{mosimage} Le sentenze della Corte cost. n. 39 del 1993; n. 431 del 1993; n. 1 del 2006; n. 11 del 2007 (richiamata dall'ordinanza della sesta sezione del Consiglio di Stato n. 3462 del 3/7/2007); n. 234 del 2007; n. 364 del 2007, sono utili a sostenere la necessità costituzionale della "sanatoria Mazzoni". Leggile di seguito ...
Sentenza 1/2006
Giudizio GIUDIZIO DI LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE
Presidente MARINI
Relatore BILE
Udienza Pubblica del 15/11/2005
Decisione del 09/01/2006
Deposito del 13/01/2006
Pubblicazione in G. U. 18/01/2006
Massime: 30064
SENTENZA N. 1 ANNO 2006
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai Signori: Presidente: Annibale MARINI; Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso Quaranta, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 260 e 261, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure per la razionalizzazione della finanza pubblica) e dell'art. 38, commi 7 e 8, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002), promossi con ordinanze del 30 ottobre 2003 dal Tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra Giuseppe Di Clemente e l'Istituto nazionale per la previdenza sociale (INPS) e del 18 febbraio 2004 dal Tribunale di Viterbo nel procedimento civile vertente tra Angelica Pianeselli e l'INPS, iscritte ai numeri 116 e 322 del registro ordinanze 2004 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 11 e 17, prima serie speciale, dell'anno 2004.
Visti gli atti di costituzione dell'INPS nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 15 novembre 2005 il Giudice relatore Franco Bile;
uditi gli avvocati Alessandro Riccio per l'INPS e l'avvocato dello Stato Francesco Lettera per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Con ordinanza del 30 ottobre 2003 il Tribunale di Roma ha dichiarato rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 260 e 261, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure per la razionalizzazione della finanza pubblica), e dell'art. 38, commi 7 e 8, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002), in riferimento agli artt. 3 e 38 della Costituzione. In tal modo il giudice rimettente ripropone, in considerazione della ritenuta permanente rilevanza, la questione di legittimità costituzionale già sollevata con ordinanza del 5 marzo 2001, in relazione alla quale la Corte costituzionale, con ordinanza n. 249 del 2002 , aveva disposto la restituzione degli atti per ius superveniens.
Osserva il rimettente – richiamando testualmente la citata precedente ordinanza – che il pensionato ricorrente, in data 30 novembre 1995, aveva ricevuto dall'INPS la richiesta di restituzione della somma indebitamente percepita nel periodo dal 1° ottobre 1983 al 30 aprile 1995 a titolo di quote di integrazione al trattamento minimo di pensione in misura superiore a quella spettante ed aveva chiesto l'accertamento dell'illegittimità di tale provvedimento eccependo l'incostituzionalità dell'art. 1, commi 260 e 261, della legge n. 662 del 1996 per violazione degli artt. 3 e 38 Cost.
Il rimettente ricorda che la ripetibilità cessa là dove l'ente previdenziale abbia continuato il pagamento dell'integrazione al minimo pur avendo la disponibilità delle informazioni necessarie per l'accertamento del reddito del pensionato, o per la tempestiva presentazione della dichiarazione sostitutiva del certificato fiscale, o attraverso una comunicazione del datore di lavoro alle cui dipendenze il pensionato abbia trovato occupazione, oppure perché entrambe le pensioni sono pagate dallo stesso ente, che perciò può ben conoscere se e quando l'importo della prima sia aumentato oltre il limite di reddito ostativo dell'integrazione al minimo della seconda.
La successiva normativa introdotta dall'art. 1, commi 260 e 261, della legge n. 662 del 1996 è stata interpretata dalle Sezioni unite della Corte di cassazione nella sentenza n. 2333 del 1997 quale disciplina avente efficacia retroattiva e, in via transitoria, globalmente sostitutiva di quella anteriore. Quindi le disposizioni di cui all'art. 1, commi 260 e 261, della legge n. 662 del 1996 riconducono la ripetibilità dell'indebito all'unico requisito del reddito riferito al 1995.
L'applicazione retroattiva della normativa censurata determina – secondo il rimettente – una disparità di trattamento tra pensionati per i quali sia già stata sancita in via definitiva, secondo i precedenti principi, l'irripetibilità di un indebito e pensionati i quali, per indebiti risalenti alla medesima epoca, debbono soggiacere alla nuova normativa con conseguente violazione dell'art. 3 della Costituzione. In particolare il Tribunale richiama la sentenza n. 39 del 1993 di questa Corte che ha evidenziato la necessità di tutelare «l'affidamento di una vasta categoria di cittadini nella sicurezza giuridica che costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto».
Il rimettente censura poi anche l'art. 38 della legge n. 448 del 2001, che ha successivamente previsto al comma 7: «nei confronti dei soggetti che hanno percepito indebitamente prestazioni pensionistiche o quote di prestazioni pensionistiche o trattamenti di famiglia, a carico dell'INPS, per periodi anteriori al 1° gennaio 2001, non si fa luogo al recupero dell'indebito qualora i soggetti medesimi siano percettori di un reddito personale imponibile ai fini IRPEF per l'anno 2000 di importo pari o inferiore a 8.263,31 euro»; e al comma 8: «Qualora i soggetti che hanno indebitamente percepito i trattamenti di cui al comma 7 siano percettori di un reddito personale imponibile ai fini dell'IRPEF per l'anno 2000 di importo superiore a 8.263,31 euro non si fa luogo al recupero dell'indebito nei limiti di un quarto dell'importo riscosso». Ad avviso del rimettente tale normativa non ha abrogato la disciplina di cui all'art. 1, commi 260 e 261, della legge n. 662 del 1996, ma ha dettato una disciplina analoga a quella già prevista dalle citate disposizioni di legge con riferimento alle prestazioni indebitamente erogate negli anni dal 1996 al 2000.
Quanto alla rilevanza della questione precisa poi il giudice rimettente che nel giudizio a quo il ricorrente risulta aver superato la soglia reddituale suddetta sia nel 1995 che nel 2000.
In conclusione, ad avviso del rimettente, la questione di legittimità costituzionale formulata nella precedente ordinanza del 5 marzo 2001 deve ribadirsi con riferimento alla disciplina dettata dall'art. 38, commi 7 e 8, della legge n. 662 del 1996, atteso che anche le citate disposizioni riconducono la ripetibilità dell'indebito all'unico requisito del reddito negli stessi termini dell'art. 1, commi 260 e 261, della legge n. 662 del 1996.
2. – Con ordinanza del 18 febbraio 2004 il Tribunale di Viterbo ha sollevato d'ufficio questione di legittimità costituzionale dell'art. 38, commi 7 e 8, della legge n. 662 del 1996 per contrasto con gli artt. 3 e 38 Cost. In tal modo il rimettente ripropone, in considerazione della ritenuta permanente rilevanza, la questione di legittimità costituzionale già sollevata con ordinanza del 30 marzo 2001, in relazione alla quale la Corte costituzionale, con ordinanza n. 249 del 2002 , aveva disposto la restituzione degli atti per ius superveniens.
Il rimettente – richiamando testualmente la precedente ordinanza – osserva che la situazione determinata dai citati commi 260 e 261 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996 è assai simile a quella esaminata dalla Corte con la sentenza n. 39 del 1993, che ha dichiarato illegittimo, per contrasto con gli artt. 3 e 38 Cost., l'art. 13, comma 1, della legge n. 412 del 1991 «nella parte in cui estende le innovazioni introdotte nella disciplina della ripetizione di indebito in materia pensionistica ai rapporti sorti precedentemente alla data della sua entrata in vigore o comunque pendenti alla stessa data». Anche nel caso di specie – osserva il rimettente – v'è irrazionale e ingiustificabile disparità di trattamento (e quindi violazione dell'art. 3 Cost.) tra i pensionati nei confronti dei quali l'ente previdenziale abbia agito per il recupero dell'indebito prima dell'entrata in vigore della norma impugnata, con conseguente dichiarazione di non ripetibilità ai sensi della normativa previgente, e i pensionati nei confronti dei quali – a parità di ogni altra circostanza, ed in particolare dell'epoca di insorgenza dell'indebito, del reddito percepito superiore a 16 milioni di lire e dell'assenza di dolo – il recupero sia stato promosso dopo l'entrata in vigore della legge n. 662 del 1996, con la conseguente ripetibilità, sia pure limitata ai 3/4 dell'indebito.
Analoghe censure sono poi mosse nei confronti dell'art. 38, commi 7 ed 8, della legge n. 448 del 2001.
3. – L'Istituto nazionale della previdenza sociale si è costituito in entrambi i giudizi ed ha concluso per l'infondatezza della questione.
Secondo l'Istituto, non vi è contrasto con l'art. 3 Cost., avendo entrambe le disposizioni censurate la funzione di dettare misure di razionalizzazione della finanza pubblica e realizzando un equo contemperamento delle esigenze di bilancio con gli interessi privati. Inoltre le erogazioni non dovute non possono, per definizione, concorrere all'integrazione della prestazione previdenziale adeguata, sicché la loro ripetizione non può di per sé violare il precetto costituzionale.
D'altra parte occorre tener conto della compatibilità con le risorse disponibili, sicché al Governo ed al Parlamento, nell'esercizio della loro discrezionalità e tenendo conto delle esigenze fondamentali di politica economica, spetta, in sede di manovra finanziaria di fine d'anno, introdurre modifiche alla legislazione di spesa, ove ciò sia necessario a salvaguardare l'equilibrio del bilancio statale ed a perseguire gli obiettivi della programmazione finanziaria.
Inoltre anche l'eccezionalità e la temporaneità dell'efficacia della normativa denunciata rilevano nel senso di escludere qualsiasi profilo di illegittimità costituzionale delle disposizioni censurate che mirano anche ad assicurare la definizione in tempi ragionevoli di un consistente contenzioso ed un rapido riordino del settore previdenziale.
4. – È intervenuto in entrambi i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ed ha concluso per la manifesta inammissibilità o comunque l'infondatezza della questione di costituzionalità.
In particolare l'Avvocatura ha sottolineato che il legislatore, nel regolamentare l'indebito previdenziale in modo difforme rispetto all'art. 2033 del codice civile, che legittima l'azione di restituzione sulla base del solo fatto oggettivo dell'assenza di causa di pagamento, ha voluto eccezionalmente e in via transitoria abbandonare questo principio, bilanciando tale scelta con l'adozione di quello delle condizioni di reddito e di parziale irripetibilità per i percettori di redditi meno elevati.
La disciplina mira ad esentare il destinatario di pensioni e rendite da oneri di restituzione che difficilmente potrebbe affrontare, stante la naturale destinazione al consumo ed alla soddisfazione di esigenze elementari di vita delle somme percepite – sia pure indebitamente – a tale titolo.
Pertanto non è contraria agli artt. 3 e 38 Cost. la scelta legislativa che imponga a chi – non versando in stato di bisogno – abbia percepito una somma indebita di restituirla, in quanto non necessaria a far fronte al soddisfacimento di bisogni primari.
Considerato in diritto
1. – I Tribunali di Roma e di Viterbo pongono due questioni di costituzionalità, che possono essere esaminate insieme perché oggettivamente connesse.
La prima riguarda i commi 260 e 261 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure per la razionalizzazione della finanza pubblica), i quali prevedono che nei confronti di chi abbia percepito indebitamente prestazioni pensionistiche o quote di prestazioni pensionistiche o trattamenti di famiglia, nonché rendite, anche se liquidate in capitale, a carico degli enti pubblici di previdenza obbligatoria, per periodi anteriori al 1° gennaio 1996, non si fa luogo al recupero dell'indebito qualora il suo reddito personale imponibile ai fini dell'IRPEF per l'anno 1995 sia pari o inferiore a 16 milioni di lire e che, in caso di reddito superiore, l'indebito è irripetibile nei limiti di un quarto dell'importo riscosso.
La seconda riguarda i commi 7 e 8 dell'art. 38 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002), i quali prevedono che nei confronti di chi abbia percepito indebitamente prestazioni pensionistiche o quote di prestazioni pensionistiche o trattamenti di famiglia, a carico dell'INPS, per il periodo anteriore al 1° gennaio 2001, non si fa luogo al recupero dell'indebito qualora il suo reddito personale imponibile ai fini dell'IRPEF per l'anno 2000 sia pari o inferiore a € 8.263,31 e che, in caso di reddito superiore, l'indebito è irripetibile nei limiti di un quarto dell'importo riscosso.
Le questioni sono state sollevate in due giudizi sostanzialmente analoghi nel corso dei quali i Tribunali aditi avevano già, con precedenti ordinanze del 2001, proposto la questione di costituzionalità dell'art. 1, commi 260 e 261, della legge n. 662 del 1996 e questa Corte, con ordinanza n. 249 del 2002, aveva restituito gli atti ai rimettenti per un nuovo esame alla luce del sopravvenuto art. 38, commi 7 e 8, della legge n. 448 del 2001.
Con le ordinanze in epigrafe i giudici hanno risollevato la medesima questione nei confronti delle norme del 1996 a suo tempo impugnate, sul rilievo che i casi di specie – riguardando ripetizioni di somme indebitamente erogate dall'INPS prima del 1° gennaio 1996 – sono disciplinati da tali norme. La questione, a loro avviso, non è manifestamente infondata, sotto il profilo di un'irrazionale e ingiustificabile disparità di trattamento (lesiva dell'art. 3 Cost.) tra i casi in cui, prima dell'entrata in vigore delle norme impugnate, l'ente previdenziale abbia agito per il recupero di indebiti anteriori al 1° gennaio 1996 e sia intervenuta una dichiarazione di non ripetibilità ai sensi della previgente disciplina, e i casi in cui – a parità di ogni altra circostanza, in particolare dell'epoca di erogazione dell'indebito, del godimento da parte del pensionato di un reddito superiore a 16 milioni di lire e dell'assenza di dolo – il recupero non sia stato ancora promosso al momento dell'entrata in vigore di tali norme, con la conseguente applicazione retroattiva di un regime di ripetibilità (sia pure limitata), con conseguente inadeguata tutela previdenziale dei percettori dell'indebito (lesiva dell'art. 38 Cost.).
L'impugnazione è stata poi estesa ai commi 7 e 8 dell'art. 38 della legge n. 448 del 2001 sotto il profilo che per essi – ove fossero applicabili anche agli indebiti anteriori al 1° gennaio 1996 – varrebbero gli stessi dubbi di incostituzionalità dedotti a proposito della disciplina del 1996.
2. – Ad avviso dei rimettenti entrambe le questioni sono rilevanti, emergendo dagli atti che i redditi personali dei pensionati, imponibili ai fini dell'IRPEF, erano sia nel 1995 che nel 2000 superiori a quelli rispettivamente previsti, per l'integrale irripetibilità dell'indebito, dai commi 260 e 261 dell'art. 1 della legge del 1996 e dai commi 7 e 8 dell'art. 38 della legge del 2001.
3. – Il regime dell'indebito previdenziale, derogatorio dell'art. 2033 del codice civile, ha subito nel tempo una complessa evoluzione. Peraltro, per decidere i casi sottoposti ai rimettenti, interessa solo la disciplina delle prestazioni indebitamente erogate dall'INPS prima del 1° gennaio 1996.
La legislazione anteriore ai commi 260 e 261 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996 considerava irripetibili le somme percepite in buona fede dal pensionato. In particolare, alla risalente disciplina posta dall'art. 80 del regio decreto 28 agosto 1924, n. 1422, è seguita, in epoca più recente, quella dell'art. 52, comma 2, della legge 9 marzo 1989, n. 88, che ha escluso il recupero delle rate di pensione indebitamente erogate, salvo il caso del dolo del percettore. Al riguardo l'art. 13 della legge 30 dicembre 1991, n. 412, ha poi stabilito che la sanatoria prevista dal citato art. 52, comma 2, opera solo per le somme corrisposte in base a formale provvedimento definitivo (espressamente comunicato all'interessato) viziato da errore imputabile all'ente erogatore, salvo che la percezione sia dovuta a dolo dell'interessato, e che l'omessa o incompleta segnalazione da parte del pensionato di fatti incidenti sul diritto o sulla misura della pensione consente la ripetizione delle somme indebitamente percepite.
Tale norma è stata però da questa Corte (sentenza n. 39 del 1993) definita non interpretativa, ma innovativa con efficacia retroattiva, ed è stata dichiarata incostituzionale nella parte in cui si applicava ai rapporti sorti prima della sua entrata in vigore, sotto il profilo che essa – innovando retroattivamente il regime degli indebiti previdenziali erogati nel vigore della legislazione precedente – aveva posto una disciplina peggiorativa per il percettore e leso il suo affidamento, «tanto più che erano colpiti pensionati a reddito non elevato»; e aveva trattato diversamente le situazioni ormai definite di irripetibilità per buona fede del percettore (art. 52 della legge n. 88 del 1989) e le situazioni ancora pendenti, soggette retroattivamente alle nuove regole più restrittive, pur se gli indebiti fossero stati erogati nella stessa epoca. Per effetto di tale sentenza, l'ambito di operatività della norma del 1991 si è ristretto ai soli indebiti erogati dopo la sua entrata in vigore.
4. – A questa disciplina a regime dell'indebito previdenziale, così evolutasi nel tempo, si è poi sovrapposta una disciplina eccezionale e transitoria.
In particolare i commi 260 e 261 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996, oggi impugnati, hanno dettato – secondo i principi, poi consolidati, affermati dalle Sezioni unite con la sentenza n. 2333 del 1997 – «una disciplina di carattere globalmente sostitutivo di quella previgente». Questa disciplina, transitoria e speciale, non si applica per il futuro (e perciò non innova il regime dell'indebito previdenziale posto, da ultimo, dall'art. 13 della legge n. 412 del 1991), ma regola esclusivamente gli indebiti già erogati dagli enti pubblici di previdenza obbligatoria prima del 1° gennaio 1996, collegando la loro irripetibilità o (limitata) ripetibilità alla sola misura del reddito imponibile ai fini dell'IRPEF nel 1995. È un criterio più semplice da gestire per gli enti previdenziali, rispetto a quello previsto dalla legislazione previgente che aveva creato non pochi problemi interpretativi, pur se è meno favorevole per i pensionati in quanto (come nelle fattispecie in esame) ha reso ripetibili indebiti erogati nel vigore di norme che ne garantivano l'irripetibilità.
Sono poi sopravvenuti i commi 7 e 8 dell'art. 38 della legge n. 448 del 2001, in base ai quali l'indebito erogato dall'INPS anteriormente al 1° gennaio 2001 non è ripetibile se i percettori avevano nel 2000 un reddito personale, imponibile ai fini indicati, pari o inferiore a € 8.263,31 (corrispondenti, secondo il noto tasso di cambio, a 16 milioni di lire).
È sorto così il problema della disciplina applicabile agli indebiti anteriori al 1° gennaio 1996, variamente risolto dalla giurisprudenza di legittimità, a volte nel senso che il criterio reddituale del 2001 opera per tutti gli indebiti erogati prima del 1° gennaio 2000, e quindi anche per quelli anteriori al 1° gennaio 1996, e altre volte nel senso che quel criterio riguarda solo gli indebiti erogati bensì prima del 1° gennaio 2001, ma dopo il 1° gennaio 1996, onde quelli corrisposti prima di tale data restano soggetti alla disciplina del 1996.
Il contrasto è stato composto dalle Sezioni unite (sentenza n. 4809 del 2005), nel senso che ai fini della ripetibilità degli indebiti erogati prima del 1° gennaio 1996 rilevano entrambe le normative censurate: dapprima operano i commi 260 e 261 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996, onde l'indebito è definitivamente irripetibile se il percettore della prestazione pensionistica abbia fruito nel 1995 di un reddito imponibile ai fini dell'IRPEF inferiore o pari a 16 milioni di lire; se tale soglia è superata operano i commi 7 e 8 dell'art. 38 della legge n. 448 del 2001, per cui il recupero può ancora essere precluso se il reddito del 2000 sia stato inferiore o pari a € 8.263,31.
5. – In questo complesso quadro normativo, le questioni di costituzionalità di cui si discute devono essere esaminate con esclusivo riferimento alla disciplina degli indebiti che (come quelli di cui alle ordinanze di rimessione) siano stati erogati dall'INPS prima del 1° gennaio 1996: e quindi – anzitutto – ai commi 260 e 261 dell'art. 1 della legge del 1996 e – in secondo luogo – ai commi 7 e 8 dell'art. 38 della legge del 2001, nella parte in cui (secondo la citata sentenza delle Sezioni unite) formano sistema con i primi.
Per il resto del loro contenuto dispositivo – ossia per la parte in cui i citati commi 7 e 8 concernono indebiti erogati dopo il 1° gennaio 1996 – la questione di costituzionalità non si pone, poiché le fattispecie all'esame dei rimettenti riguardano indebiti anteriori a tale data.
6. – Le questioni di legittimità costituzionale non sono fondate.
I rimettenti chiedono in sostanza alla Corte un intervento caducatorio analogo a quello compiuto con la sentenza n. 39 del 1993, che ha dichiarato illegittimo l'art. 13, comma 1, della legge n. 412 del 1991, nella parte in cui estendeva le innovazioni introdotte in tema di ripetizione di indebito previdenziale ai rapporti sorti prima della sua entrata in vigore o pendenti a tale data.
Ma la fattispecie odierna è ben diversa da quella decisa dalla sentenza del 1993.
La legge del 1991, oggetto di quella sentenza, nel rendere più rigorosa per il percettore la disciplina a regime dell'indebito previdenziale, volendo uniformare la nuova regolamentazione, ne aveva previsto l'applicazione retroattiva. Invece il legislatore del 1996, come quello del 2001, non è intervenuto sulla disciplina a regime (che resta quella del citato art. 13 della legge n. 412 del 1991), ma si è limitato a introdurre una normativa speciale e derogatoria rivolta solo al passato.
Inoltre la normativa censurata non è, per il percettore, totalmente peggiorativa rispetto a quella previgente, perché prevede in ogni caso l'irripetibilità di un quarto della prestazione indebitamente percepita, onde – sotto questo profilo – è disciplina per lui più favorevole.
Infine la sentenza del 1993 ha posto in rilievo come la legge allora censurata colpisse pensionati a reddito non elevato; invece il criterio reddituale posto dalla normativa oggi in esame vale proprio a sottrarre i pensionati con reddito più basso alle pretese restitutorie dell'INPS.
7. – Al di là di tali differenze, nelle norme impugnate non è ravvisabile – come in quelle di cui alla sentenza del 1993 – una lesione, costituzionalmente rilevante, dell'affidamento dei percettori di prestazioni pensionistiche non dovute, con conseguente violazione del principio di eguaglianza.
L'affidamento dei cittadini nella stabilità della normativa vigente è tutelato come inderogabile precetto di rango costituzionale solo in materia penale (art. 25, secondo comma, Cost.). Per il resto norme retroattive sono ammissibili purché comportino una regolamentazione non manifestamente irragionevole (fra le altre, sentenza n. 419 del 2000), onde la retroattività può risultare giustificata proprio dalla sistematicità dell'intervento innovatore e dall'esigenza di uniformare il trattamento delle situazioni giuridiche pendenti e quello delle situazioni che si determineranno in futuro.
Nella specie poi si tratta dell'affidamento dei pensionati nell'irripetibilità di trattamenti pensionistici indebitamente percepiti in buona fede, ed esso è tanto più meritevole di tutela ove si tratti di pensionati a reddito non elevato che destinano le prestazioni pensionistiche, pur indebite, al soddisfacimento di bisogni alimentari propri e della famiglia. In tale affidamento questa Corte (sentenza n. 431 del 1993) ha individuato – alla luce dell'art. 38 Cost. – un principio di settore, che esclude la ripetizione se l'erogazione non dovuta, destinata a soddisfare essenziali esigenze di vita del pensionato, non sia a lui addebitabile.
Orbene è significativo che la normativa censurata (commi 260 e 261 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996, integrati dai commi 7 e 8 dell'art. 38 della legge n. 448 del 2001, per la parte in cui, secondo l'interpretazione delle Sezioni unite, si applicano agli indebiti erogati prima del 1° gennaio 1996) attraverso il criterio reddituale garantisca l'irripetibilità di tali indebiti ai pensionati economicamente più deboli e – comunque – ne escluda la ripetibilità totale.
Inoltre le citate norme del 2001 – nella parte indicata – apprestano un'ulteriore tutela a quei pensionati con bassi redditi cui l'INPS abbia chiesto la ripetizione di indebiti anteriori al 1996: essi invero, pur se tenuti alla (parziale) restituzione perché titolari nel 1995 di redditi imponibili ai fini dell'IRPEF superiori ai 16 milioni di lire, possono ancora fruire dell'irripetibilità se nel 2000 quei redditi siano stati pari o inferiori a € 8.263,31.
D'altra parte la necessità costituzionale di proteggere, nei sensi indicati, l'affidamento del pensionato non implica di per sé una disciplina unica dell'indebito previdenziale; onde, al legislatore che si sia allontanato dal principio civilistico della totale ripetibilità dell'indebito oggettivo (art. 2033 cod. civ.) deve riconoscersi un ambito di discrezionalità nell'individuazione degli strumenti più idonei a garantire ai pensionati a basso reddito un congruo livello di tutela, in un generale quadro di compatibilità, e fra essi può ben essere annoverata la scelta di collegare la ripetibilità ad un criterio meramente reddituale. Inoltre la sostituzione del regime di tutela dell'affidamento del pensionato con un altro criterio, diverso ma parimenti orientato, seppur sotto certi aspetti meno favorevole, trova, con riferimento alla normativa censurata, sufficiente giustificatezza nel carattere straordinario ed eccezionale dell'intervento legislativo, diretto a porre ordine nella materia dell'indebito previdenziale.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 260 e 261, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure per la razionalizzazione della finanza pubblica) e dell'art. 38, commi 7 e 8, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002), sollevate, in riferimento agli articoli 3 e 38 della Costituzione, dal Tribunale di Roma e dal Tribunale di Viterbo con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 gennaio 2006.
F.to:
Annibale MARINI, Presidente
Franco BILE, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 gennaio 2006.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA
------------------------------------------------
Sentenza 39/1993
Giudizio GIUDIZIO DI LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE
Presidente BORZELLINO
Relatore GRECO
Udienza Pubblica del 03/11/1992
Decisione del 28/01/1993
Deposito del 10/02/1993
Pubblicazione in G. U. 17/02/1993
Massime: 19158 19159 19160 19161 19162
N. 39
SENTENZA 28 GENNAIO-10 FEBBRAIO 1993
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: prof. Giuseppe BORZELLINO; Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 13, primo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia di finanza pubblica) di interpretazione autentica dell'art. 52, secondo comma, della legge 9 marzo 1989, n. 88 (Ristrutturazione dell'Istituto nazionale della previdenza sociale e dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 7 febbraio 1992 dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto dall'I.N.P.S. contro Ferrari Tenca Luisa, iscritta al n. 235 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 19, prima serie speciale, dell'anno 1992;
2) ordinanza emessa il 12 maggio 1992 dal Pretore di Trieste nel procedimento civile vertente tra Tomasi Anna ed altra e l'I.N.P.S., iscritta al n. 363 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29, prima serie speciale, dell'anno 1992;
Visti gli atti di costituzione di Ferrari Tenca Luisa, di Stener Maddalena e dell'I.N.P.S. nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 1992 il Giudice relatore Francesco Greco;
Uditi gli avvocati Felice Assennato e Franco Agostini per Ferrari Tenca Luisa, Salvatore Cabibbo per Stener Maddalena, Fabrizio Ausenda, Giancarlo Perone e Tiziano Treu per l'I.N.P.S.;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Milano, con sentenza del 18 ottobre 1989, in grado di appello accoglieva la domanda proposta da Gilardi Maria, titolare di pensione di reversibilità e di pensione diretta di vecchiaia, contro l'I.N.P.S. intesa ad ottenere la declaratoria di irripetibilità, ai sensi dell'art. 52 della legge n. 88 del 1989, della somma corrispondente alla quota fissa di contingenza sulla pensione di reversibilità, secondo l'I.N.P.S. non dovuta in quanto già riscossa sulla pensione diretta, in violazione del divieto di cumulo di cui all'art. 19 della legge 21 dicembre 1978, n. 843.
L'I.N.P.S. ricorreva in Cassazione. La Corte ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 38, 101, 104 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 13, primo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, definita di interpretazione autentica della predetta norma.
Ha anzitutto ritenuto la rilevanza della questione poiché la norma denunciata opera retroattivamente, e quindi è applicabile alla fattispecie.
Nel merito ha osservato che la norma censurata, nonostante la definizione espressa del legislatore, è innovativa.
L'art. 52 della legge n. 88 del 1989 è stato determinato dalla finalità di porre termine alle incertezze ermeneutiche cui aveva dato luogo l'art. 80 del R.D. 28 agosto 1924, n. 1422 e ha previsto l'irripetibilità delle somme riscosse in buona fede in ogni ipotesi di indebito, conseguente ad ogni possibile atto e ad ogni fase di gestione del rapporto pensionistico (sia essa di attribuzione, erogazione o riliquidazione della prestazione), salva soltanto l'ipotesi del dolo dell'assicurato, eliminando così ogni discriminazione dei pensionati del settore privato, rispetto a quelli del settore pubblico o ai titolari di pensioni di guerra. In tali sensi è stata costantemente interpretata dalla stessa Corte di Cassazione, e ritenuta costituzionalmente legittima dalla Corte Costituzionale, (sent. n. 383 del 1990).
L'art. 13, primo comma, della legge n. 412 del 1991, ora denunciato, invece modificando il precedente regime, introduce quattro innovazioni:
a) la necessità, perché operi la sanatoria, che le somme siano corrisposte in base a formale, definitivo provvedimento;
b) che di questo sia data comunicazione all'interessato;
c) che l'errore risulti dal provvedimento stesso e sia imputabile all'ente erogatore;
d) che, a parte l'ipotesi di dolo dell'interessato, non vi sia stata omessa o incompleta segnalazione da parte del pensionato di fatti incidenti sul diritto e sulla misura della pensione goduta e non riconosciuti già dall'ente competente.
Secondo la Corte remittente, si sarebbe effettuata una disciplina più rigorosa di quella che, secondo il più restrittivo degli orientamenti allora formatisi, si poteva desumere dall'art. 80, terzo comma, del R.D. n. 1422 del 1924.
In effetti, si è ristretto ulteriormente l'ambito dell'irripetibilità attraverso il requisito della comunicazione "espressa" del provvedimento erroneo - anch'essa non richiesta dalla legge del 1988 - dato che, a causa dell'operatività di sistemi di automazione e informatizzazione, i maggiori importi della pensione (o dei suoi elementi accessori) vengono ad essere conosciuti dall'interessato soltanto al momento dell'erogazione o, al più, all'atto del ricevimento del certificato o dell'avviso di pagamento; senza considerare che ormai si praticano sistemi di pagamento che portano al diretto accredito o all'invio di assegni bancari.
Si sono introdotti a carico del pensionato oneri di comunicazione estranei alla disciplina della norma interpretata, la conoscenza di fatti e della loro rilevanza giuridica. In definitiva, si è creata una specie di presunzione giuridica di conoscenza che viene a rendere irrilevante l'errore in cui sia incorso l'Ente previdenziale e la buona fede del pensionato con pratica equiparazione al dolo del silenzio del pensionato e con sovvertimento del principio di buona fede cui è improntato l'ordinamento giuridico.
Sarebbero stati violati:
a) l'art. 3 della Costituzione, in quanto irrazionalmente il legislatore non ha scelto della precedente norma una delle possibili sue interpretazioni ma le ha attribuito un significato nuovo e diverso ed in definitiva ha sovrapposto la norma nuova alla precedente;
b) gli artt. 103 e 104 della Costituzione perché si sarebbe sottratto al giudice il compito istituzionale di interpretare ed applicare autonomamente una disposizione di legge che pure si è preteso di mantenere in seno all'ordinamento;
c) ulteriormente l'art. 3 della Costituzione in quanto si sarebbe creata una disparità di trattamento:
1) fra pensionati, nei cui confronti l'art. 52 della legge n. 88 del 1989 è stato già applicato conformemente al significato che scaturiva dal suo testo e dall'uniforme orientamento giurisprudenziale, e pensionati i quali, per il solo fatto dell'attuale pendenza dei giudizi sulla ripetibilità delle somme da essi percepite, sarebbero assoggettati alla meno favorevole disciplina sopravvenuta;
2) fra pensionati che abbiano ricevuto prestazioni indebite attribuite con formale provvedimento e pensionati che le abbiano ricevute, come nella specie, con modalità "diverse";
3) fra pensionati del settore privato e quelli del settore pubblico, per i quali si porrebbero le limitazioni ora introdotte;
d) l'art. 38 della Costituzione perché le somme da ripetersi e percepite dal pensionato in buona fede sarebbero state destinate a soddisfare bisogni propri e della famiglia.
2. - L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata altresì pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.
2.1. - Nel giudizio davanti a questa Corte, si sono costituiti la parte privata e l'I.N.P.S..
2.2. - La parte privata ha svolto argomenti sovrapponibili a quelli della Corte remittente.
La difesa dell'I.N.P.S. ha eccepito anzitutto la inammissibilità della questione rilevando che, si tratta nella specie di modificazione del trattamento pensionistico disposta ope legis (art. 19 della legge 21 dicembre 1978, n. 843), per cui il relativo provvedimento, benché emesso in ritardo, non è affetto da errore essenziale con la conseguenza che l'indebito pagamento ricade pienamente nell'area di applicabilità dell'art. 2033 cod. civ.
Nel merito ha rilevato che:
- nessun precetto costituzionale preclude al legislatore in sede di interpretazione autentica di dare a una norma retroattivamente un nuovo significato tanto più quando, come nella specie, l'operazione risulti ragionevole e giustificata in vista delle necessità di contenimento della spesa pubblica;
- anche per i pensionati del settore pubblico, il legislatore, in sede di interpretazione autentica dell'art. 206 del d.P.R. n. 1092 del 1973 (art. 3 della legge n. 428 del 1985) ha previsto la ripetibilità delle somme erogate a seguito di ricalcolo automatizzato, senza che sia emanato alcun provvedimento formale, in base ad una ratio identica a quella sottesa alla norma censurata;
- la sottrazione alla sanatoria degli errori incidenti nella fase gestionale risponde alle esigenze proprie di un settore dell'ordinamento in costante evoluzione, rispetto al quale un errore "imputabile" agli enti competenti può ipotizzarsi solo con riguardo all'emissione di provvedimenti formali;
- obblighi di denuncia, a carico del pensionato, di situazioni rilevanti ai fini del diritto e della misura del trattamento pensionistico erano già noti all'ordinamento previdenziale (art. 6, quarto e quinto comma, art. 8, terzo comma, della legge n. 638 del 1983);
- la sollecitudine con la quale il legislatore ha attuato il censurato intervento interpretativo, esclude che le disparità di trattamento ipotizzate nell'ordinanza di rimessione possano essersi verificate, in misura apprezzabile.
2.3. - L'Avvocatura Generale dello stato ha concluso negli stessi sensi.
3. - Identica questione è stata sollevata dal Pretore di Trieste con ordinanza del 12 maggio 1992 (R.O. n. 363 del 1992).
Nel giudizio si è costituita la parte privata che ha insistito per la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma denunciata, in base ad argomenti sovrapponibili a quelli esposti dal giudice remittente.
È altresì intervenuta l'Avvocatura Generale dello Stato, in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri, la quale ha concluso per l'inammissibilità o per l'infondatezza della questione.
4. - Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato memorie le parti private costituite nel giudizio introdotto con la ordinanza n. 235 del 1992, l'I.N.P.S. e l'Avvocatura dello Stato.
La difesa della parte privata ha ribadito il contenuto profondamente innovativo della norma censurata, contrastante con i principi stabiliti in materia da questa Corte con la sentenza n. 383 del 1990 e, conseguentemente, con quelli di cui all'art. 38 della Costituzione.
Ha contestato l'assunto secondo cui la norma censurata avrebbe conseguito il risultato di rendere omogeneo il trattamento degli assicurati presso l'A.G.O. e dei pubblici dipendenti.
5. - La difesa dell'I.N.P.S. ha ribadito che il legislatore può determinare il significato e la portata di disposizioni preesistenti che si prestino a dubbi esegetici, come nella specie è avvenuto per il citato art. 52 della legge n. 88 del 1989; che, eccezion fatta per i casi di cui all'art. 25 della Costituzione, può disporre retroattivamente; che la retroattività della disposizione censurata risponde, poi, anche alla precisa logica di evitare una eccessiva dilatazione della spesa pubblica; che la norma in questione non crea le denunciate disparità di trattamento con il settore pubblico posto che anche per i pubblici dipendenti si è avuta una norma interpretativa (art. 3 legge n. 428 del 1985) strutturata sulla medesima falsariga dell'art. 13 della legge n. 412 del 1991.
Ha, infine, osservato in particolare che la sentenza di questa Corte sulla legittimità dell'art. 52 della legge n. 88 del 1989 non può essere additata come causa di illegittimità di ogni diversa disciplina.
6. - L'Avvocatura Generale dello Stato ha ribadito le proprie conclusioni, svolte in sede di intervento e per il resto si è riportata alle deduzioni dell'I.N.P.S.
Considerato in diritto
1. - I due giudizi possono essere riuniti e decisi con un'unica sentenza per evidenti ragioni di connessione in quanto prospettano la stessa questione.
2. - La Corte deve verificare se l'art. 13, primo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, stabilendo che le disposizioni di cui all'art. 52, comma 2, della legge 9 marzo 1988, n. 88 si interpretano nel senso che la sanatoria ivi prevista opera in relazione alle somme corrisposte in base a formale, definitivo provvedimento del quale sia stata data espressa comunicazione all'interessato e che risulti viziato da errore di qualsiasi natura imputabile all'ente erogatore, salvo che l'indebita percezione sia dovuta a dolo dell'interessato; e prevedendo, inoltre, che l'omessa od incompleta segnalazione da parte del pensionato di fatti incidenti sul diritto o sulla misura della pensione goduta, che non siano già conosciuti dall'ente competente, consente la ripetibilità delle somme indebitamente percepite, violi:
A) il combinato disposto degli artt. 3, 101 e 104 della Costituzione, in quanto il legislatore non ha mantenuto in vigore la norma interpretata, scegliendo nel contempo e autenticamente sanzionando una delle possibili sue interpretazioni in relazione a precedenti contrasti, ma ha attribuito alla norma stessa un significato nuovo che non si sarebbe raggiunto attraverso l'uso degli strumenti esegetici di cui all'art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale: perché la norma nuova ha del tutto sostituito la precedente con evidente eccesso dai limiti della ragionevolezza e con sottrazione al giudice del compito istituzionale di interpretare ed applicare - in modo autonomo ed indipendente da ogni altro potere - un articolo di legge che pure si è preteso di mantenere in seno all'ordinamento;
B) ulteriormente, lo stesso art. 3 della Costituzione, in quanto si sarebbe creata disparità di trattamento:
1) fra pensionati, nei cui confronti l'art. 52 della legge n. 88 del 1989 è stato già applicato conformemente al significato che scaturiva dal suo testo e dall'uniforme orientamento giurisprudenziale, e pensionati i quali, per il solo fatto dell'attuale pendenza dei giudizi sulla ripetibilità delle somme da essi percepite, restano assoggettati alla meno favorevole disciplina sopravvenuta;
2) fra pensionati che abbiano ricevuto prestazioni indebite attribuite con formale provvedimento e pensionati che le abbiano ricevute, come nella specie, con modalità "diverse";
3) fra pensionati del settore privato e quelli del settore pubblico, per i quali non si pongono le limitazioni oggi vigenti per i primi e che l'art. 52 della legge n. 88 del 1989 (sentenza n. 383 del 1989) aveva inteso sopprimere, istituendo una parità di trattamento fra i due settori;
C) l'art. 38 della Costituzione, in quanto il riconoscere all'ente previdenziale il diritto di ripetere somme erogate per errore, ma percepite in buona fede dal pensionato - e da questi, secondo un dato notorio, destinate a soddisfare bisogni alimentari propri e della famiglia - comporta una diminuzione, per periodi di tempo talora notevoli, dei trattamenti previdenziali e riduce i mezzi con cui l'assicurato deve far fronte alle dette esigenze di vita.
3. - Va per prima esaminata la eccezione di inammissibilità sollevata dall'I.N.P.S. nel rilievo che nel giudizio de quo non si controverte sulla ripetibilità delle somme corrisposte per errore in quanto la modificazione della posizione dell'assicurato è avvenuta ope legis in forza dell'art. 19 della legge 21 dicembre 1978, n. 843, e quindi, attesa la irrilevanza del ritardo nell'emissione del relativo provvedimento di recupero della somma, non sussiste l'errore richiesto per la sanatoria di cui all'art. 52 citato ed i pagamenti effettuati non si sottraggono alla norma generale dell'art. 2033 cod. civ.
L'eccezione è destituita di fondamento.
Non rileva che il pagamento delle somme delle quali si chiede la ripetizione sia avvenuto a seguito della ritardata applicazione di una disposizione di legge (art. 19 legge n. 483 del 1978) in quanto l'art. 52, secondo comma, legge n. 88 del 1989 prende in considerazione l'errore di qualsiasi natura, di fatto e di diritto.
Del resto, la Corte remittente nel giudizio di rilevanza della questione sollevata, ha ritenuto esplicitamente applicabile alla fattispecie l'art. 52 citato interpretato autenticamente dall'art. 13 denunciato.
4. - Si deve, quindi, accertare se effettivamente la disposizione impugnata possa qualificarsi di interpretazione autentica.
Si è già affermato (sentt. nn. 390 del 1990 e 455 del 1992) che, ai fini che interessano, non rileva la qualificazione riportata nel titolo della norma, ma devesi indagare la sua reale rispondenza al contenuto dispositivo. Pertanto, è di interpretazione autentica quella disposizione che, si riferisca e si saldi con quella da interpretare ed intervenga esclusivamente sul significato normativo di quest'ultima senza, però, intaccare o integrare il dato testuale ma solo chiarendone o esplicandone il contenuto ovvero escludendo o enucleando uno dei significati possibili; e ciò al fine di imporre poi all'interprete un determinato significato normativo.
4.1 - Dall'esame comparativo delle disposizioni di cui trattasi, quella interpretata e quella interpretatrice, nel nuovo testo, si riscontrano chiaramente delle aggiunte, profonde e radicali, tali da far ritenere quella impugnata una disposizione innovativa.
Sono introdotti i seguenti elementi nuovi:
a) la necessità che le somme da ripetersi siano state corrisposte in base ad un provvedimento definitivo;
b) la necessità della comunicazione di quest'ultimo all'interessato;
c) la omessa od incompleta segnalazione da parte del pensionato di fatti incidenti sul diritto o sulla misura della pensione goduta i quali non siano già conosciuti dall'ente erogatore.
5. - Il legislatore indubbiamente può regolare la materia con disposizioni nuove e può espressamente disporne la operatività anche per il passato; può dare, cioè, espressamente alle dette disposizioni efficacia retroattiva. Ma per la materia penale non può violare i limiti derivanti dal divieto espresso posto dall'art. 25 della Costituzione e per tutte le materie non può superare quelli posti da altri precetti costituzionali (sent. n. 123 del 1988).
6. - Nella fattispecie non sono stati violati gli artt. 101 e 104 della Costituzione. Infatti, al legislatore spetta la potestà di effettuare una data interpretazione di una legge o disposizione di legge. L'esercizio di detta potestà non può considerarsi di per se lesivo della sfera riservata al potere giudiziario. Invero, non è ipotizzabile, a favore del giudice, una riserva della facoltà di interpretazione che possa precludere quella spettante al legislatore. L'attribuzione per legge ad una norma di un dato significato non tocca la potestas judicandi ma definisce e delimita la fattispecie normativa che è oggetto di tale potestas, così come risulta dal precetto integrato (sent. n. 6 del 1988).
Inoltre, l'esercizio del potere del legislatore e quello del giudice avviene su due piani diversi: l'uno, quello del legislatore, su quello delle fonti, l'altro, quello del giudice, ai fini dell'applicazione della norma (sent. n. 455 del 1992).
6.1 - Risultano, invece, violati gli artt. 3 e 38 della Costituzione per la conferita qualificazione di interpretazione autentica la quale mira evidentemente a riconoscere efficacia retroattiva alla disposizione impugnata, sicché essa si applicherebbe anche ai rapporti sorti precedentemente alla data della sua entrata in vigore o comunque pendenti alla stessa data.
Da quanto innanzi esposto deriva una evidente disparità di trattamento tra pensionati a favore dei quali, in applicazione dell'art. 52 della legge n. 88 del 1989, nella interpretazione data ad essa dalla Corte di cassazione e ritenuta non costituzionalmente illegittima da questa Corte (sent. n. 383 del 1990), è stata sancita la irripetibilità delle somme percepite in buona fede nella sussistenza di un errore di fatto o di diritto come causa dell'erogazione della somma risultata poi non dovuta ed in mancanza di dolo, e pensionati, invece, che sarebbero soggetti alla nuova disposizione nonostante che la situazione che ad essi fa capo si sia verificata prima della data della stessa.
6.2 - La nuova disposizione, incidendo sulle situazioni sostanziali poste in essere nella vigenza di quella precedente, frustra l'affidamento di una vasta categoria di cittadini nella sicurezza giuridica che costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto (sentt. nn. 349 del 1985, 822 del 1988, 155 del 1990): tanto più che sarebbero colpiti pensionati a reddito non elevato, i quali hanno destinato alla soddisfazione dei bisogni alimentari propri e della famiglia le somme percepite e che dovrebbero essere restituite. Onde la violazione dell'art. 38 della Costituzione.
Né la finalità della contrazione della spesa pubblica sottesa alla disposizione in esame è ragione sufficiente a giustificare le evidenziate violazioni dei suddetti precetti costituzionali.
Restano assorbiti gli altri profili di illegittimità costituzionale dedotti dal giudice remittente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riunisce i giudizi; dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, primo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia di finanza pubblica) nella parte in cui è applicabile anche ai rapporti sorti precedentemente alla data della sua entrata in vigore o comunque pendenti alla stessa data.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 28 gennaio 1993.
Il Presidente: BORZELLINO
Il redattore: GRECO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 10 febbraio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
----------------------
Sentenza 431/1993
Giudizio GIUDIZIO DI LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE
Presidente CASAVOLA
Relatore GRANATA
Camera di Consiglio del 03/11/1993
Decisione del 01/12/1993
Deposito del 14/12/1993
Pubblicazione in G. U. 22/12/1993
Massime: 20160 20161
N. 431
SENTENZA 1-14 DICEMBRE 1993
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 11-quinquies, della legge 11 novembre 1983, n. 638 (di conversione del d.-l. n. 463/83 recante misure urgenti in materia previdenziale e sanitaria) promosso con ordinanza emessa il 14 aprile 1992 dal Pretore di Napoli nel procedimento civile vertente tra Manetta Anna Maria ed ENASARCO iscritta al n. 335 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, prima serie speciale, dell'anno 1992;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella camera di consiglio del 3 novembre 1993 il Giudice relatore Renato Granata;
Ritenuto in fatto
1. - In un giudizio civile, promosso da una pensionata ENASARCO per sentir dichiarare l'illegittimità del comportamento dell'ente il quale pretendeva (ed aveva iniziato ad operare) il recupero di importi di pensione ad essa indebitamente erogati per esclusivo errore dell'ente stesso, l'adito Pretore di Napoli, con ordinanza del 14 aprile 1992 - rilevato che la fattispecie trovava specifica disciplina nell'art. 6, comma 11-quinquies, della l. 638/83, il quale autorizza le gestioni previdenziali, tra cui quella ENASARCO, a procedere al recupero sul trattamento di pensione delle somme erogate in eccedenza ancorché percepite in buona fede dal pensionato; onde in applicazione di detta norma la domanda dell'attrice avrebbe dovuto essere respinta - ha ritenuto rilevante di conseguenza, e non manifestamente infondata ed ha per ciò sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 38 Cost., questione incidentale del predetto art. 6, nella parte appunto in cui non esclude la ripetibilità delle erogazioni corrisposte dall'ENASARCO in misura superiore al dovuto per errore imputabile all'ente non causato da dolo dell'interessato.
Secondo il Pretore, risulterebbe infatti nella specie innanzitutto violato il precetto costituzionale dell'eguaglianza per irragionevole discriminazione dei pensionati ENASARCO nei confronti sia dei beneficiari delle prestazioni INPS che dei pubblici impiegati per i quali, rispettivamente, l'art. 52 della l. 88/1989 (interpretato autenticamente dall'art. 13 l. 412/91) e l'art. 206 d.P.R. 1973 n. 1092 stabiliscono, nell'identica situazione, l'irripetibilità invece dei ratei non dovuti in buona fede dall'assistito.
E sembrerebbe inoltre vulnerato anche l'art. 38 Cost., perché la ripetibilità dell'importo - come incondizionatamente sancita dalla norma denunciata - non terrebbe conto della natura alimentare e della funzione (di garantire un'esistenza libera e dignitosa) cui assolvono le prestazioni previdenziali.
2. - Nel giudizio innanzi alla Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri per contrastare, sotto ogni profilo, la fondatezza della questione sollevata.
Considerato in diritto
1. - Il Pretore di Napoli dubita della legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 11-quinquies, della l. 11 novembre 1983 n. 638 (di conversione del d.-l. n. 463/83 recante misure urgenti in materia previdenziale e sanitaria), "nella parte in cui non esclude nei confronti dei beneficiari di erogazioni ENASARCO la ripetibilità delle prestazioni pensionistiche per l'I.V.S. corrisposte per errore di qualsiasi natura imputabile all'ente non causato da dolo dell'interessato".
Ed ipotizza il duplice contrasto della norma denunciata:
- con l'art. 3 Cost., sotto il profilo di una irragionevole discriminazione dei pensionati ENASARCO nei confronti sia dei beneficiari delle prestazioni INPS che dei pubblici impiegati per i quali, rispettivamente, l'art. 52 della l. 88/1989 (interpretato autenticamente dall'art. 13 l. 412/91) e l'art. 206 d.P.R. 1973 n. 1092 stabiliscono, nell'identica situazione, l'irripetibilità invece dei ratei non dovuti percepiti in buona fede dall'assistito;
- e con l'art. 38 Cost., sul rilievo che la ripetibilità dell'importo - come incondizionatamente sancita dalla norma denunciata - non terrebbe conto della natura alimentare e della funzione (di garantire un'esigenza libera e dignitosa) cui assolvono le prestazioni previdenziali.
2.1. - La questione così prospettata è però inammissibile, in ragione dei noti limiti che i poteri decisori di questa Corte incontrano in materia di sentenze additive a soluzione non obbligata, come quella che sostanzialmente, nella specie, richiede il giudice a quo.
2.2. - Ed infatti è pur vero che, nel quadro di disciplina delle pensioni pubbliche ( ex art. 206 t.u. 1092/1973 cit., come anche interpretato dall'art. 8 d.P.R. 8 agosto 1986 n. 538), e del pari in quello delle pensioni private gestite dall'INPS (già con l'art. 80 del r.d. n. 1924, poi seguito dai richiamati artt. 52 l. 88/1989 e 13 l. 412/1998) si è affermato ed è venuto via via consolidandosi un principio di settore, secondo il quale - in luogo della generale regola codicistica di incondizionata ripetibilità dell'indebito (art. 2033 c.c.) - trova applicazione la diversa regola, propria di tale sottosistema, che esclude viceversa la ripetizione in presenza di una situazione di fatto (variamente articolata, ma comunque) avente come minimo comun denominatore la non addebitabilità al percipiente della erogazione non dovuta.
Vero è altresì che, per identità di ratio, lo stesso principio di settore risulta ora esteso alle pensioni di guerra (v. art. 11 l. 1986 n. 656) ed è stato, in qualche misura, introdotto anche nella materia stipendiale, relativa al pubblico impiego, dalla giurisprudenza del giudice amministrativo.
2.3. - Ma tale premessa, attinente al complessivo quadro normativo di riferimento - mentre conforta le implicazioni che ne trae il Pretore rimettente in punto di negativa valutazione della legittimità della disposizione denunciata - non può anche condurre alla ulteriore conseguenza, dal medesimo auspicata, di una pronunzia direttamente attuativa della correlativa reductio ad legitimitatem.
Vale a dire che - per quanto riguarda il profilo meramente ricognitivo del rapporto tra la norma impugnata ed i parametri costituzionali invocati - questa Corte conviene sulla effettività della denunciata discriminazione di trattamento in danno dei pensionati ENASARCO non reputandola sufficientemente giustificata dalle peculiarità di struttura e funzionamento, che pur connotano questa particolare forma previdenziale, una volta che lo stesso principio (di non ripetibilità o limitata ripetibilità dell'indebito percepito dal pensionato senza dolo) circola, per quanto detto, all'interno di plurimi settori previdenziali a loro volta caratterizzati da non meno apprezzabili differenze interne.
Conclusione questa ulteriormente rafforzata dal canone (pure esso qui esattamente invocato) dell'art. 38 Cost. - che contestualmente, per altro, circoscrive la misura della garanzia costituzionale apprestata al principio di settore in questione - in funzione della soddisfazione di essenziali esigenze di vita della parte più debole del rapporto; che vengono ad essere contraddette dalla indiscriminata ripetibilità di prestazioni naturaliter già consumate in correlazione - e nei limiti - della loro destinazione alimentare.
3. - È però - ed in ciò appunto sta l'ostacolo alla richiesta pronuncia additiva - che il su richiamato principio vive nell'ordinamento positivo in forme e con articolazioni differenziate e variamente modulate, in senso sincronico oltreché diacronico.
Ed infatti l'elemento soggettivo, riferito al percipiente, che preclude l'applicazione della regola codicistica di ripetibilità dell'indebito, varia dalla previsione, in negativo, della mancanza di dolo (v. artt. 80 r.d. 1422/1924; 52, 55 l. 88/1989; 13 l. 412/1991) alla prescrizione, in positivo, della buona fede (art. 11 l. 656/1989). Inoltre, alcune volte si richiede (art. 13 l. 412 cit.), altre no, che la erogazione indebita - e in alcuni casi anche la sua constatazione (art. 3 l. 428/1985) - siano consacrati in un provvedimento formale; di questo poi presupponendosi (art. 13 l. 412/91), o non, la comunicazione all'interessato. Per di più, in talune ipotesi lo ius retentionis del percipiente è subordinato anche alla non dipendenza dell'erogazione indebita dalla inosservanza di un suo obbligo di comunicazione (artt. 11 l. 656/1986; 13 l. 412/91), con limitazione, per altro, in un caso, ai soli fatti che non siano già di per sé conosciuti dall'ente erogante (art. 13 cit.).
Il che rende evidente la pluralità delle scelte possibili in ordine alla puntuale configurazione della fattispecie preclusiva della ripetizione nel settore considerato: dovendosi anzi anche considerare che ulteriori variabili potrebbero essere ritenute opportune in ragione delle peculiarità proprie della previdenza ENASARCO.
E ciò appunto impone - come anticipato - la inammissibilità della questione sollevata, mentre la individuazione della soluzione più idonea ad eliminare la rilevata situazione non in sintonia con la Costituzione resta riservata alla scelta discrezionale del legislatore. Al quale la Corte non può, peraltro, non rivolgere l'invito a provvedere, al riguardo, con l'opportuna sollecitudine.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 11-quinquies, della l. 11 novembre 1983 n. 638 (di conversione del d.-l. n. 463/83 recante misure urgenti in materia previdenziale e sanitaria), "nella parte in cui non esclude nei confronti dei beneficiari di erogazioni ENASARCO la ripetibilità delle prestazioni pensionistiche per l'I.V.S. corrisposte per errore di qualsiasi natura imputabile all'ente non causato da dolo dell'interessato", sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 38 Costituzione, dal pretore di Napoli, con l'ordinanza in epigrafe indicata.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 1° dicembre 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: GRANATA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 14 dicembre 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
---------------------------------------------------------------------------
Sentenza 11/2007
Giudizio GIUDIZIO DI LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE
Presidente BILE
Relatore CASSESE
Udienza Pubblica del 07/11/2006
Decisione del 10/01/2007
Deposito del 26/01/2007
Pubblicazione in G. U. 31/01/2007
Massime: 30956 30957 30958 30959
SENTENZA N. 11 ANNO 2007
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale del paragrafo B.3), lettera h), della tabella prevista dall'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97 e allegata al medesimo decreto (Disposizioni urgenti per assicurare l'ordinato avvio dell'anno scolastico 2004-2005, nonché in materia di esami di Stato e di Università), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, nonché dell'articolo 8-nonies, commi 1 e 2, del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, dalla legge 27 luglio 2004, n. 186, promossi, con ordinanza del 17 marzo 2005 dal Tribunale amministrativo regionale per il Molise, sezione di Campobasso, e con due ordinanze del 10 gennaio 2006 dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sede di Catania, rispettivamente iscritte al n. 316 del registro ordinanze del 2005, e n. 105 e n. 106 del registro ordinanze del 2006 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell'anno 2005 e n. 16, prima serie speciale, dell'anno 2006.
Visti gli atti di costituzione di Eleonora D'Aimmo, di Daniela Miller e di Giovanni Scuderi nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella udienza pubblica del 7 novembre 2006 il Giudice relatore Sabino Cassese;
uditi gli avvocati Giuseppe Ruta e Michele Marone per Eleonora D'Aimmo, Pietro Paternò Raddusa per Daniela Miller e Giovanni Scuderi, e l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Nel corso di due giudizi promossi da alcuni docenti contro il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca scientifica e avverso il Centro servizi amministrativi di Catania (C.S.A.), per ottenere l'annullamento delle graduatorie provinciali permanenti, il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sede di Catania, con due ordinanze pressoché identiche (r.o. n. 106 e 105 del 2006) ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 24, 28, 97 e 113 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale del paragrafo B.3), lettera h), della tabella, prevista dall'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97 e allegata al medesimo decreto (Disposizioni urgenti per assicurare l'ordinato avvio dell'anno scolastico 2004-2005, nonché in materia di esami di Stato e di Università), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, nonché dell'articolo 8-nonies, commi 1 e 2, del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica amministrazione), convertito con modificazioni, dalla legge 27 luglio 2004, n. 186, nella parte in cui le suddette disposizioni prevedono il raddoppio del punteggio per il servizio prestato in scuole di ogni ordine e grado nei comuni di montagna, (anziché limitarlo al servizio prestato nelle scuole elementari di montagna, di cui alla legge 1° marzo 1957, n. 90, recante «Provvedimenti a favore della scuola elementare in montagna») a decorrere dall'anno scolastico 2004-2005, in particolare, nella parte in cui il comma 2 dell'art. 8-nonies consente la valutazione privilegiata del servizio reso in scuole di montagna a partire dall'anno scolastico 2003-2004, introducendo un meccanismo premiale, successivamente al momento della scelta delle sedi.
Il punto della tabella impugnata – che disciplina la valutazione dei titoli per la rideterminazione dell'ultimo scaglione delle graduatorie permanenti di cui all'art. 401 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative ad ogni ordine e grado) – prevede che «il servizio prestato nelle scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna di cui alla legge 1° marzo 1957, n. 90, nelle isole minori e negli istituti penitenziari è valutato in misura doppia. Si intendono quali scuole di montagna quelle di cui almeno una sede è collocata in località situata sopra i 600 metri dal livello del mare».
L'art. 8-nonies, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 136 del 2004, contiene una disposizione di interpretazione autentica del punto B.3), lettera h) della citata tabella, secondo cui il raddoppio del punteggio viene attribuito al servizio prestato esclusivamente nella sede scolastica, ubicata in Comune classificato come di montagna, situata al di sopra dei seicento metri e non anche a quello prestato in altre sedi diverse della stessa scuola, a partire dall'anno scolastico 2003-2004.
Il Tribunale siciliano premette che: a) l'integrazione e l'aggiornamento delle graduatorie permanenti, per gli anni scolastici 2005-2006 e 2006-2007, era stata disposta con decreto direttoriale (31 marzo 2005), sulla base delle disposizioni impugnate (richiamate nell'allegato n. 2 e nella nota n. 3); b) il C.S.A. di Catania aveva proceduto all'individuazione delle scuole della provincia di Catania da considerare come «scuole di montagna» (nota del 22 giugno 2005, n. prot. 16849); c) nelle graduatorie provinciali aggiornate, pubblicate dal C.S.A. in data 25 luglio 2005, i ricorrenti venivano collocati in graduatoria in posizione deteriore a causa dell'attribuzione del doppio punteggio assegnato ai docenti per il servizio reso in «scuole di montagna» negli anni scolastici 2003-2004 e 2004-2005.
Il Collegio remittente afferma la propria giurisdizione, atteso che l'art. 63, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) ha mantenuto la giurisdizione amministrativa di legittimità in relazione alle procedure concorsuali per l'assunzione del personale delle amministrazioni pubbliche, tra le quali rientrano anche i concorsi per soli titoli.
Quindi, nel ricostruire il quadro normativo, il Tribunale amministrativo regionale precisa che l'Amministrazione scolastica ha correttamente agito in attuazione delle disposizioni di legge in argomento, procedendo, al fine di assegnare il doppio punteggio, ad individuare le singole sedi scolastiche ubicate al di sopra dei seicento metri nell'ambito dell'elenco storico dei comuni classificati di montagna ai sensi della legge n. 991 del 1952, utilizzando quello predisposto dall'UNCEM (Unione Nazionale dei Comuni e delle Comunità Montane), al quale deve riconoscersi carattere di ufficialità e valore costitutivo.
Con riferimento alla rilevanza della questione, il Tribunale amministrativo regionale osserva che, alla luce delle considerazioni che precedono, la richiesta cautelare avrebbe dovuto essere rigettata; tuttavia, il Tribunale – dopo aver concesso temporaneamente la cautela – ritiene di sottoporre contestualmente alla Corte la verifica della costituzionalità della normativa in argomento al fine di pervenire alla decisione definitiva.
Con riferimento alla non manifesta infondatezza, il Tribunale remittente deduce, sotto diversi profili, la violazione di più parametri costituzionali.
L'individuazione nella legge della tabella di valutazione dei titoli determinerebbe, in violazione dell'art. 97, secondo comma, Cost. la compressione delle attribuzioni dell'Amministrazione, con l'ulteriore effetto di «sopprimere le garanzie di imparzialità e responsabilità dei funzionari, contemplate nell'art. 28 Cost., portando ad una loro completa deresponsabilizzazione».
Inoltre, «pur non eliminandosi del tutto ogni forma di protezione giurisdizionale» sarebbe stato fortemente compromesso il diritto, costituzionalmente garantito, dei docenti precari di agire in giudizio per tutelare i loro diritti o interessi legittimi, «essendo stati questi costretti a intraprendere iniziative giudiziarie di estrema aleatorietà, dipendenti in tutto o in parte dall'eventuale proposizione di un incidente di costituzionalità da parte del giudice adito, nonché dall'esito favorevole del giudizio dinanzi la Corte costituzionale», con conseguente violazione degli artt. 24 e 113 Cost.
Infine, il Tribunale ritiene che le norme impugnate, nella parte in cui prevedono il raddoppio del punteggio per il servizio prestato in scuole di ogni ordine e grado nei comuni di montagna, a partire dall'anno scolastico 2003-2004, anziché limitarlo al servizio prestato nelle scuole elementari di montagna, di cui alla legge n. 90 del 1957, a decorrere dall'anno scolastico 2004-2005, contrastino con gli artt. 3 e 97 Cost., atteso che l'esercizio della discrezionalità legislativa nella scelta dei criteri di valutazione dei titoli di servizio non sarebbe rispettosa dei principi di eguaglianza e di intrinseca ragionevolezza, nonché di imparzialità e di buon andamento dell'azione amministrativa.
A sostegno di tale prospettazione, il Tribunale mette in evidenza che, con le modifiche introdotte in sede di conversione del decreto-legge n. 97 del 2004, il meccanismo premiale è stato accordato in maniera indiscriminata agli insegnanti delle scuole di ogni ordine e grado; è stato generalizzato, essendo collegato solo all'inclusione del comune nell'elenco di cui alla legge n. 991 del 1952 e al dato altimetrico; è stato disancorato dall'accertamento dell'esistenza di un oggettivo stato di disagio. Il tutto, contrariamente alla disciplina prevista dalla legge n. 90 del 1957, la quale, per il servizio prestato nelle scuole elementari di montagna, àncora il diritto ad una «speciale valutazione» al tipo di scuola, nonché a condizioni lavorative oggettivamente disagiate e di carattere eccezionale (scuola elementare pluriclasse, con uno o due insegnanti, accertato stato di concreto disagio).
Secondo il Tribunale, con il prescindere da qualsiasi concreta valutazione circa l'effettiva gravosità dell'impegno, sarebbe stato introdotto un meccanismo differenziato di valutazione di un'attività sostanzialmente identica (non vedendosi quale possa essere il disagio dell'insegnamento in sedi oltre i seicento metri, in epoca di viabilità capillare, con motorizzazione di massa e mezzi di trasporto pubblico diffusi, e locali scolastici riscaldati), così discriminando i docenti che non hanno insegnato in sedi sopra i seicento metri, nei comuni classificati di montagna.
Secondo il remittente è ravvisabile un ulteriore profilo di irragionevolezza per «anacronismo normativo», non potendosi paragonare la situazione attuale delle scuole di ogni ordine e grado a quella delle scuole elementari pluriclasse, situate in zone disagiate e specificamente individuate, avuta presente dal legislatore del 1957.
Inoltre, sarebbe violato anche il principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione, di cui all'art. 97, primo comma, Cost., venendo di fatto favoriti soggetti con minore esperienza didattica, nonostante quest'ultima costituisca elemento qualificante del processo di apprendimento degli allievi e del conseguente reclutamento dei docenti secondo criteri di merito.
Infine, un ulteriore profilo di incostituzionalità, per violazione degli artt. 3 e 97 Cost., sarebbe ravvisabile nell'art. 8-nonies, comma 2, del decreto-legge n. 136 del 2004, che consente la valutazione privilegiata del servizio scolastico reso in scuole di montagna a partire dall'anno scolastico 2003-2004. L'introduzione, successiva al momento della scelta delle sedi, di un meccanismo premiale per l'attività di servizio prestata avrebbe determinato l'alterazione della parità di trattamento dei concorrenti, trattandosi di graduatorie permanenti, nonchè la violazione del principio di affidamento del cittadino nella «sicurezza giuridica», attraverso un radicale mutamento dei criteri valutativi nel corso di una procedura concorsuale.
2. – In un giudizio promosso da una docente contro il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca scientifica e avverso il Centro servizi amministrativi di Campobasso, per ottenere l'annullamento delle graduatorie provinciali permanenti, il Tribunale amministrativo regionale per il Molise, sezione di Campobasso (r.o. n. 316 del 2005), ha sollevato, in riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 8-nonies, comma 2, della legge n. 186 del 2004, nella parte in cui, ai fini dell'attribuzione del punteggio raddoppiato per il servizio prestato in sede scolastica collocata sopra i seicento metri nell'ambito di comune classificato di montagna, prende in considerazione il servizio reso nell'anno scolastico 2003-2004 e, cioè, in epoca anteriore all'entrata in vigore del meccanismo premiale.
Il Tribunale premette che la ricorrente precedeva le controinteressate nella graduatoria relativa all'anno scolastico 2003-2004; mentre, nella graduatoria impugnata – formulata sulla base delle previsioni di cui al paragrafo B.3), lettera h), della tabella prevista dall'articolo 1, comma 1, del decreto-legge n. 97 del 2004, e dell'articolo 8-nonies, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 136 del 2004, con conseguente attribuzione del punteggio raddoppiato per lo svolgimento del servizio nelle sedi scolastiche ubicate in comuni di montagna – era stata superata dalle stesse. Ciò aveva comportato per la ricorrente l'esclusione dall'immissione in ruolo, prevista solo per i concorrenti che occupavano le prime tre posizioni.
Il Collegio precisa, altresì, di essersi pronunciato con contestuale sentenza parziale, nella quale – affermata la propria giurisdizione – ha annullato i provvedimenti nella parte in cui attribuivano ad una controinteressata il punteggio raddoppiato, avendo accertato che il servizio non era stato svolto in un comune classificato di montagna e nel contempo ha riservato la decisione sulle ulteriori censure all'esito del giudizio di costituzionalità.
Sotto il profilo della rilevanza, il remittente sottolinea che la norma censurata ha consentito alla controinteressata di ottenere nella graduatoria relativa all'anno 2004-2005 il punteggio raddoppiato per il servizio prestato, nell'anno scolastico 2003-2004, in una sede scolastica collocata sopra i seicento metri nell'ambito di un comune classificato di montagna, al contrario della ricorrente che ha beneficiato del punteggio ordinario, non avendo prestato servizio nelle suddette sedi. Di conseguenza, l'eventuale dichiarazione di incostituzionalità consentirebbe alla ricorrente di tornare a precedere la controinteressata in graduatoria.
Quanto alla non manifesta infondatezza, chiarisce che non è messa in discussione la possibilità del legislatore di introdurre un premio volto a riconoscere la peculiarità del servizio prestato in determinate sedi, ma solo la portata retroattiva della previsione normativa, che riconosce il meccanismo premiale dopo che è stato reso il servizio e è stata scelta la sede senza alcuna consapevolezza dei benefici futuri.
In particolare, mette in evidenza che, mancando la previsione del beneficio al momento della scelta delle sedi, la stessa scelta è stata effettuata da parte dei concorrenti, secondo l'ordine di graduatoria, sulla base di altre valutazioni di convenienza; con la conseguenza che le sedi di montagna sono rimaste tra quelle residue da scegliere da parte di chi occupava una posizione deteriore. Da ciò discenderebbe un contrasto con il principio di ragionevolezza, atteso che, dando rilievo a situazioni prodottesi nell'ambito di un diverso regime giuridico, i beneficiari sono individuati sulla base di un evento casuale e non di una scelta consapevole di prestare servizio in sedi disagiate in vista di un maggiore punteggio; il tutto, in danno di chi, avendo una migliore posizione in graduatoria per maggiore anzianità di servizio, non si è trovato nella sede «giusta» secondo la nuova normativa.
In conclusione, il contrasto è ravvisato, secondo l'insegnamento della Corte rispetto all'«affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica – essenziale elemento dello Stato di diritto – (che) non può essere leso da disposizioni retroattive che trasmodino in regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori» (sentenza n. 446 del 2002). Inoltre, la vanificazione della facoltà di scelta, rendendo «cieca» l'individuazione dei beneficiari del meccanismo premiale, violerebbe l'art. 97 Cost., attraverso l'introduzione in una procedura concorsuale di un mutamento radicale dei criteri di valutazione, così alterando l'originaria par condicio in danno di situazioni formatesi nell'affidamento della permanenza dei criteri medesimi.
3. – In tutti e tre i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo, in via preliminare, l'inammissibilità delle questioni poste dal Tribunale amministrativo siciliano per insufficienza della motivazione in ordine al profilo della giurisdizione, atteso che il petitum sostanziale sarebbe diretto ad accertare la sussistenza dell'interesse del docente alla nomina, e pertanto, la controversia rientrerebbe nella giurisdizione del giudice ordinario ai sensi dell'art. 63 del d. lgs. n. 165 del 2001.
Nel merito, l'Avvocatura ritiene che non sia ravvisabile il vizio lamentato in relazione all'art. 97 Cost., consistente nell'aver il legislatore eroso le attribuzioni dell'Amministrazione attraverso la previsione della Tabella di valutazione dei titoli, relativa alla graduatoria di terza fascia, in un atto legislativo. Infatti, da un lato, l'iniziativa legislativa avrebbe predeterminato i soli criteri di valutazione dei titoli, senza incidere sulla potestà dell'Amministrazione di applicare quei criteri ai fini dell'aggiornamento della graduatoria e, dall'altro, avrebbe compiuto una complessiva riconsiderazione delle posizioni delle varie categorie di aspiranti iscritti nell'ultimo scaglione delle graduatorie e di riequilibrio delle posizioni dei precari.
Secondo la difesa erariale, inoltre, non sarebbe neppure configurabile una compromissione del diritto di difesa attesa la sindacabilità nelle rispettive sedi degli atti e dei provvedimenti disciplinanti la materia.
L'Avvocatura aggiunge che non sussiste neppure la prospettata violazione dell'art. 97 Cost. in relazione alla circostanza che il legislatore ha ritenuto di estendere la normativa a scuole diverse da quelle elementari pluriclassi, atteso che il disagio che caratterizza il servizio prestato presso le scuole elementari e le altre scuole appare identico.
Osserva, ancora, che la valutazione doppia dei titoli di servizio, anche a partire da quelli riferibili all'anno scolastico 2003-2004, è frutto di una scelta di politica legislativa insindacabile e non irrazionale, essendo volta a valorizzare un servizio svolto in condizioni di particolare difficoltà. Peraltro, secondo l'Avvocatura, è proprio il carattere permanente delle graduatorie che rende necessario il loro periodico aggiornamento.
Infine, la difesa erariale dubita della portata retroattiva della disposizione impugnata, atteso che la stessa avrebbe rideterminato il punteggio da attribuire per il servizio prestato nelle scuole di montagna rispetto alle graduatorie da formulare per l'anno scolastico successivo a quello dell'entrata in vigore.
Quindi, afferma la ragionevolezza della norma impugnata, frutto di un bilanciamento di interessi effettuato dal legislatore nell'esercizio del proprio potere discrezionale. A sostegno del proprio assunto sottolinea che la norma trae origine dal favore del legislatore, presente già nella legge n. 90 del 1957, per il servizio prestato in difficili situazioni ambientali, con l'intento di incentivare la permanenza in tali sedi. Precisa che la norma impugnata ha inteso regolamentare gli «effetti attuali» di una situazione di fatto, quale l'avvenuto svolgimento del servizio in zone particolarmente disagiate, facendo prevalere l'esigenza di attribuire un vantaggio «da subito», rispetto all'esigenza di assicurare a tutti i docenti la conoscenza dei benefici al momento della scelta della sede, la quale avrebbe comportato il rinvio di un anno dell'attribuzione del beneficio.
4. – Si sono costituiti i ricorrenti di due dei giudizi principali (r.o. nn. 105 e 106 del 2006), entrambi concludendo per l'accoglimento della sollevata questione di legittimità.
Si soffermano in particolare sulla violazione dell'art. 3 Cost., sotto il profilo della ingiustificata diversa disciplina di situazioni sostanzialmente identiche, non essendo il meccanismo premiale ancorato a situazioni di reale disagio.
5. – In prossimità dell'udienza il Presidente del Consiglio ha depositato memorie in ciascuno dei giudizi di costituzionalità sollevati dal Tribunale amministrativo regionale di Catania, nelle quali ribadisce le difese già svolte, aggiungendo ulteriori argomentazioni.
In particolare, il fatto che il legislatore abbia inteso attribuire un particolare beneficio per i servizi espletati in specifiche situazioni di disagio, presso istituti scolastici situati in comuni di montagna, in isole minori ed in istituti penitenziari, a parere dell'Avvocatura, non appare né illogico, né censurabile sotto il profilo della legittimità costituzionale sotto diversi profili. Da un lato, in considerazione del rilievo che l'art. 44 Cost. attribuisce alle zone di montagna; dall'altro, per le esigenze di sviluppo dell'istruzione nelle zone montane nei suoi diversi aspetti (come diritto allo studio e come obbligo scolastico) e nei suoi diversi gradi.
6. – In prossimità dell'udienza uno dei ricorrenti costituiti (r.o. n. 105 del 2006) ha depositato memoria, nella quale ribadisce i pretesi profili di illogicità e iniquità delle norme impugnate.
Considerato in diritto
1. – Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione di Catania, dubita, in riferimento agli articoli 3, 24, 28, 97 e 113 della Costituzione, della legittimità costituzionale del paragrafo B.3), lettera h), della tabella, prevista dall'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97 allegata al medesimo decreto (Disposizioni urgenti per assicurare l'ordinato avvio dell'anno scolastico 2004-2005, nonché in materia di esami di Stato e di Università), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, nonché dell'articolo 8-nonies, commi 1 e 2, del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, dalla legge 27 luglio 2004, n. 186, nella parte in cui le suddette disposizioni prevedono il raddoppio del punteggio per il servizio prestato in scuole di ogni ordine e grado nei comuni di montagna, (anziché limitarlo al servizio prestato nelle scuole elementari di montagna, di cui alla legge 1° marzo 1957, n. 90, recante «Provvedimenti a favore della scuola elementare in montagna») a decorrere dall'anno scolastico 2004-2005, in particolare, nella parte in cui il comma 2 dell'art. 8-nonies consente la valutazione privilegiata del servizio reso in scuole di montagna a partire dall'anno scolastico 2003-2004, introducendo un meccanismo premiale, successivamente al momento della scelta delle sedi.
Il giudice siciliano ritiene che i criteri di attribuzione dei punteggi individuati dalla legge e contenuti nella tabella impugnata contrastino con l'articolo 97, comma 2, della Costituzione, poiché comprimono le attribuzioni dell'amministrazione, con l'ulteriore effetto di «sopprimere le garanzie di imparzialità e responsabilità dei funzionari, contemplate nell'art. 28 della Costituzione, portando ad una loro completa deresponsabilizzazione».
Deduce, inoltre, la violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione atteso che, «pur non eliminandosi del tutto ogni forma di protezione giurisdizionale», sarebbe stato fortemente compromesso il diritto, costituzionalmente garantito, dei docenti precari di agire in giudizio per tutelare i loro diritti o interessi legittimi, «essendo stati questi costretti a intraprendere iniziative giudiziarie di estrema aleatorietà, dipendenti in tutto o in parte dall'eventuale proposizione di un incidente di costituzionalità da parte del giudice adito, nonché dell'esito favorevole del giudizio dinanzi la Corte costituzionale».
Secondo il giudice remittente le disposizioni censurate – nel prevedere il raddoppio del punteggio per il servizio prestato in scuole di ogni ordine e grado nei comuni di montagna, anziché limitarlo al servizio prestato nelle scuole elementari di montagna di cui alla legge n. 90 del 1957, a decorrere dall'anno scolastico 2004-2005 – violano gli artt. 3 e 97, della Costituzione, atteso che l'esercizio della discrezionalità legislativa nella scelta dei criteri di valutazione dei titoli di servizio non sarebbe rispettosa dei principi di eguaglianza e di intrinseca ragionevolezza, nonché di imparzialità e di buon andamento dell'azione amministrativa. In particolare, con il prescindere da qualsiasi concreta valutazione circa l'effettiva gravosità dell'impegno – al contrario di quanto previsto dalla legge n. 90 del 1957 per le scuole elementari di montagna – sarebbe stato introdotto un meccanismo differenziato per valutare un'attività sostanzialmente identica, così discriminando i docenti che non hanno insegnato in comuni, sopra i seicento metri, classificati di montagna. Inoltre, non potendosi paragonare la situazione attuale delle scuole di ogni ordine e grado a quella delle scuole elementari pluriclasse, situate in zone disagiate e specificamente individuate, avuta presente dal legislatore del 1957, sarebbe ravvisabile un ulteriore profilo di irragionevolezza per «anacronismo normativo». Ancora, venendo di fatto favoriti soggetti con minore esperienza didattica, nonostante quest'ultima costituisca elemento qualificante del processo di apprendimento degli allievi e del conseguente reclutamento dei docenti secondo criteri di merito, sarebbe violato anche il principio di buon andamento della pubblica amministrazione.
Infine, il Tribunale remittente sostiene l'illegittimità dell'art. 8-nonies, comma 2, del decreto-legge n. 136 del 2004, nella parte in cui consente la valutazione privilegiata del servizio scolastico reso in scuole di montagna a partire dall'anno scolastico 2003-2004, introducendo, successivamente al momento della scelta delle sedi, un meccanismo premiale per l'attività di servizio prestata e determinando l'alterazione della parità di trattamento dei concorrenti, trattandosi di graduatorie permanenti, nonchè la violazione del principio di affidamento del cittadino nella «sicurezza giuridica» attraverso un radicale mutamento dei criteri valutativi.
1.1. – Il Tribunale amministrativo regionale per il Molise, sezione di Campobasso, dubita, in riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione, della legittimità costituzionale dell'articolo 8-nonies, comma 2, della legge n. 186 del 2004, nella parte in cui, ai fini dell'attribuzione del punteggio raddoppiato per il servizio prestato in sede scolastica collocata sopra i seicento metri nell'ambito di comune classificato di montagna, prende in considerazione il servizio reso nell'anno scolastico 2003-2004 e, cioè, in epoca anteriore all'entrata in vigore del meccanismo premiale.
Il Giudice molisano ritiene che la norma censurata, dando rilievo a situazioni prodottesi nell'ambito di un diverso regime giuridico, determinerebbe una irragionevole disparità di trattamento dei beneficiari, i quali verrebbero individuati sulla base di un evento casuale e non di una scelta consapevole di prestare servizio in sedi disagiate in vista di un maggiore punteggio, danneggiando chi, avendo una migliore posizione in graduatoria per maggiore anzianità di servizio, non si è trovato nella sede «giusta» secondo la nuova normativa.
Secondo il Giudice remittente, inoltre, la norma contrasterebbe con «l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica – essenziale elemento dello Stato di diritto – (che) non può essere leso da disposizioni retroattive che trasmodino in regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori» e altererebbe l'originaria parità di trattamento attraverso l'introduzione in una procedura concorsuale di un mutamento radicale dei criteri di valutazione.
2. – In considerazione dell'identità della materia, nonché dei profili di illegittimità parzialmente coincidenti, i giudizi vanno riuniti per essere definiti con unica pronuncia.
3. – Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa erariale per difetto di giurisdizione del giudice remittente. Il Tribunale ha motivato in modo plausibile in ordine alla sussistenza della propria giurisdizione in materia di controversie relative alle procedure concorsuali per le assunzioni di personale delle amministrazioni pubbliche, a norma dell'art. 63, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). Per costante orientamento di questa Corte, ciò è sufficiente ai fini dell'ammissibilità delle questioni (sentenze n. 144 del 2005 e n. 291 del 2001).
4. – La disciplina in vigore per circa un cinquantennio (1957-2004) prevedeva che la «speciale valutazione del servizio prestato in scuole di montagna» fosse attribuita, ai sensi dell'art. 3, comma 2, della legge n. 90 del 1957, in ragione del particolare servizio reso dai docenti negli istituti situati nelle zone di montagna (nonché nelle piccole isole e negli istituti penitenziari); servizio consistente nel contemporaneo insegnamento ad alunni della scuola primaria appartenenti a classi diverse (così detto insegnamento pluriclasse), in comuni individuati secondo criteri combinati (altimetrico, territoriale, reddituale) fissati dall'art. 1 della legge 25 luglio 1952, n. 991 (Provvedimenti in favore dei territori montani), richiamato dall'art. 1 della suddetta legge n. 90 del 1957.
Il meccanismo premiale introdotto dall'impugnato decreto-legge n. 97 del 2004, convertito dalla legge 143 del 2004, prevede l'attribuzione di un doppio punteggio all'insegnamento prestato in tutte le scuole di ogni ordine e grado «situate nei comuni di montagna di cui alla legge 1° marzo 1957, n. 90, di cui almeno una sede è collocata in località situata sopra i 600 metri dal livello del mare» (lettera h del punto B.3) della Tabella).
Con il secondo decreto-legge n. 136 del 2004, convertito dalla legge n. 186 del 2004 (emanato a distanza di un mese dal primo e anch'esso censurato), è stata dettata l'interpretazione autentica del punto B.3), lettera h) della citata tabella, secondo cui il raddoppio del punteggio viene attribuito al servizio prestato esclusivamente nella sede scolastica, ubicata in Comune classificato come di montagna, situata al di sopra dei seicento metri (e non anche a quello prestato in altre sedi diverse della stessa scuola) ed a partire dall'anno scolastico 2003-2004 (art. 8-nonies).
5. – Sono preliminari le censure generali sollevate dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione di Catania, relative al contrasto, da un lato, con gli artt. 28 e 97 Cost. e, dall'altro, con gli artt. 24 e 113 Cost.
Entrambe le questioni non sono fondate.
Quanto alla prima, la predeterminazione nella legge del valore da attribuire ai titoli non viola il principio di imparzialità e buon andamento, ma, al contrario, lo garantisce. Né deresponsabilizza i funzionari, i quali comunque provvedono a dare attuazione ai criteri legislativi mediante la formazione delle graduatorie (cfr. sentenze n. 142 del 1998 e n. 463 del 1997).
Quanto alla seconda, la scelta di disciplinare con legge la valutazione dei titoli non ha incidenza sul diritto di difesa dei docenti, né sul diritto degli stessi di agire a tutela dei propri interessi (cfr. sentenza n. 213 del 2005).
6. – Parimenti infondate sono le censure, sostanzialmente coincidenti, sollevate dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia e da quello del Molise, relativamente all'art. 8-nonies, comma 2, del decreto-legge n. 136 del 2004, convertito dalla legge n. 136 del 2004, nella parte in cui consente la valutazione privilegiata del servizio scolastico reso in scuole di montagna a partire dall'anno scolastico 2003-2004, ovvero in epoca anteriore all'introduzione del meccanismo premiale, per contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.
In primo luogo, la disposizione interpretata, per il suo stesso contenuto (valutazione dei titoli per la rideterminazione della graduatoria), non poteva che avere ad oggetto titoli precedentemente acquisiti. Questa Corte ha ripetutamente chiarito che il principio di tutela dell'affidamento del cittadino – elemento essenziale dello Stato di diritto – si considera leso da quelle disposizioni retroattive – nella cui categoria non rientra quella in esame – che «trasmodino in regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori» (sentenze n. 409 del 2005, n. 446 del 2002, n. 822 del 1988 e n. 210 del 1971). La norma delimita ad un anno la considerazione del servizio prestato e, quindi, non incide su situazioni ormai definite.
In secondo luogo, in tema di sperequazioni nell'inserimento in graduatoria permanente, questa Corte ha già affermato che il collocamento in graduatoria e la conservazione di una posizione nella medesima costituiscono mere aspettative (sent. n. 168 del 2004). Proprio il carattere permanente delle graduatorie e il loro periodico aggiornamento consentono il cambiamento dei criteri di valutazione, che intervengono in una realtà soggetta a ciclico mutamento.
In terzo luogo, non si ravvisano i lamentati profili di difetto di ragionevolezza e di violazione della parità di trattamento, denunciati con riferimento alla circostanza che i criteri di valutazione del servizio già prestato sarebbero stati mutati nel corso di una procedura concorsuale. Spetta al legislatore di stabilire e mutare i criteri di valutazione dei titoli per perseguire interessi generali. I concorrenti, in considerazione della natura di mera aspettativa di chi attende il collocamento in graduatoria, non possono vantare né un diritto alla stabilità della disciplina, né un diritto a sfruttarne i mutamenti.
7. – Fondata è, invece, la questione sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, in relazione agli artt. 3 e 97 Cost., per la parte in cui la lettera h) del punto B.3) della tabella prevista dall'art. 1 del decreto-legge n. 97 del 2004 e allegata al medesimo decreto, convertito dalla legge 143 del 2004, prevede il raddoppio del punteggio per il servizio prestato nelle scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna «anziché limitarlo al servizio prestato nelle scuole elementari di montagna di cui alla legge n. 90 del 1957».
Il riconoscimento del meccanismo premiale sulla base del solo criterio altimetrico contrasta con gli artt. 3 e 97 Cost.
Questa Corte ha già ritenuto inidoneo il solo criterio altimetrico, definito come «casuale», per l'attribuzione di benefici (sentenze n. 370 del 1985 e n. 254 del 1989). Anche nel caso in esame, tale criterio non basta per differenziare la posizione di chi insegna in scuole di montagna rispetto alla generalità degli insegnanti: il mero dato orografico non è in grado, se non ancorato alle condizioni dell'insegnamento, di fondare un diverso criterio di valutazione dei titoli di servizio.
Il giudice remittente reputa che l'attribuzione del punteggio raddoppiato a tutti gli insegnanti delle scuole di ogni ordine e grado solo perché situate nei comuni di montagna integri un trattamento diverso di situazioni che, non essendo idoneamente differenziate, risultano sostanzialmente identiche, in violazione dell'art. 3 Cost. Egli ritiene, invece, che sia idoneo criterio di differenziazione per l'attribuzione del doppio punteggio il servizio prestato nelle scuole elementari pluriclasse, alla stregua della disciplina della legge n. 90 del 1957 e, in questi termini, delimita il petitum.
In effetti, nell'ordinamento esiste già una legislazione di favore per le sole scuole elementari di montagna (legge n. 90 del 1957), consolidata nel tempo (dal 1957 al 2004), secondo la quale la differenziazione rispetto a tutti gli altri insegnanti trova fondamento nell'insegnamento in scuole pluriclassi, quindi nell'effettiva gravosità dell'impegno didattico richiesto, consistente nel contemporaneo insegnamento ad alunni della scuola primaria appartenenti a classi diverse.
Pure violato è l'art. 97 Cost., sotto il profilo del buon andamento dell'azione amministrativa, atteso che il maggior punteggio così attribuito prescinde totalmente dall'esperienza didattica e, quindi, dai criteri di merito che devono essere alla base del reclutamento dei docenti.
Conseguentemente, va dichiarata l'illegittimità costituzionale del paragrafo B.3), lettera h), della tabella prevista dall'articolo 1, comma 1, del decreto-legge n. 97 del 2004 e allegata al medesimo decreto, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 143 del 2004, nella parte in cui, con riferimento ai comuni di montagna, non limita l'attribuzione del doppio punteggio alle scuole pluriclasse.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale del paragrafo B.3), lettera h), della tabella prevista dall'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97 e allegata al medesimo decreto, (Disposizioni urgenti per assicurare l'ordinato avvio dell'anno scolastico 2004-2005, nonché in materia di esami di Stato e di Università), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, nella parte in cui, con riferimento ai comuni di montagna, non limita l'attribuzione del doppio punteggio alle scuole pluriclasse;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale del paragrafo B.3), lettera h), della tabella, prevista dall'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97 e allegata al medesimo decreto, (Disposizioni urgenti per assicurare l'ordinato avvio dell'anno scolastico 2004-2005, nonché in materia di esami di Stato e di Università), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 giugno 2004, n. 143, sollevata, in riferimento agli articoli 24, 28, 97 e 113 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sede di Catania, con le ordinanze indicate in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'articolo 8-nonies del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica amministrazione), convertito con modificazioni, dalla legge 27 luglio 2004, n. 186, sollevata, in riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sede di Catania e dal Tribunale amministrativo regionale del Molise, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Cosi deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 gennaio 2007.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Sabino CASSESE, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 26 gennaio 2007.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA
----------------------------
Sentenza 234/2007
Giudizio GIUDIZIO DI LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE
Presidente BILE
Relatore QUARANTA
Udienza Pubblica del 08/05/2007
Decisione del 18/06/2007
Deposito del 26/06/2007
Pubblicazione in G. U. 04/07/2007
-------------------------------
SENTENZA N. 234
ANNO 2007
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Maria Rita SAULLE ”
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 218, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006) promossi, in riferimento, nel complesso, agli articoli 3, 24, 36, 42, 97, 101, 102, 103, 104 e 113 della Costituzione, con ordinanze del 7 aprile 2006 dal Tribunale di Roma, del 15 maggio 2006 dal Tribunale di Milano, del 15 giugno 2006 dal Tribunale di Lamezia Terme, del 23 maggio 2006 dal Tribunale di Ancona, del 24 marzo 2006 dal Tribunale di Taranto, del 5 maggio 2006 dal Tribunale di Oristano, del 13 aprile 2006 dalla Corte di Appello di L'Aquila e del 5 giugno 2006 dal Tribunale di Ancona, rispettivamente iscritte ai numeri 236, 461, 505, 532, 574, 617, 669 e 701 del registro ordinanze del 2006 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 29, 44, 46, 48 e 50, prima serie speciale, dell'anno 2006 e numeri 3 e 7, prima serie speciale, dell'anno 2007.
Visti gli atti di costituzione di Laura Bux e Diego Portaluppi, di Rosalia Presti, di Maria Lobozzo e Francesco Sauro, di Maria Piera Masciadri, di Carolina Di Guida (fuori termine), nonché l'atto di intervento di Paola Giordani e gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 maggio 2007 e nella camera di consiglio del successivo 9 maggio il Giudice relatore Alfonso Quaranta;
uditi gli avvocati Luisa Torchia per Maria Piera Masciadri, Isacco Sullam e Arturo Salerni per Rosalia Presti, Alberto Guariso per Maria Lobozzo e Francesco Sauro, Stefano Nespor per Laura Bux e Diego Portaluppi e l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.— Il Tribunale di Milano, con ordinanza del 15 maggio 2006 (r.o. n. 461 del 2006), ha sollevato – in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 102, 104, 113 e 42 della Costituzione, nonché ai principi di ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche – questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 218, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), il quale, facendo salva l'esecuzione dei giudicati formatisi alla data di entrata in vigore della legge medesima, ha stabilito, tra l'altro, che il comma 2 dell'articolo 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico), si interpreta nel senso che il personale degli enti locali trasferito nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA) statale è inquadrato, nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali dei corrispondenti ruoli statali, sulla base del trattamento economico complessivo in godimento all'atto del trasferimento.
L'ordinanza di rimessione è stata emessa nel giudizio avente ad oggetto la controversia tra la signora Vita Giacone, il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, ed altro, nonché quindici cause, alla medesima riunite, tutte vertenti sull'applicazione del suddetto art. 8, comma 2, della legge n. 124 del 1999.
Tale norma, a sua volta, nel prevedere che il personale ATA degli istituti e scuole statali di ogni ordine e grado, dipendente dagli enti locali, in servizio nelle istituzioni scolastiche statali, fosse trasferito nei ruoli del personale ATA statale, ed inquadrato nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali corrispondenti per lo svolgimento dei compiti propri dei predetti profili – ferma restando l'opzione per l'ente di appartenenza qualora le qualifiche e i profili non avessero trovato corrispondenza – aveva stabilito, tra l'altro, che a detto personale venisse riconosciuta, ai fini giuridici ed economici, l'anzianità maturata presso l'ente locale di provenienza.
2.— In primo luogo, il rimettente, che non ritiene possibile accedere ad un'interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione in esame, delinea il quadro normativo in cui si inserisce la norma censurata.
In particolare, il Tribunale fa riferimento all'accordo in data 20 luglio 2000 siglato dall'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e dai rappresentanti delle organizzazioni e confederazioni sindacali e recepito con decreto del Ministro della pubblica istruzione, di concerto con i Ministri dell'interno, del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e per la funzione pubblica, del 5 aprile 2001 (Recepimento dell'accordo ARAN – Rappresentanti delle organizzazioni e confederazioni sindacali in data 20 luglio 2000, sui criteri di inquadramento del personale già dipendente degli enti locali e transitato nel comparto scuola), e rileva come l'ARAN – pronunciatasi ai sensi dell'art. 64 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) – abbia chiarito che detto atto trova fondamento nell'art. 3 del decreto del Ministro della pubblica istruzione di concerto con i Ministri dell'interno, del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e per la funzione pubblica, del 23 luglio 1999 (Trasferimento del personale ATA dagli enti locali allo Stato, ai sensi dell'art. 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124) e non, invece, nella contrattazione collettiva.
3.— Il rimettente, quindi, nel prospettare che la disposizione censurata innoverebbe, con carattere retroattivo, il contenuto della norma che pretende di interpretare, rileva come, salvo che per la materia penale, il legislatore ben possa emanare norme con efficacia retroattiva – interpretative o innovative che siano – purché la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri valori e interessi costituzionalmente protetti.
Nella fattispecie in esame, invece, si paleserebbe un insanabile conflitto con l'art. 3 della Costituzione.
Ed infatti, l'art. 8 della legge n. 124 del 1999, come interpretato dalla Corte di cassazione (sono richiamate, in particolare, le sentenze numeri 3224, 3225, 3356, 4722, 7747, 10576, 18653, 18829 del 2005), nello stabilire il trasferimento del personale ATA, dipendente dagli enti locali, all'amministrazione statale, avrebbe sancito il principio per cui lo stesso personale avrebbe dovuto essere considerato uguale al corrispondente personale ATA dello Stato attraverso il riconoscimento, ai fini giuridici ed economici, dell'anzianità maturata presso l'ente locale di provenienza.
Diversamente, la disposizione censurata determinerebbe la coesistenza, pure in presenza di parità di mansioni e di anzianità, di regimi giuridici diversi dando luogo, in tale modo, ad una illegittima disparità di trattamento.
3.1.— Il carattere retroattivo della norma in esame, insieme alla natura innovativa della stessa, si contrapporrebbe all'interpretazione ormai consolidata offerta dalla giurisprudenza di legittimità e verrebbe ad incidere sui giudizi in corso, «ponendosi, così, in violazione dei principi costituzionali di ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche e (…) risultando invasiva della sfera riservata al potere giudiziario, con violazione dei principi costituzionali di cui agli artt. 24, 101, 102, 104 e 113 della Costituzione».
4.— La disposizione in esame, tuttavia, ad avviso del Tribunale di Milano, non sarebbe esente da vizi, anche qualora si riconoscesse alla stessa natura interpretativa.
In primo luogo, la scelta imposta da tale disposizione non rientrerebbe tra le possibili varianti di lettura del testo originario; in secondo luogo, in ordine all'applicazione dell'art. 8, comma 2, della legge n. 124 del 1999, si sarebbe formato un diritto vivente, in ragione della giurisprudenza univoca della Corte di cassazione; infine, la non prevedibilità della soluzione interpretativa offerta dal legislatore rispetto a quella affermatasi nella prassi, «oltre che in relazione ai principi generali di ragionevolezza e di uguaglianza», indurrebbe a ritenere violato il principio dell'affidamento dei consociati nella certezza dell'ordinamento giuridico.
Pertanto, il comma 218 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, anche se inteso quale norma interpretativa, confliggerebbe con gli artt. 3, 24, 101, 102, 104 e 113 della Costituzione.
5.— Infine, ad avviso del rimettente, la norma denunciata violerebbe anche l'art. 42 della Costituzione, in quanto i diritti di carattere economico, derivanti dall'applicazione dell'art. 8, comma 2, della legge n. 124 del 1999, al momento dell'entrata in vigore della norma impugnata sarebbero già entrati a fare parte del patrimonio dei dipendenti trasferiti negli organici dello Stato, i quali, pertanto, sarebbero stati «espropriati in ragione della novella di cui alla legge n. 266 del 2005».
Nella specie, inoltre, non sussisterebbero ragioni di interesse generale tali da legittimare l'espropriazione della proprietà privata.
6.— Si sono costituite nel giudizio alcune delle parti private ricorrenti nel giudizio a quo, svolgendo argomentazioni difensive che, sostanzialmente, riprendono quelle prospettate dal Tribunale di Milano, alle cui conclusioni le parti stesse aderiscono.
Con atto depositato il 9 novembre 2006 si sono costituiti in giudizio i signori Laura Bux e Diego Portaluppi, chiedendo anche essi la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma censurata.
Il successivo 16 novembre ha depositato atto di costituzione la signora Rosalia Presti, che ha dedotto l'illegittimità costituzionale della norma in questione anche ai sensi dell'artt. 97 della Costituzione.
Il 23 novembre 2006 si sono costituiti, altresì, i signori Maria Lobozzo e Francesco Sauro, i quali hanno anch'essi prospettato l'illegittimità della disposizione denunciata per contrasto con l'art. 97 della Costituzione.
In data 28 novembre 2006 ha depositato memoria di costituzione la signora Maria Piera Masciadri, la quale ha chiesto che venga dichiarata la illegittimità costituzionale della norma denunciata.
Infine, in data 7 marzo 2007, si è costituita, fuori termine, la signora Carolina Di Guida.
7.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel giudizio con atto depositato il 22 novembre 2006 e ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile o non fondata.
7.1.— La difesa dello Stato rileva, in particolare, che la norma censurata avrebbe tenuto conto del diverso criterio di calcolo della retribuzione previsto, da un lato, dal contratto collettivo del comparto scuola, dall'altro, da quello del comparto enti locali.
Deduce, quindi, che quest'ultimo criterio individuerebbe un'articolazione della retribuzione correlata, precipuamente, alle funzioni svolte.
La disposizione in esame, inoltre, consentirebbe di salvaguardare, da un lato, i diritti quesiti dei singoli dipendenti, dall'altro, il vincolo finanziario connesso alla mancata previsione di maggiori oneri per il bilancio statale, anche con riguardo all'art. 81 della Costituzione.
7.2.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, in ordine alle censure formulate in relazione agli artt. 24, 101, 102, 104 e 113 della Costituzione, osserva, quindi, come non assuma rilievo, nel giudizio di costituzionalità, il carattere interpretativo o innovativo con efficacia retroattiva, della norma denunciata, in quanto questa, in ogni caso, è soggetta al controllo di conformità al canone di ragionevolezza, che nella specie non sarebbe leso.
Né sarebbe configurabile la dedotta violazione dell'art. 3 della Costituzione, in quanto, da un lato, il reinquadramento operato ha lasciato sostanzialmente inalterate le qualifiche professionali acquisite dal personale transitato nei ruoli statali; d'altro canto, il criterio del maturato economico ha consentito il riconoscimento dell'anzianità, previsto dalla legge n. 124 del 1999, sul piano del trattamento retributivo.
7.3.— Infine, la difesa dello Stato deduce l'inammissibilità, oltre che la non fondatezza, della censura formulata in riferimento all'art. 42 della Costituzione, in quanto tale parametro sarebbe del tutto inconferente.
8.— In prossimità dell'udienza pubblica, in data 23 aprile 2007, la signora Maria Piera Masciadri ha depositato memoria, con la quale, nel confermare le conclusioni già formulate, a sostegno delle medesime ha dedotto, in particolare, che la sostituzione del criterio dell'anzianità con quello del maturato economico avrebbe dato luogo ad una reformatio in peius per il personale ATA già inquadrato nei ruoli degli enti locali, e che, in ogni caso, la mancanza di copertura finanziaria non potrebbe comportare la lesione dei diritti azionati ed esistenti.
Anche la signora Rosalia Presti ha depositato, in data 24 aprile 2007, una memoria. La parte privata ha richiamato, in particolare, a sostegno delle proprie argomentazioni, il parere n. 4142/2003 reso, in data 6 luglio 2005, dal Consiglio di Stato su ricorso straordinario al Capo dello Stato relativo all'accordo collettivo di lavoro del comparto scuola ed enti locali stipulato il 20 luglio 2000.
Una memoria, ad ulteriore sostegno della richiesta di declaratoria di illegittimità costituzionale della norma censurata, è stata depositata anche dai signori Francesco Sauro e Maria Lobozzo.
9.— Analoghe questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 218, della legge n. 266 del 2005 sono state sollevate da altri giudici ordinari con le ordinanze iscritte ai numeri 236, 505, 532, 574, 617, 669 e 701 del registro ordinanze del 2006, per la trattazione delle quali la Corte è stata convocata in camera di consiglio.
10.— Il Tribunale di Roma, con ordinanza del 7 aprile 2006 (r.o. n. 236 del 2006), sospetta di illegittimità costituzionale la suddetta norma in riferimento agli articoli 3, 102, 103 e 104 della Costituzione.
Anche da parte del suddetto Tribunale la disposizione è sottoposta al vaglio della Corte in quanto, nell'interpretare il comma 2 dell'art. 8 della legge n. 124 del 1999, attribuisce rilievo – ai fini dell'inquadramento del personale degli enti locali trasferito nei ruoli del personale ATA statale, comparto scuola – al solo criterio del trattamento economico in godimento all'atto del trasferimento.
In tal modo, sarebbe vanificato il riconoscimento, ai fini giuridici ed economici, dell'anzianità maturata presso l'ente locale di provenienza, come, invece, sarebbe sancito dal sopra richiamato art. 8, comma 2.
10.1.— Il giudice a quo prospetta, innanzitutto, la violazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione.
La norma denunciata, infatti, con particolare riguardo al tertium comparationis costituito «dagli intangibili principi del diritto comune del lavoro», in forza dei quali i diritti e i trattamenti retributivi riconosciuti al lavoratore dalla legge o dalla contrattazione collettiva devono essere valutati nella loro interezza temporale e sostanziale, determinerebbe una irrazionale disparità di trattamento nell'ambito del personale ATA, nonché rispetto alla generalità dei lavoratori, sia del settore pubblico che di quello privato, che beneficiano della disciplina di cui all'art. 2112 del codice civile e all'art. 31 del d.lgs. n. 165 del 2001.
Un ulteriore profilo di censura viene individuato nel diverso trattamento stabilito per coloro che all'entrata in vigore della norma censurata abbiano già ottenuto un giudicato favorevole. In proposito, il remittente ricorda come la Corte costituzionale abbia più volte affermato che l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica non può essere leso da disposizioni retroattive, le quali trasmodino in un regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori.
Il Tribunale sospetta, altresì, di illegittimità costituzionale la disposizione in esame in quanto la stessa avrebbe carattere innovativo retroattivo e non interpretativo, o addirittura contraria alla norma interpretata.
Peraltro, il rimettente rileva che nessun dubbio interpretativo in ordine all'art. 8 della legge n. 124 del 1999 si è palesato nella giurisprudenza di merito e di legittimità.
Infine, il Tribunale sottolinea come la norma denunciata violerebbe gli articoli 102, 103 e 104 della Costituzione, dando luogo ad una indebita invasione della sfera riservata al potere giudiziario, poiché la scelta ermeneutica compiuta non rientra tra le possibili varianti di lettura del testo interpretato.
11.— È intervenuta, con atto depositato il 3 agosto 2006, la signora Paola Giordani, ricorrente in una causa distinta da quelle riunite nel giudizio a quo, ed ha chiesto che venga dichiarata l'illegittimità costituzionale della norma censurata.
La signora Giordani ha depositato, successivamente, ulteriore memoria.
12.— Con atto depositato l'8 agosto 2006 il Presidente del Consiglio dei ministri è intervenuto in giudizio e ha chiesto, prospettando argomentazioni difensive analoghe a quelle svolte con riguardo all'ordinanza di rimessione del Tribunale di Milano, che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata.
13.— Il Tribunale di Lamezia Terme, con ordinanza depositata il 15 giugno 2006 (r.o. n. 505 del 2006), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione, nonché al principio dell'affidamento dei cittadini nella certezza dei rapporti giuridici, questione di legittimità costituzionale dello stesso art.1, comma 218, della legge n. 266 del 2005.
Il rimettente rileva che la norma denunciata avrebbe modificato radicalmente i termini giuridici della vicenda relativa al passaggio del personale ATA dal ruolo degli enti locali a quello dello Stato.
Tale norma, infatti, pur facendo salva l'esecuzione dei giudicati formatisi alla data della sua entrata in vigore, avrebbe natura innovativa con efficacia retroattiva e, quindi, trova applicazione nei giudizi in corso.
La norma stessa è sospettata di illegittimità costituzionale in relazione, altresì, alla violazione del diritto ad una retribuzione proporzionata alla qualità e quantità del lavoro prestato, di cui all'art. 36 Cost.
Ed infatti, il legislatore avrebbe modificato retroattivamente e in modo peggiorativo, per il personale ATA già alle dipendenze degli enti locali, il diritto al trattamento retributivo parametrato al contratto collettivo del comparto Stato.
14.— Con ordinanza del 23 maggio 2006 (r.o. n. 532 del 2006), anche il Tribunale di Ancona ha censurato la stessa disposizione, in riferimento agli artt. 3 (ragionevolezza ed uguaglianza), 36, 101, 102 e 104 della Costituzione, nonché ai principi della tutela dell'affidamento e della coerenza e certezza dell'ordinamento giuridico.
Ad avviso del giudice a quo, la norma in esame avrebbe carattere innovativo con efficacia retroattiva e sarebbe lesiva dei richiamati parametri costituzionali.
Ed infatti, in ragione del contenuto precettivo della stessa, si determinerebbe una disparità di trattamento che violerebbe i principi della ragionevolezza e dell'uguaglianza tra gli operatori scolastici, tutti dipendenti statali.
L'effetto retroattivo e peggiorativo della norma, inoltre, rileverebbe sul piano del legittimo affidamento, con conseguente ulteriore violazione dei già richiamati parametri della ragionevolezza e dell'uguaglianza, di cui all'art. 3 Cost.
La norma lederebbe, altresì, l'art. 36 della Costituzione, in quanto inciderebbe sul diritto alla retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro svolto e invaderebbe la sfera riservata al potere giudiziario.
15.— Il Tribunale di Taranto, con ordinanza depositata il 24 marzo 2006 (r.o. n. 574 del 2006), ha sollevato analoga questione di costituzionalità, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 101, 102 e 104 della Costituzione.
La norma censurata, ad avviso del rimettente, introdurrebbe un'interpretazione contrastante con i principi di uguaglianza e di ragionevolezza e, comunque, non necessaria, in quanto, da un lato, non interverrebbe su alcun contrasto giurisprudenziale, dall'altro, interpreterebbe l'art. 8, comma 2, della legge n. 124 del 1999, chiaro nel suo contenuto precettivo.
Essa, infatti, determinerebbe un'interpretazione dell'art. 31 del d.lgs. n. 165 del 2001 differente da quella valevole per gli altri dipendenti pubblici, con parziale deroga all'applicazione dell'art. 2112 cod. civ., in contrasto con il principio di uguaglianza, per l'assenza di ragioni giustificative tali da palesare la ragionevolezza della scelta legislativa.
16.— Il Tribunale di Oristano, con ordinanza depositata il 5 maggio 2006 (r.o. n. 617 del 2006), ha denunciato la medesima disposizione, in riferimento agli artt. 3, 101, 102 e 104 della Costituzione, nonché ai principi del legittimo affidamento e delle certezza dei rapporti preteriti, della stabilità e della coerenza nella disciplina generale dei rapporti di lavoro.
In relazione all'art. 3 Cost., il rimettente deduce, in particolare, che l'efficacia retroattiva della norma lederebbe il principio del legittimo affidamento, senza che siano rinvenibili ragioni atte a giustificare la diversità della disciplina giuridica, che non possono ravvisarsi con riguardo alle esigenze della finanza pubblica, dal momento che la disposizione censurata riguarda solo il personale ATA e non la fiscalità generale.
L'art. 1, comma 218, della legge finanziaria per il 2006, inciderebbe, altresì, sulle attribuzioni del potere giudiziario, così violando gli artt. 101, 102 e 104 della Costituzione. Esso, infatti, sarebbe destinato ad essere applicato ai giudizi in corso, venendo a determinarne l'esito.
17.— La Corte di Appello di L'Aquila, con ordinanza del 13 aprile 2006 (r.o. n. 669 del 2006), ha sollevato anch'essa questione di legittimità costituzionale del citato art. 1, comma 218, in riferimento all'art. 3 Cost.
Ad avviso della rimettente, l'applicazione della norma censurata darebbe luogo ad una inevitabile e non riassorbibile, neppure con il decorso del tempo, disparità di trattamento tra lavoratori con mansioni del tutto analoghe e vicende lavorative pregresse simili.
Tale discriminazione non appare neppure giustificata da esigenze economiche del pubblico erario, dal momento che non sussisterebbero motivi per i quali vantaggi e svantaggi non debbano essere equamente ripartiti tra tutti i soggetti che si trovino in condizioni simili.
18.— Infine, il Tribunale di Ancona, con ordinanza del 5 giugno 2006 (r.o. n. 701 del 2006), ha censurato, a sua volta, la medesima disposizione, in riferimento agli artt. 3, 36 e 97 Cost.
Ad avviso del rimettente, detta disposizione determinerebbe una non ragionevole disparità di trattamento nell'ambito del personale ATA, che contrasta con la scelta legislativa operata dall'art. 8, comma 2, della legge n. 124 del 1999, in osservanza dei principi costituzionali di uguaglianza (art. 3 Cost.), di pari dignità dei lavoratori (art. 36 Cost.), di imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).
19.— Nei giudizi di costituzionalità di cui alle ordinanze iscritte ai numeri 617, 669 e 701 del registro ordinanze del 2006, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, depositando autonome memorie che richiamano le difese già svolte in merito alle ordinanze del Tribunale di Milano e del Tribunale di Roma iscritte, rispettivamente, ai numeri 461 e 236 del registro ordinanze del 2006.
Considerato in diritto
1.— Vengono all'esame della Corte più ordinanze di rimessione – la prima trattata nell'udienza pubblica dell'8 maggio 2007 e le altre nella camera di consiglio del successivo 9 maggio – con le quali il Tribunale di Milano (r.o. n. 461 del 2006), il Tribunale di Roma (r.o. n. 236 del 2006), il Tribunale di Lamezia Terme (r.o. n. 505 del 2006), il Tribunale di Ancona (r.o. numeri 532 e 701 del 2006), il Tribunale di Taranto (r.o. n. 574 del 2006), il Tribunale di Oristano (r.o. n. 617 del 2006), la Corte di Appello di L'Aquila (r.o. n. 669 del 2006) hanno sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 218, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), prospettando diverse censure.
1.1.— In ragione della analogia delle questioni sollevate deve essere disposta la riunione dei giudizi, ai fini di un'unica trattazione e di un'unica pronuncia.
2.— La disposizione sottoposta al vaglio della Corte stabilisce che «il comma 2 dell'articolo 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124, si interpreta nel senso che il personale degli enti locali trasferito nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA) statale è inquadrato, nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali dei corrispondenti ruoli statali, sulla base del trattamento economico complessivo in godimento all'atto del trasferimento, con l'attribuzione della posizione stipendiale di importo pari o immediatamente inferiore al trattamento annuo in godimento al 31 dicembre 1999 costituito dallo stipendio, dalla retribuzione individuale di anzianità nonché da eventuali indennità, ove spettanti, previste dai contratti collettivi nazionali di lavoro del comparto degli enti locali, vigenti alla data dell'inquadramento. L'eventuale differenza tra l'importo della posizione stipendiale di inquadramento e il trattamento annuo in godimento al 31 dicembre 1999, come sopra indicato, viene corrisposta ad personam e considerata utile, previa temporizzazione, ai fini del conseguimento della successiva posizione stipendiale. È fatta salva l'esecuzione dei giudicati formatisi alla data di entrata in vigore della presente legge».
3.— I rimettenti sospettano di illegittimità costituzionale tale disposizione, in quanto essa lederebbe, nel complesso, gli articoli 3, 24, 36, 42, 97, 101, 102, 103, 104 e 113 della Costituzione. Deducono, altresì, il suo contrasto con i principi del diritto comune del lavoro e della disciplina generale dei rapporti di lavoro, di ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche, e l'impossibilità di accedere ad una lettura conforme a Costituzione della disposizione medesima.
4.— Le censure prospettate nelle diverse ordinanze, formulate con argomentazioni che, pur non coincidendo, sostanzialmente si sovrappongono, possono essere ricondotte ai profili di illegittimità costituzionale di seguito esposti.
I rimettenti dubitano, innanzitutto, della natura interpretativa della norma in esame e sottolineano, a questo riguardo, come, salvo che per la materia penale, il legislatore possa emanare norme con efficacia retroattiva – interpretative o innovative che siano – purché la retroattività, da un lato, trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza, dall'altro, non si ponga in contrasto con altri valori costituzionalmente protetti.
Ricordano, quindi, come la legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico), disponendo il trasferimento del personale ATA dipendente dagli enti locali all'amministrazione statale, avrebbe stabilito il principio per cui lo stesso personale doveva essere assimilato – tenuto conto anche dell'identità delle mansioni svolte nei vari profili – al personale ATA statale, attraverso il riconoscimento, ai fini giuridici ed economici, dell'anzianità maturata presso l'ente di provenienza.
In contrasto con tale principio la disposizione censurata, innovando con efficacia retroattiva la disciplina di settore, determinerebbe, nella categoria del personale ATA, la coesistenza, pur a parità di mansioni e di anzianità, di tre diversi regimi giuridici, dando luogo, in tale modo, ad una illegittima disparità di trattamento.
In ogni caso, la disposizione stessa, sarebbe viziata pur se le si riconoscesse carattere interpretativo, dal momento che essa, fin dall'origine, non avrebbe dato luogo a dubbi di interpretazione e introdurrebbe una irragionevole disparità di trattamento, lesiva del principio di uguaglianza.
4.1.— La norma in esame si contrapporrebbe, altresì, all'interpretazione, ormai consolidata, tanto da costituire diritto vivente, offerta dalla giurisprudenza formatasi in materia, si riverbererebbe sui giudizi in corso, incidendo sui principi di ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche, nonché (come prospettato, in particolare, dal Tribunale di Roma e dal Tribunale di Oristano) sui principi del diritto comune del lavoro e della disciplina dei rapporti di lavoro, e invaderebbe la sfera riservata al potere giudiziario, con la conseguente violazione dei principi costituzionali di cui agli artt. 24, 101, 102, 103, 104 e 113 della Costituzione.
5.— Sotto altro aspetto, la disposizione impugnata sarebbe lesiva degli artt. 36, 42 e 97 della Costituzione.
In particolare, il Tribunale di Milano, nell'invocare l'art. 42 Cost., deduce che i diritti di carattere economico derivanti dall'applicazione dell'art. 8, comma 2, della legge n. 124 del 1999, al momento dell'entrata in vigore della norma di interpretazione autentica, sarebbero già acquisiti al patrimonio dei dipendenti trasferiti negli organici dello Stato, i quali, pertanto, sarebbero stati «espropriati in ragione della novella di cui alla legge n. 266 del 2005».
A loro volta, il Tribunale di Lamezia Terme e il Tribunale di Ancona lamentano la violazione dell'art. 36 Cost., in quanto la disposizione in esame lederebbe il diritto degli interessati ad una retribuzione proporzionata alla qualità e quantità del lavoro prestato e, quindi, la pari dignità dei lavoratori.
Sempre il Tribunale di Ancona deduce, infine, la violazione del principio di imparzialità della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione.
6.— Si sono costituite, tempestivamente, nel presente giudizio alcune delle parti private, ricorrenti nei giudizi a quibus, svolgendo argomentazioni difensive che sostanzialmente richiamano quelle prospettate dai giudici rimettenti, alle cui conclusioni le stesse aderiscono, e invocando anch'esse, quale ulteriore parametro per il vaglio di costituzionalità, l'art. 97 della Costituzione.
In data 7 marzo 2007 si è costituita in giudizio anche la signora Carolina Di Guida, parte nel giudizio a quo di cui all'ordinanza n. 461 del 2006, che ha concluso negli stessi sensi sopra indicati.
Nel giudizio relativo all'ordinanza del Tribunale di Roma (r.o. n. 236 del 2006) è intervenuta la signora Paola Giordani.
7.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, ritualmente intervenuto nei giudizi di costituzionalità relativi alle questioni sollevate con le ordinanze numeri 236, 461, 617, 669 e 701 del 2006, ha chiesto che le stesse siano dichiarate inammissibili o non fondate.
8.— In via preliminare, deve essere dichiarata inammissibile la prospettazione, ad opera di alcune delle parti private costituitesi nel giudizio relativo all'ordinanza n. 461 del 2006, della violazione di parametri costituzionali diversi da quelli evocati dal Tribunale rimettente; ciò, in particolare, con riferimento alla dedotta violazione dell'art. 97 Cost., non richiamato affatto nell'ordinanza emessa dal Tribunale di Milano.
Tale norma costituzionale costituisce, comunque, parametro di scrutinio della legittimità della disposizione ora sottoposta al vaglio di questa Corte, in quanto evocata dal Tribunale di Ancona (r.o. n. 701 del 2006).
8.1.— Del pari, deve essere dichiarata la inammissibilità della costituzione della signora Carolina Di Guida, che, pur essendo parte nel giudizio a quo, si è costituita oltre il termine stabilito dall'art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87, computato secondo quanto previsto dall'art. 3 delle norme integrative per i giudizi davanti a questa Corte, essendo tale termine, per costante giurisprudenza, perentorio (si vedano, ex plurimis, le sentenze numeri 108 e 190 del 2006).
8.2.— è, altresì, inammissibile l'intervento della signora Paola Giordani, in quanto estranea al giudizio a quo, nel quale non riveste la qualità di parte. Costituisce, infatti, principio costantemente affermato da questa Corte, la necessaria corrispondenza tra le parti del giudizio principale e del giudizio incidentale (si vedano, tra le molte, la sentenza n. 190 del 2006 e l'ordinanza n. 352 del 2006).
9.— Nel merito, la questione non è fondata.
I rimettenti, sostanzialmente, si dolgono del fatto che la norma censurata non avrebbe, in realtà, natura interpretativa della disposizione contenuta nell'art. 8, comma 2, della legge n. 124 del 1999, ma carattere innovativo con efficacia retroattiva; di qui, la violazione dei canoni di uguaglianza e di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione.
In proposito, occorre ricordare, innanzitutto, che questa Corte (per tutte, si veda la sentenza n. 274 del 2006) ha più volte ribadito che «non è decisivo verificare se la norma censurata abbia carattere effettivamente interpretativo (e sia perciò retroattiva) ovvero sia innovativa con efficacia retroattiva. Infatti, il divieto di retroattività della legge – pur costituendo fondamentale valore di civiltà giuridica e principio generale dell'ordinamento, cui il legislatore ordinario deve in principio attenersi – non è stato elevato a dignità costituzionale, salva per la materia penale la previsione dell'art. 25 della Costituzione». Con la stessa sentenza la Corte ha, altresì, affermato che «il legislatore, nel rispetto di tale previsione, può emanare sia disposizioni di “interpretazione autentica”, che determinano – chiarendola – la portata precettiva della norma interpretata fissandola in un contenuto plausibilmente già espresso dalla stessa, sia norme innovative con efficacia retroattiva, purché la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti. Ed è, quindi, proprio sotto l'aspetto del controllo di ragionevolezza che rilevano, simmetricamente, la funzione di interpretazione autentica, che una disposizione sia in ipotesi chiamata a svolgere, ovvero l'idoneità di una disposizione innovativa a disciplinare con efficacia retroattiva anche situazioni pregresse in deroga al principio per cui la legge non dispone che per l'avvenire».
È poi anche da sottolineare, in particolare, che è costante l'affermazione di questa Corte (sentenze numeri 39, 135 e 274 del 2006) nel senso che la norma contenuta nella legge di interpretazione autentica non può ritenersi irragionevole ove si limiti ad assegnare alla disposizione interpretata un significato già in essa contenuto, riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario.
10.— Ciò chiarito, va osservato che, nella specie, l'inquadramento stipendiale nei ruoli statali del personale ATA in ragione del cosiddetto maturato economico e non della effettiva anzianità complessiva di servizio conseguita presso l'ente locale, ha costituito una delle possibili varianti di lettura della norma (avallata, tra l'altro, in sede di accordo siglato in data 20 luglio 2000 tra l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e i rappresentanti delle organizzazioni e confederazioni dei dipendenti), contenuta nei decreti ministeriali di attuazione dell'art. 8 della legge n. 124 del 1999 (decreti del Ministro della pubblica istruzione, di concerto con i Ministri dell'interno, del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e per la funzione pubblica, del 23 luglio 1999, che reca «Trasferimento del personale ATA dagli enti locali allo Stato, ai sensi dell'art. 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124», e del 5 aprile 2001, che reca «Recepimento dell'accordo ARAN – Rappresentanti delle organizzazioni e confederazioni sindacali in data 20 luglio 2000, sui criteri di inquadramento del personale già dipendente degli enti locali e transitato nel comparto scuola»). Ciò, in particolare, ove si consideri che il principio del maturato economico era stato introdotto, con valenza generale, fin dalla legge 11 luglio 1980, n. 312, recante «Nuovo assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato».
I giudici a quibus argomentano, a sostegno della mancanza di dubbi interpretativi, che, in ragione di un indirizzo ermeneutico univoco e costante, i principi affermati dalla Corte di cassazione, in primo luogo con la sentenza n. 3224 del 2005, seguita da analoghe pronunce, costituirebbero diritto vivente sull'applicazione dell'art. 8 della legge n. 124 del 1999, con la conseguenza che la norma ora censurata rivelerebbe il solo intento di incidere sui giudizi in corso, in tal modo violando, da un lato, i canoni costituzionali di ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche, e risultando, dall'altro, invasiva della sfera riservata al potere giudiziario, con lesione, pertanto, degli artt. 24, 101, 102, 103, 104 e 113 Cost.
Tuttavia, diversamente da quanto emerge dalle ordinanze di rimessione, il contenuto fondamentale delle citate pronunce della Corte di cassazione si sostanzia, in definitiva, nell'affermazione che l'accordo del 20 luglio 2000 – recepito nel successivo decreto del 5 aprile 2001 – non può derogare a quanto stabilito dalla legge n. 124 del 1999, in quanto atto privo di efficacia normativa.
Consegue che la tesi prospettata dai rimettenti si presenta viziata da una inesatta ricognizione del diritto vivente, sicché essa risulta basata su un erroneo presupposto interpretativo (ordinanza n. 332 del 2005).
Né, come si è già osservato, può negarsi che si fosse determinata una situazione di oggettiva incertezza del dato normativo, in ragione delle diverse interpretazioni possibili, circa il riconoscimento della anzianità pregressa maturata dal personale ed in assenza, appunto, di un diritto vivente sulla inderogabilità dei criteri enunciati dall'art. 8 della legge n. 124 del 1999. Di conseguenza, deve ritenersi ragionevole il ricorso da parte del legislatore alla interpretazione autentica effettuata con l'art. 1, comma 218, della legge n. 266 del 2005, la cui efficacia retroattiva deve essere comunque valutata alla stregua delle ulteriori censure sollevate dai rimettenti.
A ciò è da aggiungere che, anche a voler escludere il carattere interpretativo della disposizione censurata e a volerne ammettere quello innovativo, ma con efficacia retroattiva, non potrebbe giungersi a conclusioni diverse sotto il profilo della ragionevolezza della disposizione stessa.
11.— Al riguardo, occorre verificare se possa ritenersi sussistente la denunciata lesione dell'art. 3 Cost., sotto il profilo del contrasto tra la norma denunciata ed il tertium comparationis costituito dai principi del diritto comune del lavoro, nonché della disciplina dei rapporti di lavoro, in forza dei quali i diritti e i trattamenti retributivi riconosciuti al lavoratore dalla legge o dalla contrattazione collettiva devono essere valutati nella loro interezza temporale e sostanziale.
Secondo la prospettazione dei rimettenti, si sarebbe in presenza, infatti, di una irrazionale disparità di trattamento fra i lavoratori ATA, provenienti dagli enti locali, e i lavoratori ATA inseriti fin dall'origine del loro rapporto di impiego nei ruoli dell'amministrazione dello Stato, nonché tra i lavoratori inseriti nell'ambito dello stesso comparto di contrattazione collettiva.
Tale impostazione, da un lato, non tiene conto del fatto che il fluire del tempo – il quale costituisce di per sé un elemento diversificatore che consente di trattare in modo differenziato le stesse categorie di soggetti, atteso che la demarcazione temporale consegue come effetto naturale alla generalità delle leggi – non comporta, di per sé, una lesione del principio di parità di trattamento sancito dall'art. 3 della Costituzione e, dall'altro lato, non considera la specificità propria della disciplina normativa dei due comparti di contrattazione collettiva rappresentati, rispettivamente, da quello della scuola e da quello degli enti locali (si vedano, ex multis, la sentenza n. 276 del 2005 e l'ordinanza n. 190 del 2003). Sotto questo secondo aspetto, in particolare, occorre tenere presente la strutturale diversità esistente tra i sistemi di determinazione del trattamento economico fatti propri dalla contrattazione collettiva nei due distinti comparti e, quindi, del diverso ruolo svolto dall'anzianità di servizio maturata da ciascun dipendente.
Né è senza significato che la norma oggetto di censura, la quale si ricollega, interpretandola, ad una disposizione a carattere transitorio, preserva il trattamento economico conseguito dagli interessati alla data del loro trasferimento di ruolo, anche grazie al meccanismo della eventuale corresponsione di un assegno ad personam, che debba tener conto della differenza tra l'importo della posizione stipendiale di inquadramento e il trattamento annuo in godimento al 31 dicembre 1999. Detta differenza è, altresì, considerata utile, previa temporizzazione, ai fini del conseguimento della successiva posizione stipendiale.
In realtà, la disciplina dettata dall'art. 8, comma 2, della legge n. 124 del 1999, come interpretata dal censurato art. 1, comma 218, della legge n. 266 del 2005, nasce dall'esigenza di armonizzare, con una normativa transitoria di primo inquadramento, il passaggio del personale in questione da un sistema retributivo disciplinato a regime ad un altro sistema retributivo ugualmente disciplinato a regime, salvaguardando, proprio per quanto attiene al profilo economico, i livelli retributivi maturati e attribuendo agli interessati, a partire dal nuovo inquadramento, i diritti riconosciuti al personale ATA statale. Tutto ciò allo scopo di rendere, almeno tendenzialmente, omogeneo il sistema retributivo di tutti i dipendenti ATA, al di là delle rispettive provenienze e, comunque, salvaguardando il diritto di opzione per l'ente di appartenenza nel caso di mancata corrispondenza di qualifiche e profili.
12.— Sotto altro non meno rilevante aspetto, non si può omettere di osservare che l'operazione di trasferimento del personale ATA proveniente dagli enti locali nei ruoli del personale ATA fin dall'origine statale, è stata configurata dalla stessa legge n. 124 del 1999 sulla base del principio della invarianza della spesa; e di ciò si ha la conferma considerando che in detta legge non è stata prevista – a questo scopo – alcuna copertura finanziaria di maggiori oneri, come sarebbe stato doveroso, in relazione a quanto disposto dall'art. 81, quarto comma, Cost., se si fosse ipotizzata la possibilità di trattamenti retributivi più favorevoli di quelli posseduti dal personale interessato alla data del trasferimento da un ruolo ad un altro. Assume decisivo rilievo, a questo riguardo, la circostanza che il comma 5 del medesimo art. 8 della citata legge, in immediata prosecuzione di quanto disposto dal comma 2 (oggetto della contestata interpretazione autentica), ha previsto che «a decorrere dall'anno in cui hanno effetto le disposizioni di cui ai commi 2, 3 e 4 si procede alla progressiva riduzione dei trasferimenti statali a favore degli enti locali in misura pari alle spese comunque sostenute dagli stessi enti nell'anno finanziario precedente a quello dell'effettivo trasferimento del personale». Ed è proprio in funzione del contenuto della riportata disposizione circa l'invarianza della spesa che si comprende perché in sede di contrattazione collettiva sindacale (citato accordo ARAN del 20 luglio 2000) sia stata prevista l'adozione di un meccanismo di valutazione delle anzianità pregresse fondato sul maturato economico e che la suindicata disciplina contrattuale sia stata fatta propria e sia stata ribadita dall'art. 1, comma 218, della legge n. 266 del 2005, ora censurato dai rimettenti.
13.— Né è senza significato che dalla applicazione della norma contenuta nel comma 2 dell'art. 8 della legge n. 124 del 1999, secondo quanto prospettato dalla difesa delle parti private costituitesi nel presente giudizio, deriverebbero oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato, in netto contrasto con quanto disposto dal comma 5 del medesimo art. 8.
14.— Neppure può ritenersi che si sia determinata, sulla base della norma contenuta nel comma 2 del suddetto art. 8, una situazione di legittimo affidamento con riferimento al trattamento retributivo derivante dalla valutazione, ai fini giuridici ed economici, dell'intera anzianità maturata presso gli enti di provenienza; ciò anche in considerazione, da un lato, del tipo di interpretazione adottata in sede di contrattazione collettiva pressoché contestualmente all'entrata in vigore della citata legge, e, dall'altro, del richiamo, espresso nel medesimo art. 8, al principio sopra indicato dell'invarianza della spesa in sede di primo inquadramento del personale proveniente dagli enti locali.
15.— L'art. 3 della Costituzione è ritenuto, altresì, leso dai giudici rimettenti in ragione della disparità di trattamento, in materia di riconoscimento delle anzianità pregresse, nell'ipotesi di passaggio da un settore lavorativo ad un altro, tra la generalità dei lavoratori, sia del settore pubblico che del settore privato, e i lavoratori ATA trasferiti nei ruoli statali, ai sensi dell'art. 8 della legge n. 124 del 1999, in base all'applicazione dell'istituto del maturato economico.
La questione investe direttamente la legittimità del suddetto istituto, sul quale questa Corte, sia pure con riguardo a diverse discipline normative adottate sia dal legislatore regionale, che dal legislatore statale (si vedano le sentenze n. 296 del 1984, n. 618 del 1987, n. 624 del 1988, n. 219 del 1998 e n. 430 del 2004), ha già avuto modo di pronunciarsi.
15.1.— Come si è sopra accennato, esso è stato previsto nell'ordinamento statale, in modo generalizzato, fin dalla legge 11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato), che ha istituito le qualifiche funzionali e ha corrispondentemente disciplinato il passaggio dei dipendenti dello Stato dal preesistente ordinamento gerarchico delle carriere a quello, appunto, delle qualifiche funzionali.
La Corte, con orientamento costante, ha ritenuto, in tema di utilizzazione da parte del legislatore dell'istituto in questione, che il passaggio da un sistema ad un altro di progressione economica del pubblico impiego, in quanto importa una riduzione ad omogeneità di elementi per se stessi non omogenei, implica una scelta di coefficienti da operare sulla base di numerose variabili, ivi comprese le disponibilità finanziarie, e quindi con ampia discrezionalità (sentenza n. 219 del 1998). E si è anche chiarito che non si può postulare l'illegittimità di qualsiasi regolamentazione transitoria che non si limiti «alla conservazione del trattamento precedente “ad esaurimento” o alla pura e semplice applicazione illimitatamente retroattiva del trattamento nuovo: soluzioni, certo, possibili, ma non imposte dal precetto costituzionale in argomento», cioè dall'art. 3 della Costituzione (sentenze numeri 618 del 1987 e 296 del 1984). In definitiva, la disposizione dell'art. 8, comma 2, della legge n. 124 del 1999, rappresentava una deroga al principio generale vigente all'epoca della sua entrata in vigore, rispetto alla quale la norma ora censurata si presenta come ripristino della regola generale.
15.2.— Non assumono rilievo, altresì, quali modelli opponibili al criterio del maturato economico, la cui lesione si riverbererebbe sulla ragionevolezza della norma sospettata di illegittimità costituzionale, le disposizioni di cui all'art. 31 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), e dell'art. 2112 del codice civile, dal primo richiamato.
16.— È, infine, da escludere che la disposizione censurata dia luogo ad una ulteriore disparità di trattamento, sotto il profilo che prevederebbe una diversa disciplina per coloro che, all'entrata in vigore della norma stessa, abbiano già ottenuto un giudicato favorevole rispetto alla disciplina applicabile per coloro che, all'epoca, fossero soltanto in attesa della formazione del giudicato sulla loro pretesa. In proposito, si deve osservare come questa Corte, in più occasioni, abbia avuto modo di chiarire che è soltanto l'intangibilità del giudicato a costituire uno dei limiti che il legislatore incontra nell'emanazione di leggi con efficacia retroattiva. Al legislatore è precluso – di regola – intervenire, con norme aventi portata retroattiva, per annullare l'efficacia del giudicato e non già a salvaguardarne gli effetti. D'altronde, «se vi fosse un'incidenza sul giudicato, la legge di interpretazione autentica non si limiterebbe a muovere, come ad essa è consentito, sul piano delle fonti normative, attraverso la precisazione della regola e del modello di decisione cui l'esercizio della potestà di giudicare deve attenersi, ma lederebbe i principi relativi ai rapporti tra potere legislativo e potere giurisdizionale e le disposizioni relative alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi» (così, la sentenza n. 282 del 2005).
Nella specie, la norma censurata si limita, in modo che deve ritenersi legittimo, a far salve le posizioni, e soltanto queste, di coloro che – al momento della sua entrata in vigore – fossero già titolari di un giudicato favorevole.
17.— Quanto, ancora, agli ulteriori profili di censura prospettati dai rimettenti, in particolare con riferimento agli artt. 24, 36, 42, 97, 101, 102, 103, 104 e 113 della Costituzione, a prescindere dalla circostanza della inconferenza dei parametri di cui agli artt. 36 e 42 Cost., atteso che la norma censurata – per il suo contenuto – è estranea alla operatività di entrambi, non si ravvisa, per effetto della norma contestata, alcuna compromissione dell'imparzialità della pubblica amministrazione, né dell'esercizio della funzione giurisdizionale, la quale opera su un piano diverso rispetto a quello del potere legislativo di interpretazione autentica (si vedano le sentenze numeri 341 e 26 del 2003).
Non è configurabile, infatti, a favore del giudice, pur nel rispetto delle proprie prerogative, una esclusività dell'esercizio dell'attività ermeneutica che possa precludere quella spettante al legislatore, in quanto l'attribuzione per legge ad una norma di un determinato significato non lede la potestas iudicandi, ma definisce e delimita la fattispecie normativa che è oggetto della potestas medesima.
18.— In conclusione, poiché l'efficacia retroattiva della disposizione censurata dai rimettenti deve ritenersi ragionevole e non lesiva degli altri principi costituzionali evocati, le questioni di legittimità costituzionale prospettate nelle ordinanze in esame devono essere dichiarate non fondate, in riferimento a tutti i parametri nelle stesse dedotti.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 218, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006) sollevate, in riferimento, nel complesso, agli articoli 3, 24, 36, 42, 97, 101, 102, 103, 104 e 113 della Costituzione, dal Tribunale di Milano, dal Tribunale di Roma, dal Tribunale di Lamezia Terme, dal Tribunale di Ancona, dal Tribunale di Taranto, dal Tribunale di Oristano, dalla Corte di Appello di L'Aquila con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 giugno 2007.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Alfonso QUARANTA, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 26 giugno 2007.
Il Cancelliere
F.to: FRUSCELLA
-----------------------------------
Sentenza 364/2007
Giudizio GIUDIZIO DI LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE
Presidente BILE
Relatore AMIRANTE
Udienza Pubblica del 25/09/2007
Decisione del 24/10/2007
Deposito del 07/11/2007
Pubblicazione in G. U.
SENTENZA N. 364
ANNO 2007
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 7-quater del decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7 (Disposizioni urgenti per l'università e la ricerca, per i beni e le attività culturali, per il completamento di grandi opere strategiche, per la mobilità dei pubblici dipendenti, e per semplificare gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di concessione, nonché altre misure urgenti), inserito dalla legge di conversione 31 marzo 2005, n. 43, promossi dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con due ordinanze del 16 novembre 2005 e dal Consiglio di Stato con ordinanza del 4 maggio 2006, rispettivamente iscritte ai nn. 25, 26 e 373 del registro ordinanze 2006 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6 e n. 41, prima serie speciale, dell'anno 2006.
Visti gli atti di costituzione dell'azienda Policlinico Umberto I, dell'Alse Medica s.r.l. nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 25 settembre 2007 il Giudice relatore Francesco Amirante;
uditi gli avvocati Rosaria Russo Valentini e Antonio Capparelli per l'azienda Policlinico Umberto I, Sergio Como e Ennio Luponio per la Alse Medica s.r.l. e l'avvocato dello Stato Antonio Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
l.— Nel corso di un giudizio di ottemperanza, promosso dalla Technodal s.r.l. nei confronti dell'azienda Policlinico Umberto I di Roma, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, terza sezione, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 103 e 113 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 7-quater del decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7 (Disposizioni urgenti per l'università e la ricerca, per i beni e le attività culturali, per il completamento di grandi opere strategiche, per la mobilità dei pubblici dipendenti, e per semplificare gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di concessione, nonché altre misure urgenti), inserito dalla legge di conversione 31 marzo 2005, n. 43 (r. o. n. 25 del 2006).
Nel descrivere la vicenda processuale sottoposta al suo giudizio, il TAR espone che la società ricorrente ha chiesto l'ottemperanza, da parte dell'azienda convenuta, del giudicato formatosi sul decreto ingiuntivo emesso in data 28 aprile 2001 dal Tribunale civile di Roma e dichiarato definitivamente esecutivo, per mancata opposizione, il successivo 14 agosto 2001. Il decreto ingiuntivo era stato emesso nei confronti dell'azienda Policlinico Umberto I per servizi prestati dalla società ricorrente nei confronti della disciolta azienda universitaria Policlinico Umberto I, nel periodo dal 18 dicembre 1996 al 30 ottobre 1999, tenuto conto del fatto che, ai sensi dell'art. 2, comma 1, del decreto-legge 1° ottobre 1999, n. 341, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 dicembre 1999, n. 453, la prima azienda sopra menzionata era succeduta alla seconda. Divenuto esecutivo il decreto per mancata opposizione, la società creditrice aveva inutilmente esperito le procedure esecutive in sede civile, vedendosi perciò costretta a promuovere il giudizio amministrativo di ottemperanza nei confronti della menzionata azienda. Quest'ultima, costituendosi in giudizio, aveva eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva alla luce del disposto dell'art. 8-sexies del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica amministrazione), aggiunto dalla legge di conversione 27 luglio 2004, n. 186, sostenendo, inoltre, che il giudizio doveva essere dichiarato estinto d'ufficio in base alla disposizione censurata.
Il giudice a quo precisa che l'eccezione di difetto di legittimazione passiva deve ritenersi infondata, in quanto il giudicato sostanziale portato dal decreto ingiuntivo ormai irrevocabile copre anche l'esistenza di fatti modificativi, impeditivi ed estintivi del rapporto precedenti al ricorso per ingiunzione e non dedotti in sede di opposizione al medesimo; e che si presenta, invece, non manifestamente infondata l'eccezione di illegittimità costituzionale sollevata in via subordinata dalla società ricorrente.
Il TAR remittente, dopo aver richiamato testualmente il contenuto del censurato art. 7-quater, osserva che la seconda eccezione sollevata dall'azienda Policlinico Umberto I dovrebbe essere accolta, con conseguente declaratoria di estinzione del giudizio di ottemperanza pendente, il che dà conto della rilevanza della sollevata questione di legittimità costituzionale, in quanto relativa a norma della quale il giudice a quo deve fare applicazione.
Ciò premesso circa la rilevanza, il TAR per il Lazio osserva che la norma in esame appare in contrasto con i richiamati parametri costituzionali. Ed infatti, la ratio legis è quella di limitare, anche in sede esecutiva, la successione della neo-istituita azienda Policlinico Umberto I nei rapporti che facevano capo alla soppressa omonima azienda universitaria, «al solo troncone delle obbligazioni relative all'esecuzione dei contratti di durata successivo alla data della sua istituzione», secondo il dettato del menzionato art. 8-sexies del d.l. n. 136 del 2004. In vista di tale obiettivo, il legislatore ha stabilito l'inefficacia dei titoli esecutivi formatisi nei confronti dell'azienda Policlinico Umberto I per crediti sorti anteriormente all'istituzione della medesima – con conseguente inefficacia dei pignoramenti ed estinzione dei giudizi di ottemperanza pendenti – imponendo che, per le esecuzioni intraprese relativamente ai citati titoli esecutivi, vi fosse il subentro del commissario istituito dall'art. 2 del d.l. n. 341 del 1999. Ora, poiché la disposizione del censurato art. 7-quater fa riferimento ai decreti ingiuntivi ed alle sentenze «esecutivi», stabilendone l'inefficacia, tale locuzione «ne presuppone il passaggio in giudicato».
Compiuta tale ricostruzione del sistema vigente, il giudice a quo ricorda che la giurisprudenza di questa Corte ha fissato in numerose pronunce i limiti ai quali il legislatore deve attenersi nell'emanare norme con efficacia retroattiva, e che nella sentenza n. 525 del 2000 è stato espressamente stabilito che al legislatore è precluso intervenire con norme retroattive per annullare gli effetti del giudicato, poiché in tal modo vengono alterati i rapporti tra il potere legislativo e quello giurisdizionale. La disposizione denunciata, in realtà, non si limita, attraverso lo strumento dell'interpretazione autentica, a circoscrivere la portata effettiva della successione dell'azienda Policlinico Umberto I nei rapporti della precedente azienda universitaria, ma pone nel nulla alcuni provvedimenti giurisdizionali già passati in giudicato. In questo modo tale disposizione colpisce il diritto del cittadino ad agire in giudizio per ottenere una pronuncia senza onerose reiterazioni. Ad avviso del TAR, inoltre, la norma denunciata appare anche viziata da irragionevolezza, perché incide su provvedimenti passati in giudicato, al solo scopo di «dare rilevanza esterna retroattiva ad un criterio organizzativo di centri di spesa che si sarebbe potuto conseguire con strumenti interni di regresso».
Alla luce di tutte le esposte considerazioni, il giudice remittente sostiene che l'art. 7-quater del d.l. n. 7 del 2005, inserito dalla legge di conversione n. 43 del 2005, sia in contrasto con gli artt. 101 e 103 Cost., sotto il profilo della lesione delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giurisdizionale; con gli artt. 24 e 113 Cost., sotto il profilo della lesione del diritto del cittadino di agire in giudizio e di ottenere una pronuncia di merito senza onerose reiterazioni; con l'art. 3 Cost., sotto il profilo della violazione dei principi di ragionevolezza, di uguaglianza e di tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti dell'ordinamento.
2.1.— Nel corso di un giudizio promosso dalla Alse Medica s.r.l. nei confronti dell'azienda Policlinico Umberto I di Roma, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, terza sezione, ha sollevato, in riferimento ai medesimi parametri di cui alla precedente ordinanza, un'identica questione di legittimità costituzionale dell'art. 7-quater del d.l. n. 7 del 2005, inserito dalla legge di conversione n. 43 del 2005 (r. o. n. 26 del 2006).
La fattispecie dalla quale scaturisce questa seconda ordinanza di rimessione, assai simile a quella dell'altro giudizio, viene riassunta dal giudice a quo nei seguenti termini. La società ricorrente aveva ottenuto un decreto ingiuntivo in data 7 dicembre 2000, posto in esecuzione; il TAR per il Lazio, con sentenza del 29 ottobre 2003, aveva ordinato all'azienda Policlinico Umberto I di dare esecuzione al decreto, nominando contestualmente un commissario ad acta. A seguito dell'inerzia di quest'ultimo, accogliendo una nuova istanza della società creditrice, il medesimo giudice, con sentenza del 29 gennaio 2005, aveva disposto la nomina di un secondo commissario ad acta, avendo verificato la non ottemperanza alla propria precedente pronuncia. Anche il nuovo commissario, peraltro, aveva deciso di rinviare sine die l'esecuzione del decreto, ritenendo che ad essa fosse di ostacolo la disposizione attualmente censurata, con la conseguenza che la medesima creditrice si era vista costretta al deposito di un'ulteriore istanza, in data 6 aprile 2005, con la quale si sollevava incidente di esecuzione. Instauratosi il contraddittorio nei confronti dell'azienda Policlinico Umberto I, quest'ultimo aveva chiesto l'estinzione del giudizio, ai sensi dell'art. 7-quater del d.l. n. 7 del 2005, inserito dalla legge di conversione n. 43 del 2005.
Ciò premesso in punto di fatto, il TAR per il Lazio, dopo aver precisato che la disposizione denunciata si applica a tutti i decreti ingiuntivi emessi nei confronti dell'azienda Policlinico Umberto I successivamente alla sua istituzione, ma per obbligazioni contrattuali anteriori alla sua costituzione, svolge argomentazioni a sostegno dell'illegittimità costituzionale della norma del tutto identiche a quelle contenute nella precedente ordinanza di rimessione.
2.2.— Si è costituita in questo secondo giudizio la Alse Medica s.r.l., chiedendo, anche in una memoria depositata in prossimità dell'udienza, che la questione proposta venga dichiarata inammissibile ovvero, in caso di recepimento dell'opzione interpretativa del giudice a quo, che la medesima venga accolta.
La società creditrice, dopo aver effettuato un excursus delle norme che si sono succedute negli anni a regolare la complessa materia, sostiene, in primo luogo, che la disposizione censurata dovrebbe essere interpretata nel senso di essere riferita esclusivamente ai decreti ingiuntivi e alle sentenze ottenuti nei confronti dell'azienda soppressa e divenuti esecutivi dopo la creazione della nuova azienda. In altri termini, essa non dovrebbe applicarsi alle sentenze o ai decreti ingiuntivi che siano stati originariamente emessi direttamente nei confronti della nuova azienda e che abbiano assunto autorità di giudicato, ma solo ai procedimenti ancora pendenti.
Qualora, invece, non si dovesse accedere ad una simile interpretazione, la questione non potrebbe non essere accolta, in quanto la disposizione di cui si tratta violerebbe i giudicati e sarebbe diretta ad interferire su concreti procedimenti giudiziari in corso al fine di determinarne gli esiti e, quindi, si porrebbe in palese contrasto con gli invocati parametri costituzionali.
3.— In entrambi i giudizi promossi dal TAR per il Lazio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con due memorie di identico contenuto, concludendo per l'inammissibilità o l'infondatezza delle questioni.
L'Avvocatura dello Stato richiama, innanzitutto, il «consolidato orientamento» della giurisprudenza di questa Corte secondo il quale, al di fuori della materia penale, l'emanazione di leggi retroattive incontra una serie di limiti tesi alla salvaguardia di fondamentali valori di civiltà giuridica, tra i quali i principi di uguaglianza e di ragionevolezza. E' precluso al legislatore, fra l'altro, dettare norme finalizzate ad incidere su provvedimenti già passati in giudicato. Ne consegue che, ove realmente la norma in esame avesse siffatti requisiti, «il contrasto con il dettato costituzionale apparirebbe possibile». Tuttavia, la corretta interpretazione della disposizione censurata consentirebbe di escluderne la portata retroattiva, negando che essa ponga nel nulla le sentenze e i decreti ingiuntivi ormai irrevocabili. Infatti, il riferimento compiuto dal legislatore alle sentenze ed ai decreti ingiuntivi «divenuti esecutivi» non dovrebbe ritenersi comprensivo anche delle decisioni irrevocabili o passate in giudicato, in tal modo interpretando il silenzio della legge come una «implicita salvezza del giudicato». E ciò in armonia con l'insegnamento della giurisprudenza costituzionale che privilegia, tra due letture possibili di una norma, quella conforme al dettato costituzionale.
Accogliendo siffatta impostazione, la proposta questione dovrebbe essere considerata, prima ancora che infondata, manifestamente inammissibile in quanto priva di rilevanza, poiché l'impugnato art. 7-quater non potrebbe trovare applicazione nei procedimenti a quibus, dovendosi perciò negare l'estinzione dei giudizi di ottemperanza pendenti.
4.— Nel corso di un giudizio di appello promosso in primo grado dalla Medikron s.r.l. nei confronti dell'azienda Policlinico Umberto I di Roma, anche il Consiglio di Stato, quinta sezione, ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 24, 97, 100, 101, 102, 103, 104, 108, 113 e 117, primo comma, Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 7-quater del d.l. n. 7 del 2005, inserito dalla legge di conversione n. 43 del 2005 (r. o. n. 373 del 2006).
Nel descrivere la controversia devoluta al suo giudizio, il Consiglio di Stato espone che la società ricorrente aveva ottenuto un decreto ingiuntivo, nei confronti dell'azienda Policlinico Umberto I, in data 14 dicembre 2000 divenuto esecutivo il successivo 24 marzo 2001. Era stato quindi intrapreso giudizio di ottemperanza nei confronti dell'azienda, concluso con la sentenza 2 febbraio 2004 del TAR per il Lazio con la quale si era riconosciuto il diritto della società Medikron all'esecuzione del decreto ingiuntivo, prevedendosi anche la nomina di un commissario ad acta per l'eventualità che l'obbligata continuasse a non ottemperare alla decisione. La sentenza di primo grado era stata impugnata e confermata in appello dal Consiglio di Stato con sentenza 9 novembre 2004. Nel frattempo la società creditrice, dando atto del comportamento del commissario ad acta che, in concreto, non aveva dato corso a quanto stabilito in sede di ottemperanza, aveva chiesto al TAR, con una nuova istanza del 9 settembre 2004, la sostituzione del commissario e l'adozione di tutti i provvedimenti necessari per l'esecuzione della precedente sentenza. Il giudice di primo grado, con una nuova sentenza depositata il 16 novembre 2004, riconoscendo il comportamento ostruzionistico dell'azienda, aveva ordinato ancora a quest'ultima di dare integrale esecuzione al decreto ingiuntivo, provvedendo altresì alla nomina di un nuovo commissario ad acta. Questa ulteriore pronuncia era stata appellata dell'azienda Policlinico Umberto I, dando luogo al giudizio pendente davanti al Consiglio di Stato.
Ciò posto il giudice a quo, riportando le contrastanti argomentazioni delle parti, richiama l'art. 3 del decreto-legge 29 novembre 2004, n. 280, decaduto per mancata conversione, e specifica che l'art. 7-quater del d.l. n. 7 del 2005, inserito dalla legge di conversione n. 43 del 2005, recepisce il contenuto della norma precedente fuorché per l'aggiunta del comma 4 e, nel comma 1, del riferimento alle «sentenze» esecutive. Osserva, quindi, il Consiglio di Stato che non può più essere contestata la legittimazione passiva dell'azienda Policlinico Umberto I, poiché l'art. 8-sexies del d.l. n. 136 del 2004, inserito dalla legge di conversione n. 186 del 2004, è entrato in vigore prima che il medesimo Consiglio remittente decidesse l'appello sulla prima sentenza emessa dal TAR per il Lazio; la norma ora citata, d'altra parte, non ha fatto altro che ridurre l'estensione oggettiva della successione disposta ex lege dal d.l. n. 341 del 1999, senza modificare il termine massimo di dodici mesi entro cui quest'ultimo decreto aveva contenuto gli effetti della successione medesima. Il giudice a quo, inoltre, fa presente che, nonostante si sia nell'ambito di un giudizio di ottemperanza di contenuto «meramente ordinatorio», l'appello è da ritenere ugualmente ammissibile per una serie di motivi; il tenore della disposizione censurata, d'altra parte, è tale da imporre al collegio «un obbligo incondizionato e preminente su ogni altro profilo processuale di provvedere, anche d'ufficio, all'estinzione dei giudizi di ottemperanza pendenti», il che dà conto dell'ammissibilità e della rilevanza della sollevata questione. Precisa, infine, il Consiglio di Stato che, nel giudizio in corso, si tratta dell'esecuzione di un decreto ingiuntivo relativo ad un credito sorto prima della creazione della nuova azienda Policlinico Umberto I, ossia relativo ad obbligazioni contrattuali assunte dalla soppressa azienda universitaria.
Compiuta questa ampia premessa e dando atto di conoscere il contenuto delle precedenti ordinanze di rimessione a questa Corte emesse nella stessa materia dal TAR per il Lazio, il Consiglio di Stato si sofferma sulla non manifesta infondatezza delle numerose censure di illegittimità costituzionale relative alla disposizione denunciata.
Un primo gruppo di censure viene prospettato, in riferimento agli artt. 100, 101, 102, 103, 104 e 108 Cost., sotto il profilo della lesione delle prerogative costituzionalmente riservate al potere giurisdizionale in generale e, più specificamente, al Consiglio di Stato. Osserva l'ordinanza di rimessione che l'art. 7-quater «ha di fatto posto nel nulla non meri provvedimenti giurisdizionali impugnati o impugnabili, ma veri e propri giudicati già perfezionatisi, ledendo in tal guisa l'indipendenza della magistratura (sia ordinaria sia) amministrativa (quest'ultima tutelata, in apicibus, dall'art. 100, nonché dall'art. 108 Cost.)». Un decreto ingiuntivo divenuto esecutivo, infatti, è a tutti gli effetti un provvedimento passato in giudicato ed idoneo a costituire il presupposto di un giudizio di ottemperanza, come conferma anche l'art. 656 del codice di procedura civile; ciò comporta che una norma che pone nel nulla un provvedimento giurisdizionale dotato del peso del giudicato dovrebbe essere ritenuta in contrasto con i menzionati parametri costituzionali.
Alla lesione del giudicato si affianca la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., perché la norma censurata ha agito sui provvedimenti divenuti irrevocabili «allo scopo di dare rilevanza esterna ad un criterio organizzativo di centri di spesa che si sarebbe potuto conseguire, ben più efficacemente, con strumenti interni di regresso tra la gestione liquidatoria e l'azienda ospedaliera».
Una ulteriore censura viene prospettata, in riferimento agli artt. 24 e 113 Cost., sotto il profilo della lesione del diritto di agire in giudizio. Se è vero che la lettura coordinata delle norme più volte richiamate in precedenza dimostra come il credito vantato dalla società ricorrente non venga negato, bensì posto a carico della gestione separata disciplinata dall'art. 2 del d.l. n. 341 del 1999, è altresì vero che la trasposizione del credito nell'alveo dell'esecuzione concorsuale regolata da quest'ultima norma non assicura sufficienti garanzie, in favore della società creditrice, di una completa soddisfazione delle proprie pretese; ciò in quanto il comma 6 del menzionato art. 2 subordina la copertura dei disavanzi alla capienza concreta delle risorse pubbliche messe a disposizione dalla norma medesima.
Un'altra censura viene poi svolta, in riferimento agli artt. 24, 101, 103, 104, 108 e 113 Cost., con riguardo alla previsione dell'estinzione d'ufficio dei giudizi di ottemperanza pendenti. Dopo aver richiamato la sentenza n. 103 del 1995 di questa Corte – concernente una vicenda simile – il giudice a quo rileva che una legge che disponga l'estinzione di una serie di giudizi in corso deve prevedere una realizzazione, sia pure parziale, delle pretese azionate. Nel caso specifico, invece, vi sarebbe un'evidente violazione dell'art. 24 Cost. rappresentata dal fatto che l'art. 7-quater denunciato esclude espressamente ogni aggravio per la finanza pubblica; ciò comporta che la parte creditrice potrà essere soddisfatta solo all'esito di una procedura liquidatoria di natura amministrativa, con tutti i rischi che essa comporta. A conferma di quanto detto, inoltre, deporrebbe l'assenza di ogni regolazione relativa alla compensazione delle spese processuali. A parere del remittente, perciò, la disposizione da scrutinare è da assimilare a quella dichiarata illegittima con la sentenza n. 123 del 1987 di questa Corte, trattandosi di una norma con la quale il legislatore ha cercato di opporsi a provvedimenti giurisdizionali già passati in giudicato.
L'ultimo gruppo di censure, prospettato in riferimento agli artt. 2, 24, 117, primo comma, Cost., riguarda l'asserita lesione, da parte dell'art. 7-quater del d.l. n. 7 del 2005, di una serie di obblighi derivanti dal diritto internazionale. Osserva in proposito il Consiglio di Stato che tali obblighi non sono soltanto quelli introdotti dal diritto internazionale consuetudinario, ma anche quelli introdotti dal diritto internazionale pattizio. Sotto questo profilo, la categoria dei diritti inviolabili di cui all'art. 2 Cost. viene ad essere arricchita dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, resa esecutiva dall'Italia con la legge 4 agosto 1955, n. 848. Il giudice a quo richiama, al riguardo, gli artt. 6, primo paragrafo, e 13 della Convenzione, oltre all'art. 1 del Protocollo addizionale n. l. Queste disposizioni – che il Consiglio di Stato interpreta alla luce di alcune sentenze, richiamate nell'ordinanza, emesse dalla Corte europea dei diritti dell'uomo – tutelano il diritto di ogni cittadino non solo ad essere giudicato da un tribunale (secondo il dettato del menzionato art. 6) ma anche a che le decisioni giudiziarie definitive vengano poste in attuazione. Gli Stati membri, perciò, non possono invalidare, ritardare o, addirittura, compromettere l'esecuzione di tali decisioni. Ed in base all'art. 1 del richiamato Protocollo addizionale è considerato bene patrimoniale anche il guadagno oggetto di un credito esigibile.
A queste censure, infine, il Consiglio di Stato affianca, sempre ai sensi dell'art. 117, primo comma, Cost., il richiamo ad una possibile violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario. La cosiddetta “quinta libertà comunitaria”, infatti, «postula indefettibilmente la libera circolazione delle decisioni giudiziarie, incentrata sul principio del mutuo riconoscimento». Ciò comporta che uno Stato membro non può stabilire autonomamente di porre nel nulla atti provenienti dal potere giudiziario, in quanto «astrattamente suscettibili di valicare i confini nazionali».
L'ordinanza di rimessione si conclude evidenziando come non sia possibile fornire un'interpretazione alternativa e costituzionalmente orientata della norma in questione, della quale si sollecita la declaratoria di illegittimità costituzionale.
5.— Anche nel giudizio promosso dal Consiglio di Stato è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l'inammissibilità o l'infondatezza delle questioni.
Per quanto riguarda le censure di una possibile violazione del giudicato, l'Avvocatura dello Stato riporta argomentazioni del tutto analoghe a quelle contenute negli altri due precedenti atti di intervento.
In relazione, invece, alla presunta violazione del diritto di agire, l'interveniente osserva che l'ordinanza di rimessione non contiene alcuna dimostrazione di una presunta incapienza dei fondi destinati al pagamento dei debiti della disciolta azienda universitaria Policlinico Umberto I; quanto alla questione del credito per le spese di giustizia, trattandosi di somme estranee all'applicazione del d.l n. 341 del 1999, l'Avvocatura rileva che esso potrà essere fatto valere in via esecutiva direttamente contro l'azienda ospedaliera di nuova istituzione.
6.— In tutti e tre i giudizi ora richiamati si è costituita l'azienda Policlinico Umberto I di Roma, con atti di identico contenuto, chiedendo che la prospettata questione venga dichiarata non fondata sia perché il limite del giudicato non trova espressa copertura costituzionale, se non per la materia penale, sia perché, comunque, nella specie, tale limite non è stato travalicato in quanto la disposizione censurata non ha cancellato dei diritti accertati con provvedimenti giurisdizionali divenuti definitivi, ma si è limitata a prevederne forme di soddisfazione ed attuazione diverse da quelle ordinarie onde non incidere sulla situazione dell'azienda di nuova istituzione.
In altri termini, si tratterebbe di una disposizione del tutto ragionevole e non arbitraria, perché ispirata dalla ricerca di un adeguato contemperamento tra la garanzia di soddisfazione dei crediti dei privati e quella di salvaguardia della stabilità e dell'ordine del bilancio pubblico.
Considerato in diritto
1.— Il TAR per il Lazio (con due ordinanze di contenuto sostanzialmente identico) e il Consiglio di Stato, nel corso di giudizi di ottemperanza per l'esecuzione di decreti ingiuntivi emessi contro l'azienda Policlinico Umberto I, divenuti esecutivi per mancata opposizione, hanno sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 7-quater del decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7 (Disposizioni urgenti per l'università e la ricerca, per i beni e le attività culturali, per il completamento di grandi opere strategiche, per la mobilità dei pubblici dipendenti e per semplificare gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di concessione, nonché altre misure urgenti), inserito, in sede di conversione, dalla legge 31 marzo 2005, n. 43.
Il TAR ha impugnato l'intero articolo, il Consiglio di Stato i commi primo, secondo e quarto.
Entrambi i remittenti lamentano la violazione degli artt. 3, 24, 101, 103, 113 della Costituzione ed il Consiglio di Stato anche degli artt. 2, 97, 100, 102, 104, 108, 117, primo comma, della medesima e sostengono, anzitutto, che l'articolo censurato – nello stabilire, al primo comma, l'inefficacia nei confronti della suddetta azienda dei decreti ingiuntivi e delle sentenze divenuti esecutivi dopo l'entrata in vigore del decreto-legge 1° ottobre 1999, n. 341, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 dicembre 1999, n. 453, qualora relativi a crediti vantati nei confronti della soppressa omonima azienda universitaria per obbligazioni contrattuali anteriori alla data di istituzione della predetta azienda ospedaliera Policlinico Umberto I, e, al secondo comma, l'inefficacia dei pignoramenti e l'estinzione dei giudizi di ottemperanza «in base al medesimo titolo pendenti» – avrebbe violato i principi costituzionali relativi alle attribuzioni dell'autorità giudiziaria e nel contempo il diritto di difesa delle parti, incidendo su provvedimenti definitivi aventi autorità di giudicato. Le disposizioni censurate, secondo i remittenti, avrebbero esorbitato dai limiti che devono essere osservati nell'emanazione di norme retroattive, in particolare qualora esse, come nella specie, abbiano caratteristiche provvedimentali.
Il Consiglio di Stato, sul rilievo che i titoli giudiziari hanno efficacia in ambito comunitario, denuncia anche la violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione.
2.— Deve essere disposta la riunione dei giudizi, concernenti questioni in parte identiche, in parte connesse.
In via preliminare, si rileva la non fondatezza della tesi dell'interveniente secondo la quale le disposizioni censurate possono essere interpretate nel senso che esse si riferiscono esclusivamente a procedimenti fondati su provvedimenti esecutivi non aventi efficacia di giudicato. Siffatta interpretazione dovrebbe essere privilegiata, in quanto attribuisce alle disposizioni suddette un contenuto che escluderebbe ogni contrasto con i parametri costituzionali invocati.
Il ragionamento non può essere condiviso, perché contrasta con la formulazione delle disposizioni denunciate e con la vicenda normativa in cui esse s'inseriscono e nel cui ambito vanno interpretate.
Anzitutto esse fanno riferimento, senza distinzione alcuna, a decreti ingiuntivi e sentenze divenuti esecutivi, ma ciò che più rileva è che prescrivono la dichiarazione di estinzione dei giudizi di ottemperanza, i quali presuppongono la definitività dei provvedimenti fatti valere qualora questi siano stati emanati da giudici ordinari.
Inoltre, ed è notazione di non secondario rilievo, se le disposizioni sospettate di incostituzionalità si riferissero a procedure pendenti sulla base di provvedimenti giudiziari ancora suscettibili di riesame, a raggiungere lo scopo voluto dal legislatore sarebbe sufficiente il d.l. n. 341 del 1999, interpretato autenticamente dall'art. 8-sexies del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136 (aggiunto dalla legge di conversione 27 luglio 2004, n. 186), sicché le disposizioni censurate risulterebbero sostanzialmente inutili.
A queste ultime, in conformità di quanto ritenuto dai remittenti, va quindi attribuito l'effetto di privare di efficacia, nei confronti dell'azienda Policlinico Umberto I, provvedimenti giurisdizionali definitivi.
3.— La questione, individuata nei termini suindicati, è fondata.
Al fine di inquadrare il presente scrutinio di costituzionalità nell'ambito dei precedenti di questa Corte risolutivi di questioni simili, è opportuno soffermarsi sulle disposizioni del d.l. n. 341 del 1999 e sull'art. 8-sexies del d.l. n. 136 del 2004, che sono i diretti antecedenti delle disposizioni impugnate.
Con il primo dei suddetti provvedimenti legislativi, in considerazione dello stato di dissesto in cui versava l'azienda universitaria Policlinico Umberto I (da ora in poi azienda universitaria) e degli accordi intervenuti tra la Regione Lazio e l'Università “La Sapienza” di Roma per condurre su basi nuove la collaborazione in materia sanitaria, il legislatore istituì un nuovo soggetto – l'azienda Policlinico Umberto I (non più definita «universitaria») – cui spettava l'esercizio dell'attività dal momento della nomina del suo direttore generale e alla quale andavano imputati i rapporti che da essa sarebbero insorti. Il nuovo soggetto succedeva all'azienda universitaria nei contratti in corso inerenti alla gestione dell'assistenza sanitaria, i quali, nel periodo di dodici mesi, sarebbero stati risolti o confermati oppure rinegoziati dal direttore generale.
Per i debiti dell'azienda universitaria, della quale era stabilita la cessazione dall'inizio dell'attività della nuova azienda, era prevista una procedura concorsuale cui era preposto un commissario di nomina ministeriale.
Alla situazione dell'azienda universitaria si intese sopperire, quindi, con una soluzione che presenta elementi di analogia con quella che era stata stabilita per gli enti locali in dissesto dall'art. 21 del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8 (convertito, con modificazioni, dalla legge 19 marzo 1993, n. 68), e sul quale questa Corte si è pronunciata, escludendone l'illegittimità sul rilievo che, mentre l'insolvenza dei contraenti fa parte del rischio di ogni attività economica, una procedura concorsuale ispirata al principio della par condicio creditorum garantiva i diritti dei creditori meglio della concorrenza tra più azioni esecutive individuali (sentenza n. 155 del 1994).
Una normativa analoga a quella ora in esame è stata stabilita con il decreto-legge 19 novembre 2004, n. 277, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 gennaio 2005, n. 4, per l'Ordine Mauriziano di Torino, anch'esso passato indenne attraverso lo scrutinio di costituzionalità (sentenza n. 355 del 2006).
L'art. 8-sexies del d.l. n. 136 del 2004, sul presupposto della non perspicuità delle disposizioni regolanti la successione del nuovo soggetto azienda Policlinico Umberto I alla cessata azienda universitaria, ha chiarito, con interpretazione autentica, che esse devono essere intese nel senso che la successione riguarda, nell'ambito dei contratti di durata, «esclusivamente le obbligazioni relative all'esecuzione dei medesimi successiva alla data di istituzione della predetta azienda Policlinico Umberto I».
Le disposizioni denunciate vanno ben oltre tale normativa, analoga anche se non identica, come si è detto, a quella dettata per gli enti locali in dissesto e molto simile a quella poi introdotta per l'Ordine Mauriziano; esse sono dirette a travolgere provvedimenti definitivi ottenuti contro il soggetto di nuova istituzione non in dissesto quale l'azienda Policlinico Umberto I, facendo confluire anche i creditori di questo nell'ambito della procedura concorsuale instaurata per i crediti fondati su titoli emessi nei confronti della cessata azienda universitaria. Nei riguardi di tali disposizioni non sono pertinenti, quindi, le considerazioni di cui alle citate sentenze n. 155 del 1994 e n. 355 del 2006.
Non può infatti essere accolta la tesi della difesa del Policlinico Umberto I secondo la quale le disposizioni censurate non travolgerebbero i giudicati, ma si limiterebbero a sostituire per la loro esecuzione un tipo di procedimento ad un altro. Sul punto si rileva che i provvedimenti di cui viene stabilita l'inefficacia sono stati emessi contro il suddetto Policlinico, mentre la procedura concorsuale concerne la contabilità separata dei debiti e dei crediti della cessata azienda universitaria, ossia un diverso centro d'imputazione dei rapporti. Le disposizioni in scrutinio, quindi, incidono sul soggetto nei cui confronti sono stati emessi i provvedimenti e, di riflesso, sulla realizzazione dei crediti in essi consacrati, sostituendo ad un soggetto in bonis, responsabile secondo il regime sostanziale e processuale ordinario, un'entità diversa, nei cui confronti non è assicurata ai creditori la piena realizzazione dei propri diritti.
4.— Una volta definito in tal modo il contenuto normativo delle disposizioni censurate, la Corte ritiene che esse violino le attribuzioni costituzionali dell'autorità giudiziaria cui spetta la tutela dei diritti (artt. 102 e 113 Cost.).
Infatti non vi è dubbio che l'emissione di provvedimenti idonei ad acquistare autorità di giudicato costituisca uno dei principali strumenti per la realizzazione del suindicato compito.
Nel contempo, le disposizioni denunciate contrastano con gli artt. 3 e 24 Cost., in quanto in parte vanificano i risultati dell'attività difensiva svolta, sulla cui definitività i creditori del Policlinico Umberto I potevano fare ragionevole affidamento.
In simile ordine di idee questa Corte ha affermato, da un lato, che l'estinzione dei giudizi pendenti può essere ritenuta costituzionalmente legittima qualora le norme che la stabiliscono incidano anche sulla legge regolatrice del rapporto controverso, garantendo la sostanziale realizzazione dei diritti in oggetto (sentenza n. 103 del 1995), dall'altro, che in materia non penale la legittimità di leggi retroattive è condizionata dal rispetto di altri principi costituzionali e, in particolare, di quello della tutela del ragionevole, e quindi legittimo, affidamento (ex plurimis, sentenze n. 446 del 2002 e n. 234 del 2007). Anche se le disposizioni in scrutinio non possono essere definite retroattive in senso tecnico, tuttavia esse, travolgendo provvedimenti giurisdizionali definitivi e incidendo sui regolamenti dei rapporti in essi consacrati, finiscono per avere la stessa efficacia di norme retroattive e per incontrare i medesimi limiti costituzionali per queste enunciati.
Una volta accertato il contrasto delle disposizioni impugnate con gli artt. 3, 24, 102 e 113 Cost., restano assorbiti gli altri profili di censura.
E' opportuno soggiungere che la questione va accolta nei termini in cui è proposta dal TAR per il Lazio, cioè in quanto concernente l'intero art. 7-quater del d.l. n. 7 del 2005, i cui commi terzo e quarto sono strettamente connessi ai primi due; l'illegittimità costituzionale di questi ultimi, rende, infatti, inefficaci i successivi.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7-quater del decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7 (Disposizioni urgenti per l'università e la ricerca, per i beni e le attività culturali, per il completamento di grandi opere strategiche, per la mobilità dei pubblici dipendenti, e per semplificare gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di concessione, nonché altre misure urgenti), inserito dalla legge di conversione 31 marzo 2005, n. 43.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 ottobre 2007.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Francesco AMIRANTE, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 7 novembre 2007.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA
| < Prec. | Succ. > |
|---|
