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Solo se il datore di lavoro dell'avvocato è il suo cliente si lede l' "indipendenza" del difensore

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Nella sentenza del TAR Campania 3945/2015 si legge che in sostanza il datore di lavoro di un avvocato che sia iscritto nell'elenco speciale degli avvocati delle pubbliche amministrazioni è il cliente di quell'avvocato. Ebbene, proprio questo rapporto di lavoro subordinato è l'unico tipo di rapporto di lavoro subordinato che secondo la Corte di giustizia è in grado di compromettere la necessaria indipendenza d'avvocato (sentenza Akzo Chemicals contro Commissione). Dunque è ora di dire basta all''incompatibilità indicata dalla legge di riforma forense (l. 247/12, art. 18, lettera d) tra la professione di avvocato e "qualsiasi attività di lavoro subordinato anche se con orario di lavoro limitato". E in primo lugo è ora di dire basta all'incompatibilità tra la professione di avvocato e l'impiego pubblico a part time ridotto. Lo dica l'Antitrust a proposito della legge annuale di concorrenza in elaborazione.

La questione della regolazione proporzionata dell'indipendenza dell'avvocato è correlata a quella del c.d. legal privilege per la quale vedi la direttiva 2014/104/UE.

LEGGI DI SEGUITO LA SENTENZA DEL TAR CAMPANIA 3945 DEL 27/7/2015 ...

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N. 03945/2015 REG.PROV.COLL.

N. 04628/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4628 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Beatrice Dell'Isola, Paolo Citera, Marina Colarieti, Carlo Rispoli, Maria Imparato, Agostino Grimaldi, Danila Amore, Guido Maria Talarico, Maria Luigia Schiano di Colella Lavina, Alfredo Alvino, Michele Cioffi, Rosanna Panariello, Angelo Marzocchella. Rosaria Saturno, Lucia Migliaccio, Alessandra Miani, Maria Laura Consolazio, Tiziana Tagliatatela, Tiziana Monti, Alba di Lascio, Rosaria Palma, Modesto Letizia,
rappresentati e difesi dagli avv.ti Antonio Brancaccio, Lorenzo Lentini e Alessandro Biamonte, e presso lo studio di quest’ultimo elettivamente domiciliati in Napoli, alla via Duomo, n. 348;


contro

- Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Beniamino Caravita Di Toritto, con il quale elettivamente domicilia in Napoli alla via S. Lucia, n.81,
- Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituitosi in giudizio;
- Organismo Unitario dell’Avvocatura, O.U.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituitosi in giudizio.


nei confronti di

Maria D'Elia, Edoardo Barone, Massimo Lacatena, Lidia Buondonno, Massimo Consoli, Maria Vittoria De Gennaro, Fabrizio Niceforo, Giuseppe Testa rappresentati e difesi dall'avv. Giovanni Leone, con domicilio eletto presso Giovanni Leone in Napoli, viale Gramsci n. 23,


per l'annullamento:

A) quanto al ricorso introduttivo, notificato il 22 ottobre 2013 e depositato il successivo 24:

1. della DGR n. 731 dell’11 dicembre 2012 (BURC del 12 agosto 2013)

2. della DGR n. 478 del 19 settembre 2012

3. dell’avviso pubblico del 10/11 ottobre 2013

B) quanto al ricorso per motivi aggiunti, notificato 15 novembre 2014 e depositato il successivo 9 dicembre:

1. del decreto dirigenziale n. 506 del 6 novembre 2014 dell’Avvocato Capo;

2. del decreto dirigenziale n. 440 del 9 ottobre 2014 dell’Avvocato capo, revocato con decreto dirigenziale n. 506 del 6 novembre 2014;

3. del D.G.R. n. 308 del 25 luglio 2014 allegato 1, pubblicata sul BURC n. 58 dell’11 agosto 2014;

4. della D.G.R. n. 731/2012.


Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, di Maria D'Elia, Edoardo Barone, nonché gli interventi volontari di Massimo Lacatena, Lidia Buondonno, Massimo Consoli, Maria Vittoria De Gennaro, Fabrizio Niceforo e Guseppe Testa;

Viste le memorie difensive;

Vista l’ordinanza cautelare n. 1809 del 22 novembre 2013;

Vista l’ordinanza collegiale n. 1565 del 27 febbraio 2014;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2015 il dott. Gianmario Palliggiano, presenti per la discussione gli avvocati Biamonte, Ugo Santucci per delega degli avv.ti Lentini e Brancaccio; Caudia Cimmino per delega avv. Caravita di Toritto, prof. Leone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

1.- Sull’odierna vicenda appare utile al Collegio riassumere l’esito del contenzioso che ha riguardato sostanzialmente le stesse parti in merito alla questione relativa all’organizzazione ed alle strutture relative al servizio di consulenza legale interna presso la Regione Campania.

La vertenza si collega ad altro processo instaurato da quasi tutti gli odierni ricorrenti che, con ricorso R.G. n. 4621/2010, impugnarono (esclusa Rosanna Panariello che si è aggiunta in questo giudizio ed inclusa Amalia Marino che non vi partecipa) la delibera della Giunta regionale n. 478 del 10 settembre 2012 (in particolare gli allegati B e D) nella parte in cui disciplinava l’organizzazione dell’Avvocatura regionale ed introduceva Uffici legali in tutti i Dipartimenti e le Direzioni generali della Giunta regionale.

2.- I ricorrenti muovevano dal presupposto che il nuovo riassetto organizzativo fosse lesivo dell’autonomia funzionale dei singoli avvocati-funzionari i quali, per l’espletamento dell’ordinaria attività di patrocinio e consulenza legale, sarebbero stati assoggettati al controllo preventivo e successivo di plurime strutture dirigenziali.

Sostenevano in sintesi la lesione delle proprie prerogative professionali, quali legali dell’ente, conseguente alla progettata organizzazione degli uffici dell’Avvocatura secondo un modello piramidale, con accentuata caratterizzazione burocratica, fondamentalmente contrario ai principi di efficienza, economicità ed efficacia ispiratori della riforma del sistema strutturale dell’ente regionale nel suo complesso.

3.- Con ricorso per motivi aggiunti avevano altresì impugnato il decreto del Presidente della Giunta regionale n. 37 del 4 febbraio 2013, recante l’organizzazione degli Uffici di diretta collaborazione del Presidente della Giunta e il loro raccordo con le strutture amministrative dell’amministrazione regionale, nonché il decreto del Presidente della Giunta regionale n. 44 de 13 febbraio 2013 di costituzione della Commissione per l’affidamento degli incarichi di funzione dirigenziale ai dirigenti della Giunta regionale.

4.- Il Tar, con la sentenza n. 2508 del 14 maggio 2013, respingeva il ricorso.

Avverso tale sentenza i ricorrenti, con l’esclusione di Amalia Marino, hanno proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato, con ricorso iscritto al R.G. n. 5860 del 2013.

In sede di appello, i ricorrenti presentarono motivi aggiunti avverso la Delibera della giunta regionale n. 731 dell’11 dicembre 2012, pubblicata sul BURC del 12 agosto 2013, con la quale la Regione aveva pubblicato l’avviso per la selezione degli avvocati da preporre alle Unità operative dirigenziali (UOD).

5.- La menzionata delibera n.731/2012 è anche oggetto d’impugnazione dell’odierno ricorso introduttivo, notificato il 22 ottobre 2013 e depositato il successivo 24, insieme, per quanto occorra, alla delibera di giunta regionale n. 478 del 19 settembre 2012 e all’avviso pubblico del 10/11 ottobre 2013.

Con ordinanza n. 157 del 15/1/2014, il Consiglio di Stato, sez. V, in riforma dell’ordinanza cautelare n. 1809 del 22 novembre 2013, ha respinto la richiesta di sospensione cautelare dei provvedimenti impugnati.

6.- In seguito, il Tar - pur ravvisando che, nel caso di specie, non ricorresse in senso proprio la litispendenza tra i due giudizi, quello odierno e quello d’appello, atteso il diverso grado degli stessi - con ordinanza collegiale n. 1565 del 27 febbraio 2014, ha tuttavia ritenuto che sussistessero ragioni di opportunità, determinate dall’esigenza di evitare pronunce contrastanti sul medesimo oggetto, per sospendere l’odierno giudizio ai sensi dell’art. 79, comma 1, cod. proc. amm. e 295 cod. proc. civ., in attesa della pronuncia del giudice di appello sull’impugnazione in quella sede per motivi aggiunti della richiamata delibera 731/2012 (cd. regola della prevenzione; cfr. Cass. civ., sez. III, 16 maggio 2013 n.11949; Cons. Stato, sez. IV, 5 giugno 2013 n.3100).

7.- Successivamente, con la sentenza n. 4366 del 27 agosto 2014, il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibili i motivi aggiunti; improcedibile il ricorso di primo grado e, di riflesso, parzialmente improcedibile l’appello principale per sopravvenuta carenza d’interesse nonché respinto l’appello principale.

8.- In questa sede, con ricorso per motivi aggiunti, notificato il 15 novembre 2014 e depositato il successivo 9 dicembre, i ricorrenti hanno quindi impugnato la delibera di giunta regionale n. 308 del 25 luglio 2014 (Allegato 1) nonché il decreto dirigenziale dell’Avvocato capo n. 506 del 6 novembre 2014, con il quale l’Avvocato Capo, nel revocare il precedente decreto n. 440 del 9 ottobre 2014, ha incardinato formalmente gli avvocati funzionari, in una al personale amministrativo, nelle Unità operative dirigenziali interne Resiste in giudizio la Regione Campania che ha eccepito profili di inammissibilità del ricorso e dei relativi motivi aggiunti e, comunque, di infondatezza nel merito.

Anche i controinteressati, avv. Maria D’Elia ed avv. Edoardo Barone, evocati e costituitisi in giudizio, nonché gli intervenienti volontari ad opponendum – nelle persone degli avv. Massimo Lacatena, Lidia Buondonno, Massimo Consoli, Maria Vittoria De Gennaro, Fabrizio Niceforo, Giuseppe Testa – tutti difesi dall’avv. prof. Giovanni Leone, hanno replicato nel senso dell’inammissibilità a vario titolo del ricorso e dei relativi motivi aggiunti nonché della loro infondatezza nel merito.

9.- Con memoria di replica, depositata il 26 febbraio 2015, l’avv. prof. Leone, difensore degli interventori volontari, richiede la cancellazione, ai sensi dell’art. 89 c.p.c. di frasi considerate ingiuriose, contenute nella pagina 9 della memoria dei ricorrenti, con la condanna al pagamento, a titolo di risarcimento, del danno non patrimoniale in suo favore.

10.- Alla pubblica udienza del 19 marzo 2015, la causa è stata trattenuta per la decisione, dopo discussione tra le parti, anche in merito alla sopra indicata richiesta di cancellazione.

DIRITTO

1.- Va in via preliminare esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo nell’odierna controversia, sollevata dalla Regione Campania e dai controinteressati interventori, sul rilievo che la posizione fatta valere dai ricorrenti s’identificherebbe nel diritto a non vedere pregiudicato il loro status di avvocati; la questione pertanto, in quanto inerente il rapporto di lavoro, rientrerebbe nell’ambito della giurisdizione ordinaria.

L’eccezione non è condivisibile.

Al riguardo, il Collegio ritiene sia sufficiente rinviare a quanto chiarito dal Consiglio di Stato con la decisione n. 4366/2014 che, in merito alla riorganizzazione dell’Avvocatura regionale, ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo.

Sul punto si richiama il seguente passaggio della sentenza secondo cui: “La presente controversia non ha infatti quale specifico oggetto lo status di avvocato degli interessati, del quale il provvedimento impugnato non intende certo in alcun modo disporre.

Né vengono in rilievo in questa sede atti di semplice “gestione” del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici ricorrenti.

Qui non si agisce, cioè, a tutela di posizioni di diritto soggettivo interne alla materia del rapporto di lavoro, bensì la causa investe ex professo e direttamente proprio -e solo- l’atto di macro-organizzazione formante oggetto d’impugnativa”.

2.- La Regione Campania ed i controinteressati eccepiscono inoltre l’inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse, in considerazione del fatto che i ricorrenti rivestono la posizione di funzionari e non di dirigenti del ruolo professionale di cui si discute. Ed invero, gli stessi non potrebbero in ogni caso aspirare a ricoprire i discussi incarichi presso le UOD che, peraltro, le contestate DGR n. 478/2012 e 731/2013 non li riserverebbero ai soli dirigenti avvocati ma a tutti i dirigenti del ruolo unico regionale.

L’eccezione non è condivisibile.

Anche in questo caso, è sufficiente rinviare alla citata sentenza del Consiglio di Stato n. 4366/2014 che ha chiarito la sussistenza dell’interesse dei ricorrenti all’annullamento dei provvedimenti impugnati, poiché in ogni caso incidenti sullo status professionale degli avvocati funzionari e sulle loro prerogative tutelate dalla legge professionale forense. Più in particolare, il Consiglio di Stato osserva che: “la revisione dell’organizzazione di cui si tratta ha una sicura incidenza sulle condizioni concrete in cui gli originari ricorrenti dovrebbero disimpegnare le loro prestazioni professionali”; da ciò consegue che “non può seriamente dubitarsi dell’esistenza di un loro interesse a promuovere uno scrutinio sulla legittimità della nuova impostazione adottata dalla Regione”

3.- Può passarsi quindi all’esame nel merito delle questioni.

3.1.- Con il ricorso introduttivo parte ricorrente contesta i seguenti aspetti:

- violazione degli artt. 3, 33, 111 e 117 Cost., della legge professionale forense (31 dicembre 2012, n. 247), delle leggi regionali n. 8 del 2010 e n. 4 del 2011, del regolamento n. 12 del 2011; eccesso di potere per sviamento; difetto ed illogicità della motivazione; carenza d’istruttoria.

3.2.- Per il profilo propriamente procedimentale, i ricorrenti si dolgono del fatto che la delibera di giunta regionale n. 731 dell’11 dicembre 2012 sia stata pubblicata sul BURC soltanto nel mese di agosto, con violazione del giusto procedimento e di norme della Costituzione a tutela del diritto di difesa; in tal modo, sostengono i ricorrenti, si sarebbe configurato un’ipotesi di abuso del processo, in quanto la tempistica sarebbe un segnale della volontà dell’amministrazione regionale di celare il contenuto della contestata delibera.

3.3.- Il motivo non è fondato.

Il punto 5 della delibera n. 731/2012 dispone espressamente la trasmissione ad un elenco di organi interessati “per la prevista informativa alle Organizzazioni sindacali, nonché al Settore Stampa, Documentazione ed informazione e Bollettino Ufficiale per la pubblicazione sul B.U.R.C.”.

D’altronde l’obbligo fissato dall’art. 56, comma 3, dello Statuto - secondo cui i regolamenti regionali sono pubblicati nel BURC nei modi e nei tempi previsti per la pubblicazione della legge regionale - è stato assolto con la pubblicazione del regolamento n. 12/2011 e della delibera n. 478/2012, posto che la delibera n. 731/2012 è un provvedimento integrativo e di precisazione della richiamata delibera n. 478/2012.

In ogni caso, come chiarito dalla difesa della Regione (memoria del 16 febbraio 2015), l’art. 6 del DPGR 15/2009 affida alla direzione del BURC la discrezionalità tecnica in merito al differimento della pubblicazione, laddove sussistano determinate ragioni.

Nel caso di specie, come peraltro rilevato in maniera condivisibile dagli intervenienti nella memoria depositata il 9 febbraio 2015, ragioni di prudenza hanno presumibilmente suggerito alla Regione di posticipare la data di pubblicazione. Deve infatti osservarsi che la precedente delibera n. 478 del 19 settembre 2012, sulla quale la delibera n. 731/2012 ha apportato modifiche ed integrazioni, era stata impugnata, avanti questo TAR, da quasi tutti gli odierni ricorrenti col ricorso R.G. n. 4621/2012.

E’ plausibile che la Regione, in altri termini, abbia preferito di attendere la definizione di quel giudizio, intervenuta con la sentenza n. 2508 del 14 maggio 2013 – avverso cui, peraltro, i ricorrenti hanno proposto appello al Consiglio di Stato – per decidere di pubblicare la delibera.

La scelta sui tempi e sui modi di pubblicazione si sottrae dunque ai profili di illegittimità dedotti dai ricorrenti. Va peraltro rilevato che, secondo i principi dell’ordinamento, la pubblicazione di un atto non incide sulla sua validità ma solo sulla efficacia dello stesso.

4.- Può quindi passarsi all’esame delle censure che aggrediscono il contenuto della delibera n. 731/2012.

Sostengono in sintesi i ricorrenti che tale delibera produce una lesione dell’autonomia e dell’indipendenza delle loro prerogative in qualità di avvocati-funzionari della Regione.

Per effetto della delibera costoro sono messi in posizione subordinata ai dirigenti delle Unità Operativa direzionali (UOD) ed assoggettati, in aperta violazione delle garanzie introdotte dalla legge professionale forense n. 247/2012 al controllo dei loro atti.

Inoltre, rispetto alla precedente delibera n. 478/2012, la delibera n. 731/2012 modifica le materie assegnate alle UOD e le funzioni degli uffici di Staff; soprattutto l’Avvocato Capo ed i Coordinatori di UOD sono investiti, in questo caso, del potere di “controfirma” sugli atti e sui pareri legali dei ricorrenti, i quali sono stabilmente incardinati nelle UOD.

Questa previsione determinerebbe, ad avviso dei ricorrenti, la netta subordinazione degli avvocati-funzionari al controllo dei dirigenti.

5.- Con il ricorso per motivi aggiunti parte ricorrente ribadisce, per invalidità derivata, i vizi già dedotti col ricorso introduttivo, in particolare nel punto in cui, prima il decreto dirigenziale n. 440/2014 ed in seguito il decreto n. 506/2014 “incardinano formalmente” gli avvocati funzionari, in una al personale amministrativo, nelle dieci UOD interne, ciò in palese violazione dell’art. 30, comma 1, del richiamato regolamento n 12/2011, benché questo potere non fosse riconosciuto dalla DGR n. 731/2012.

6.- Per un chiarimento sui molteplici aspetti controversi appare opportuna una ricostruzione del contenuto degli atti oggetto di contestazione con il precedente ricorso RG. n. 4621/2012 e di quelli attuali.

La Regione Campania, con la delibera n. 478/2012, nel predisporre il complessivo riordino dell’Avvocatura regionale, aveva introdotto un modello di organizzazione gerarchica assimilabile a quello previsto per le direzioni.

In particolare, la predetta delibera:

1) istituiva la figura dell’Avvocato Capo con funzioni amministrative e natura sostanziale di direttore generale;

2) prevedeva due strutture amministrative di staff con al vertice altrettanti dirigenti;

3) distribuiva le funzioni di coordinamento prima affidate ad un unico Avvocato coordinatore (primus inter pares) a dieci dirigenti titolari di unità operative dirigenziali (UOD) alle quali è stato attribuito, ciascuno per singole materie (speculari a quelle delle strutture dipartimentali della Giunta regionale), la funzione di “Coordinamento delle attività finalizzate alla consulenza, rappresentanza e difesa della Regione nei giudizi di ogni ordine e grado” come da allegato D della delibera.

7.- L’allegato B della delibera n. 438/2012 è stato parzialmente modificato dalla deliberazione n. 731/2012, oggetto di impugnazione con l’odierno ricorso introduttivo.

Più in particolare, nell’ambito dell’individuazione delle funzioni e dei compiti dei dirigenti dell’Avvocatura regionale (di cui all’art. 30 del Regolamento 15 novembre 2011, n. 12), l’Allegato B, punto 2 - relativamente agli “incarichi di rappresentanza, difesa e consulenza”, che già la delibera n. 438/2012 disponeva fossero assegnati dall’Avvocato Capo - è ora inserita l’espressa previsione della loro attribuzione “agli avvocati in servizio presso l’Avvocatura”.

Inoltre, riguardo ai compiti di ciascun dirigente dell’UOD, ad integrazione di quanto già previsto dalla delibera n. 438/2012, il punto 2 della delibera n. 731/2012 dispone che il dirigente “si esprime” non solo “in ordine all’assegnazione degli incarichi di rappresentanza, difesa e consulenza” ma anche relativamente “all’assegnazione” stessa “agli Avvocati del proprio Ufficio” dei predetti incarichi.

8.- Sempre nell’ambito dei compiti assegnati ai Dirigenti UOD, rilevante si pone inoltre la modifica intervenuta ai punti 4 e 5 del predetto Allegato B.

Più precisamente, il punto 4 della delibera n. 478/2012 stabiliva che al dirigente dell’UOD spettasse formulare “pareri preventivi ai fini dell’instaurazione di liti, ovvero della resistenza in giudizio, alla ottemperanza, all’impugnazione, ad acquiescenze, rinunce e transazioni, da sottoporre alla controfirma dell’Avvocato Capo”.

Il punto 5 disponeva altresì che il dirigente dell’UOD controfirmasse “i pareri legali su questioni giuridiche e su schemi di atti, contratti, protocolli d’Intesa nelle materie di propria competenza, da sottoporre alla controfirma dell’Avvocato Capo”.

Ebbene, il punto 4 della contestata delibera n. 731/2012 dispone ora che il dirigente UOD “controfirma con l’Avvocato Capo i pareri redatti dai singoli avvocati incaricati, preventivi ai fini della instaurazione di liti, ovvero della resistenza in giudizio, all’ottemperanza, all’impugnazione, ad acquiescenze, rinunce e transazioni.”.

Il punto 5 stabilisce altresì che, sempre il dirigente UOD “controfirma con l’Avvocato Capo i pareri legali, redatti dai singoli avvocati incaricati, su questioni giuridiche e su schemi di atti, contratti, protocolli d’Intesa nelle materie di propria competenza”.

9.- Delineato quindi in parallelo il quadro normativo disegnato con le due delibere, il Collegio è dell’avviso che il nuovo riassetto organizzativo non compromette di per sé le prerogative del ruolo forense.

Come ha avuto modo di chiarire il Consiglio di Stato con la sentenza n. 4366/2014, “la nuova delibera n. 731/2012 ha modificato in modo significativo l’assetto dei rapporti interni all’Avvocatura appena disegnato dal precedente provvedimento (ndr delibera 478/2012), configurando in termini diversi le relazioni interne a ciascuna UOD come pure, più ampiamente, la posizione rivestita dagli avvocati-funzionari in seno alla complessiva struttura.”.

Ed invero, l’assimilazione dell’Avvocatura agli altri uffici della giunta regionale ed il fatto che l’Ufficio legale mutui il relativo impianto strutturale non si pone come un’inaccettabile impostazione gerarchica entro cui gli avvocati-funzionari dell’ente vengono inevitabilmente compressi nelle loro prerogative professionali.

Questa Sezione, con la sentenza n. 2508 del 2013, ha precisato che “…non vi sono ostacoli all’individuazione all’interno dell’Ufficio Avvocatura (dunque tra gli Avvocati iscritti all’albo) di posizioni differenziate in ragione dell’anzianità di servizio e dell’esperienza maturata. Ciò si realizza anche attraverso la suddivisione in Avvocati – dirigenti e Avvocati – funzionari”.

10.- Il punto che, al contrario, pone perplessità circa il libero esercizio dell’attività forense e che costituisce l’aspetto caratterizzante della delibera 731/2012 è nella previsione della controfirma dei pareri e degli atti degli avvocati-funzionari da parte dei Coordinatori di UOD, in aggiunta a quella dell’Avvocato Capo.

In altri termini, l’assoggettamento a modelli organizzativi e gerarchici non appare di per sé incompatibile con la funzione di avvocato dipendente di un ente pubblico e non in contraddizione con i principi del’ordinamento professionale forense; ciò che invece, al di là delle variabili organizzative e strutturali, può ledere o almeno seriamente compromettere le garanzie volte all’autonomo svolgimento del mandato professionale è il potere di controfirma sugli atti e sui pareri legali senza che vi sia alcuna possibilità da parte del legale di fare emergere inequivocabilmente la propria posizione sulla specifica questione.

Sul punto, la controfirma, in senso tecnico, assume il valore di convalida della prima firma.

I ricorrenti richiamano, per analogia, l’istituto dell’art. 89 della Costituzione che postula la necessità del requisito formale della controfirma quale condizione di efficacia, validità e legittimità degli atti per i quali essa è prevista. In questo senso, la controfirma su un documento servirebbe a convalidare la prima firma, nel caso di specie quella apposta dall’avvocato-funzionario.

Ebbene, a sostegno delle deduzioni dei ricorrenti, il Collegio riflette sulla circostanza che le valutazioni professionali non sono suscettibili di convalida altrui ma devono sempre essere il risultato del formarsi di un libero ed autonomo giudizio intellettuale del singolo avvocato incaricato dell’affare, tant’è che la stessa comporta la sua piena responsabilità individuale e non concorrente, in quanto unico legittimato a predisporre il contenuto dei propri atti giudiziali e consultivi.

La controfirma ha un senso solo laddove sia diretta a condividere le valutazioni professionali già espresse dal legale.

Pertanto, ciò che non è conciliabile con le funzioni proprie dell’avvocato non è la subordinazione gerarchica o l’inserimento nel contesto di modelli di coordinamento, aspetti fondamentalmente giustificati da ineludibili e razionali esigenze organizzative dell’ente,quanto l’essere sottoposto a forme di “sudditanza tecnica”, ancorché il legale sia dipendente di un’amministrazione pubblica.

11.- Il sistema organizzativo congegnato dalla delibera 731/2012 comporta che, nel caso in cui l’avvocato funzionario venga incaricato di un affare legale contro il parere del proprio coordinatore di UOD, quest’ultimo, disponendo del potere di “controfirma” su tutti gli atti del sottoposto, può inibirne in concreto l’attività, negando di volta in volta l’apposizione anche in contrasto con le scelte operate dall’Avvocato capo.

La previsione della controfirma, senza l’introduzione di contrappesi e bilanciamenti, questi ultimi individuabili fondamentalmente nella possibilità, da parte dell’avvocato-funzionario, di manifestare e formalizzare il dissenso e di fare comunque valere i propri convincimenti, relativamente ai profili tecnico-giuridici inerenti la questione di volta in volta oggetto di esame, appare un’evidente ingerenza sull’autonomo svolgimento dell’attività professionale forense.

La possibilità, per il legale, di esprimere incondizionatamente il proprio punto di vista, anche sotto forma di dissenso, costituisce un elemento irrinunciabile dell’attività forense, anche laddove svolta in qualità di dipendente di amministrazioni pubbliche, più o meno conformate a modelli che richiedono forme di gerarchia o, perlomeno, di coordinamento.

La salvaguardia della piena libertà di espressione è fattore imprescindibile perché il contributo professionale, i pareri e le valutazioni tecniche svolte dall’avvocato abbiano i caratteri dell’attendibilità e dell’affidabilità.

La legge professionale forense, in particolare l’art. 23 L. 247/2012, riconosce infatti l’autonomia del giudizio tecnico ed intellettuale dell’avvocato.

L’autonomia, la professionalità e la specializzazione è garantita, peraltro, dalla stessa Costituzione (artt. 3, 24, 33, 97 e 111 Cost.; Corte Cost, 27 giugno 2012, n. 166).

Anche nell’ambito degli enti pubblici, l’avvocato gode di autonomia ed indipendenza di giudizio, nella fase precontenziosa e contenziosa, nell’impostazione da dare alla difesa degli interessi del proprio datore di lavoro, in questo caso pienamente assimilabile alla posizione del “cliente”; sotto questo profilo, il ruolo dell’avvocato dell’ente non è dissimile da quella del libero professionista. Ed invero, l’avvocato risponde verso il proprio ente a titolo di responsabilità professionale ove non avesse tempestivamente e motivatamente sconsigliato gli uffici amministrativi ad insistere nella difesa giudiziale di un provvedimento palese illegittimo.

Ciò spiega perché anche il legale dipendente di un ente pubblico deve essere pienamente libero di valutare la legittimità della pretesa del proprio datore di lavoro e, più in particolare, di potere apprezzare che la stessa non sia in contrasto alle regole deontologiche ed ai principi fondamentali dell’ordinamento (cfr. in questo senso Tar Lazio, Roma, sez. II, 13 aprile 2011, n. 3222; Tar Basilicata, Potenza, sez. I, 8 luglio 2013, n. 405; Consiglio di Stato, sez. V, 14 febbraio 2012, n. 730).

In conclusione, limitatamente ai profili sopra richiamati, la delibera appare illegittima perché lesiva delle prerogative e delle intrinseche caratteristiche proprie dell’attività legale, confermate dal legislatore con la Legge sulla professione forense n. 247/2012. Pertanto, nei termini sopra descritti il ricorso introduttivo merita accoglimento con conseguente annullamento in parte qua e per quanto di ragione dell’impugnata delibera n. 731/2012.

12.- Va invece respinto il ricorso per motivi aggiunti.

L’atto impugnato, il decreto dirigenziale n. 506 del 2014 (unitamente al precedente decreto n. 440 del 2014, revocato dal primo per la presenza di errori materiali, non essendo state assegnate alle UOD le tre unità amministrative di Salerno e perché adottato in assenza di preventiva informazione alle Organizzazioni sindacali) è di mera attuazione della delibera n. 731/2013 che, come sopra chiarito, per i profili strutturali ed organizzativi si sottrae alle censure dedotte col ricorso introduttivo.

Riguardo ai rilievi in merito all’asserita collocazione degli avvocati-funzionari in posizione di subordinazione gerarchica rispetto ai dirigenti UOD, il decreto precisa che tale collocazione è funzionale all’allestimento di un criterio oggettivo per attribuire gli incarichi di consulenza e del contenzioso.

Il decreto 506/2014 imposta, infatti, l’assegnazione formale degli avvocati-funzionari non nelle strutture all’interno delle quali si articola l’Ufficio speciale, bensì riguardo a specifiche materie, ai sensi del DGR 731/2012.

Ciò risponde ad una ragionevole e funzionale articolazione del lavoro all’interno dell’Ufficio, nel presupposto che le UOD costituiscano mere articolazioni interne all’Avvocatura, necessarie per un più efficiente svolgimento dei compiti affidati a quest’ultima.

Va chiarito, a conferma di quanto già precisato in sede di esame della delibera 731/2012, che il dispiegamento delle attività di difesa, assistenza e consulenza legale devono pur sempre svolgersi nel rispetto della piena autonomia e competenza del singolo avvocato-funzionario, una volta che questi abbia ricevuto l’incarico tramite il mandato presidenziale, sulla base dell’indicazione dell’Avvocato capo che, a sua volta, avrà acquisito il parere del dirigente della UOD competente per materia.

La previsione secondo cui l’Avvocato capo provvede alle assegnazioni degli incarichi, sentito il dirigente di UOD, è funzionale all’esigenza di equilibrare la distribuzione dei carichi di lavori fra i legali assegnatari della materia di pertinenza della medesima UOD.

D’altronde i decreti impugnati consentono all’Avvocato capo di affidare gli incarichi di consulenza e contenzioso anche in deroga al criterio di assegnazione per materia, posto che il riparto degli avvocati per specifiche materie è utile a tracciare in via generale la competenza nella medesima materia ma non esclude che, per diverse esigenze di servizio, ai singoli avvocati possano essere affidati incarichi non riconducibili alla branca dell’UOD di riferimento.

13.- Infine, il Collegio deve esaminare la richiesta formulata dal difensore degli interventori volontari, avv. prof. Giovanni Leone, nella memoria di replica depositata il 26 febbraio 2015, e ribadita nel corso della discussione orale all’udienza pubblica del 19 marzo 2015, di cancellazione, ai sensi dell’art. 89 c.p.c., di frasi che asserisce ingiuriose, contenute nella pagina 9 della memoria depositata dai ricorrenti il 16 febbraio 2015, con conseguente condanna al pagamento a titolo di risarcimento del danno non patrimoniale in suo favore.

La richiesta di cancellazione non può essere accolta, posto che il tenore delle frasi, per quanto incisivo nel sollevare critiche al comportamento processuale assunto dalla Regione, non presenta alcun intento offensivo o sconveniente né tantomeno appare ingiurioso nei confronti del legale degli intervenienti.

Le frasi contestate si riferiscono, infatti, a non meglio precisati “consulenti” della Regione. I legali dei ricorrenti hanno sul punto chiarito che la parola “consulenti”, utilizzata nella loro memoria depositata il 16 febbraio 2015, è stata mutuata dalla memoria (per la precisione, pagine 11 e pag. 12) depositata dagli stessi controinteressati/intervenienti il 9 febbraio 2015.

Ne consegue, in assenza dei presupposti, la reiezione anche della richiesta risarcitoria del danno non patrimoniale.

14.- Sussistono giusti motivi, in considerazione dell’accoglimento parziale del ricorso introduttivo e della reiezione del ricorso per motivi aggiunti, per compensare integralmente le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

1. accoglie nei limiti e nei sensi di cui in motivazione il ricorso introduttivo, con conseguente annullamento per quanto di ragione della delibera di giunta regionale n. 731 dell’11 dicembre 2012;

2. respinge il ricorso per motivi aggiunti;

3. respinge la domanda di cancellazione ex art. 89 c.p.c.;

4. compensa integralmente le spese tra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2015 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Donadono, Presidente FF

Gianmario Palliggiano, Consigliere, Estensore

Alfonso Graziano, Primo Referendario


L'ESTENSORE  IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 27/07/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

 

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