicare le suddette norme, così come interpretate dalla Corte ( v., in tal senso, sentenze del 28 marzo 1995, Kleinwort Benson, C-346/93; Poseidon Chertering, cit., punti 17 e 18; ETI e a., cit., punto 25, nonché Allianz Hungaria Biztosito e a.,cit., punto 21 ).
-( Punto 35 ): “ Quindi, una volta che in una normativa nazionale sono presenti, al contempo, norme specifiche(…)per la soluzione di una questione di diritto interno e una norma di rinvio ai principi dell’ordinamento dell’Unione – come avviene nella normativa nazionale oggetto del procedimento principale – da detta normativa deve risultare con chiarezza che, ai fini della soluzione di tale questione di diritto interno, devono essere applicate non già dette norme nazionali specifiche, bensì i principi di diritto dell’Unione “.
Orbene, nel procedimento principale, viene a trovare applicazione il principio comunitario del legittimo affidamento in modo chiaro ed incondizionato, per effetto dell’art. 1 della L. 241/1990, senza che tale principio trovi alcuna limitazione nel diritto interno.
La questione interpretativa che si rimette alla Corte di giustizia attiene, quindi, al significato del principio di tutela del legittimo affidamento in relazione alle leggi di interpretazione autentica che, avendo efficacia retroattiva, vanno ad incidere, per lo più in senso limitativo, sui diritti degli interessati, come è il caso della L. 27 dicembre 2006, n. 296 ( Legge finanziaria 2007 ).
Nel sistema giuridico italiano, infatti, le leggi definite di interpretazione autentica hanno un effetto retroattivo, nel senso che l’interpretazione che forniscono è considerata parte integrante delle disposizioni interpretate.
Il legislatore con l’art. 1, commi 774 e 776 della legge 296/2006, ha disposto che l’estensione della disciplina del trattamento pensionistico a favore dei superstiti di assicurato e pensionato vigente nell’ambito del regime dell’assicurazione generale obbligatoria a tutte le forme esclusive e sostitutive di detto regime prevista dall’art. 1, comma 42 delle legge n. 335/1995, si interpreta nel senso che per le pensioni di reversibilità sorte a decorrere dall’entrata in vigore della legge 8 agosto 1995 n. 335, indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta, l’indennità integrativa speciale già in godimento da parte del dante causa, parte integrante del complessivo trattamento pensionistico percepito, è attribuita nella misura percentuale prevista per il trattamento di reversibilità, stabilendo nel contempo che è abrogato l’art. 15, comma 5 della legge n. 724 del 1994.
A tale proposito, la disciplina che trova applicazione dal 17 agosto 1995 prevede che l’indennità integrativa speciale è liquidata non più come assegno accessorio e separato, in misura intera, ma è compreso nella misura del 60% nella base pensionabile.
Ciò significa che con la normativa introdotta dai commi 774 e 776, a far data dal 1° gennaio 2007, tutte le pensioni di reversibilità, riferite a pensioni dirette liquidate entro il 31 dicembre 1994, finiranno per non essere erogate dall’Istituto di Previdenza secondo il precedente regime più favorevole, che, secondo l’interpretazione favorevole ai titolari di trattamenti pensionistici di reversibilità data dalla giurisprudenza della Corte dei conti, derivava dall’art. 15, comma 5, della legge n. 724/1994, ora abrogato dall’art. 1, comma 776, della legge n. 296/2006. Ed è questo il caso delle ricorrenti, che sono tutte titolari di trattamenti pensionistici di reversibilità, riferiti a pensioni dei loro congiunti liquidate in data anteriore al 31 dicembre 1994.
Ad avviso di questo Giudice l’obiettivo dell’intervento legislativo è stato quello di tutelare il solo interesse finanziario dello Stato italiano, incidendo in senso sfavorevole sui diritti dei pensionati, e, dunque, non poteva ricondursi tra i “ motivi imperativi di interesse generale in base ai quali la giurisprudenza europea considera legittimi simili interventi.
Il dubbio che nutre questo Giudice è, pertanto, se il principio di tutela del legittimo affidamento operi in presenza di leggi di interpretazione autentica, come quella oggetto del procedimento principale, che modificano retroattivamente in senso sfavorevole per gli interessati le disposizioni attributive di diritti, anche quando manchino ragioni imperative di interesse generale e se, comunque, possa il motivo di interesse generale identificarsi nel solo motivo finanziario.
P.Q.M.
Si rimette alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea la seguente questione pregiudiziale:
1) “ Se il principio di legittimo affidamento deve essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale , come la L.. 27 dicembre 2006, n.296 , che stabilisce che non possono essere corrisposti dall’Istituto di Previdenza trattamenti pensionistici di reversibilità più favorevoli ai titolari di trattamenti pensionistici di reversibilità liquidati dopo il 17 agosto 1995 e che si riferiscono a trattamenti pensionistici corrisposti ai loro congiunti entro il 31 dicembre 1994 , senza specificare se sussistano motivi di interesse generale“;
2) “ Se, il motivo finanziario possa costituire motivo di interesse generale per l’adozione di leggi interpretazione autentica, come quella oggetto del procedimento principale “.
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