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Commento a caldo del D.P.R. 137/2012 di riforma delle professioni: liberalizzazione insufficiente

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Col D.P.R. 137/2012 la liberalizzazione radicale delle professioni ordinistiche non s'è realizzata. Potrà, però, avvenire per futura scelta del Legislatore. Speriamo.
Si rammenti che l'art. 33, comma  5, della Costituzione stabilisce solo che "E' prescritto un esame di Stato per la ammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la conclusione di essi e per l'abilitazione all'esercizio professionale."   In esso, e in nessun altro articolo della Costituzione, non si parla di Ordini professionali o di Albi; non si dice  che se serve, per accedere a una professione, aver superato un esame di Stato, deve pure esistere una complessa organizzazione in Ordini di quegli stessi professionisti "abilitati" a seguito del superamento dell'esame di Stato; men che mai si dice che a tali Ordini deve esser riconosciuta la natura di enti pubblici. Conseguentemente è ben possibile che una futura legge ordinaria abroghi alcuna o addirittura tutte le leggi ordinarie che oggi prevedono la regolamentazione "per Ordini" di talune attività professionali.
La vera sfida  sarà sulla capacità di veicolare il messaggio culturale della liberalizzazione:

1) ai giovani professionisti i quali non sanno bene se ha ancora senso, per loro, aspettare una cooptazione nell'elitè professionale in cui non sperano più (e perciò si domandano se il D.P.R. 137/2012 sia per loro una vittoria, perchè li conferma membri del "ceto professionale" o, invece, una sconfitta, perchè ancora non consente loro l'accesso a incentivi simili a quelli che si riservano e si riserveranno solo alle imprese);

2) all'opinione pubblica generale, la quale è interdetta e quasi incredula di fronte alle regole discriminatorie sull'accesso alla professione (delle quali, stranamente, i primi commentatori del D.P.R. 137/2012 non hanno dichiarato a gran voce la abrogazione, avvenuta "in ogni caso"  il 13 agosto 2012), come, ad es., quella  che permette ai parlamentari e ai ministri di poter fare l'avvocato mentre i lavoratori dipendenti pubblici (magari dipendenti di quel ministro-avvocato) a part time ridotto sono ritenuti incompatibili con l'esercizio della professione forense.

Comunque, nell'attesa di una radicale liberalizzazione delle professioni (auspicabile e, alla lunga, inevitabile), la guida  all'interprete del D.P.R. 137/2012 non potrà che essere questa: niente limiti alla concorrenza (accesso ed esercizio) nei servizi professionali se non limiti rigorosamente rispettosi del principio di proporzionalità, nelle sue articolazioni individuate dalla Corte di giustizia e dalla Corte costituzionale.
Nell'interpretare il D.P.R. 137/2012 si dovrà riconoscere il valore giuridico della Carta delle libertà fondamentali dell’Unione europea, che all'art. 15, intitolato "Libertà professionale e diritto di lavorare" (e in particolare al paragrafo 1 di quell'articolo) solennemente afferma che "Ogni individuo ha il diritto di lavorare e di esercitare una professione liberamente scelta o accettata" ("Toute personne a le droit de travailler et d' exercer une profession librement choisie ou acceptée"). Si dovrà, inoltre, ricordare che la libertà professionale, sancita nel paragrafo 1 di questo articolo 15, è riconosciuta nella giurisprudenza della Corte di giustizia ormai da molti anni (cfr., tra l'altro, le sentenze del 14 maggio 1974, causa 4-73, Nold, Racc. 1974, pag. 491, punti 12, 13 e 14; del 13 dicembre 1979, causa 44/79, Hauer, Racc. 1979 pag. 3727; dell'8 ottobre 1986, causa 234/85, Keller, Racc. 1986, pag. 2897, punto 8).
Non si potrà, invece, attribuire, ipocritamente, alla tutela dei clienti dei professionisti (nei confronti di sempre possibili conflitti di interesse nel professionista) il ruolo di "carnefice" del principio di libertà di accesso al lavoro professionale. Questo, infatti, è diritto fondamentale di libertà (variamente tutelato dalla nostra Costituzione negli artt. 1, 2, 3, 41 e 117) e deve dovrebbe valere allo stesso modo per le professioni con Ordini e per le professioni senza Ordini. Se lo si vuol diversamente trattare nel regolare le professioni ordinistiche, almeno si devono rispettare rigorosamente i principi di proporzionalità della regolazione e massima concorrenza tra gli operatori organizzati in Ordini.
A proposito di concorrenza, occorre far giustizia di affermazioni tanto efficaci nei confronti dell'opinione pubblica quanto infondate, quali quella per cui in Italia ci sarebbe già ampissima concorrenza nei servizi professionali (e specialmente nelle professioni ordinistiche tradizionali), stante l'alto numero degli operatori nel settore. Tali paralogismi tendono a nascondere una fondamentale verità: che cioè la concorrenza, in un certo settore economico, c'è o non c'è a seconda che sia sufficientemente omogenea, oppure no, la retribuzione degli operatori di quel settore; mentre la presenza di un elevato numero di operatori non è, da sola, indice di adeguata regolazione proconcorrenziale. E fin troppo evidente: una cosa è regolare un settore economico attraverso un sistema di norme proconcorrenziali, altra cosa è lasciarlo alla concorrenza selvaggia di una marea di operatori (come s'è fatto con gli avvocati). E' noto che in Italia la retribuzione degli operatori di ciascun comparto del settore dei servizi (e in particolare di quelli professionali) è ampiamente differenziata. Forse l'esempio più eclatante è quello degli avvocati: in quello che una volta era il "ceto forense", abbastanza omogeneo anche quanto a redditi, si manifestano sempre più marcati fenomeni di "proletarizzazione", da un lato, mentre proliferano, dall'altra, ristrette elité di avvocati privilegiati (in genere non giovani e non donne) che possono lucrare di rendite di posizione al riparo da una sana concorrenza. Ciò mentre gli organi di autogoverno della categoria appaiono fortemente ostili alla realizzazione di una più ampia concorrenza nell'avvocatura e lo dimostrano di continuo richiedendo al Parlamento l'approvazione di una antistorica (e incostituzionale) riforma anticoncorrenziale dell'avvocatura.

Inoltre, con riguardo generale alle professioni italiane, si deve riconoscere che "uscite" simpatiche, come quella per cui nelle professioni ci sarebbe un problema di "eccesso" e non un problema di "accesso", nascondono la realtà di un rececente calo dell'indice di incremento degli accessi proprio a quelle professioni che, con una previdenza affidata a casse previdenziali privatizzate e non abbastanza "grandi", rischiano ormai di non poter pagare le pensioni tra qualche anno. L'ex ministro Sacconi, peraltro, sembrava consapevole delle difficoltà di molte delle Casse previdenziali private dei professionisti, tanto che le invitava ad aggregarsi per raggiungere la massa critica necessaria a garantire le pensioni (per non parlare dell'assistenza), in un prossimo futuro (potenzialmente abbastanza vicino se il trend alla diminuzione degli accessi alle professioni dovesse ulteriormente confermarsi). In definitiva, le chiusure corporative all'accesso fanno male pure ai corporativi e gli ordini professionali rischiano di essere i peggiori nemici di se stessi.

Il futuro, di certo, non potrà non portare la riapertura di mercati da decenni troppo chiusi per la forza di corporazioni gerontocratiche: in fondo ciò non sarà che un effetto necessario della globalizzazione dl mercato dei servizi professionali.  IL PROBLEMA DEL QUANDO QUESTO ACCADRA' NON E' GIURIDICO: E' SOCIOLOGICO. IN ITALIA LA SCELTA GIURIDICA DI ABOLIRE IL CORPORATIVISMO FU FATTA ALLA CADUTA DEL FASCISMO E, CIONONOSTANTE, IL CORPORATIVISMO DELLE PROFESSIONI OGGI E' VIVO E VEGETO E  PERSEGUE UN RAFFORZAMENTO NORMATIVO (SI VEDA LA RIFORMA FORENSE APPROVATA IN PRIMA LETTURA DAL SENATO A FINE 2010). PURTROPPO  NON C'E' SCELTA, BISOGNA AVERE LA FORZA DI CANCELLARE GLI ORDINI CON LEGGE ORDINARIA PERCHE' ALTRIMENTI ESSI SARANNO IN GRADO DI SVUOTARE OGNI RIFORMA (SOPRATTUTTO ATTRAVERSO LE REGOLE DEI CODICI DEONTOLOGICI, CHE DAGLI ORDINI SONO SCRITTI E SPESSO DAGLI ORDINI, NELLE VESTI DI GIUDICI SPECIALI, SONO APPLICATI). Non a caso il Consiglio di Stato, nel suo parere 3169 del 10/7/2012, reso con riguardo al D.P.R. di riforma unitario delle professioni, trattando della separatezza di ruoli ormai richiesta, agli Ordini professionali territoriali e centrali, tra soggetti incaricati di svolgere una attività di decisione (amministrativa) di questioni disciplinari ed altri soggetti, incaricati di svolgere una attività amministrativa d'altro genere, ha raccomandato al Governo di "intraprendere successivamente le idonee iniziative legislative per attuare i principi della riforma anche con riferimento alla composizione dei consigli nazionali con natura giurisdizionale".  Quella del Consiglio di Stato, se, per un verso appare come una "bordata distruttiva" nei confronti delle residue speranze di coloro che vorrebbero declinata la specialità della professione forense nei termini delineati dalla proposta di legge Atto Camera 3900 (infatti, il il "Consiglio Nazionale Forense unitario" esrcita assieme funzioni amministrative e giurisdizionali e, se fosse approvata la proposta di legge Atto Camera 3900, continuerebbe ad esercitarle entrambe), per altro verso ha portata più generale, essendo riferibile a tutte le professioni ordinistiche.  Evidentemente il Consiglio di Stato ha ben presenti quali siano i rischi del corporativismo e di una "tutela debole" del professionista innanzi a giudici speciali che siano suoi colleghi.

una vignetta sui rischi del corporativismo ...

Ma basterà che siano cancellate le residue attribuzioni giurisdizionali (quali giudici speciali della disciplina e della tenuta degli albi) dei Consigli Nazionali degli Ordini professionali? No, non basterà. Per gli Ordini, infatti, la tentazione regolatoria, connaturata al loro riconoscimento quali enti pubblici, è, infatti, troppo grande e,nel contempo, inaccettabile da una società libera (e fondata sul lavoro e non sulle corporazioni) perchè troppo pericolosa per la libertà del singolo di svolgere il lavoro professionale. Paradigmatica, al riguardo, mi pare la vicenda della regolazione delle specializzazioni degli avvocati attraverso Reolamento del Consiglio Nazionale Forense. Giudicando in tema di limiti alla "libertà di fare l'avvocato" il TAR Lazio, con sentenza 5151/11, ha formulato, in sostanza, un allarmato richiamo alla necessità che la regolazione in concreto vigente (il c.d. "diritto vivente") delle professioni rispetti il giusto rapporto tra  principi fondamentali, leggine e regolamenti emanati dagli Ordini professionali. ln particolare, il TAR Lazio, nella sentenza n. 5151 del 9 giugno 2011, che dichiara nullo il regolamento del Consiglio Nazionale Forense sulle specializzazioni degli avvocati, ha fatto una importante ricognizione dei principi fondamentali che devono regolare l'ammissione all'esercizio della professione forense, quale professione intellettuale, al pari delle altre riconosciute dal nostro ordinamento. Scrive il TAR Lazio:
"6. Tanto premesso, ed in relazione al sopra descritto quadro normativo, dal quale emerge graniticamente che la materia de qua è riservata al legislatore statale, osserva il Collegio che non risulta che il medesimo abbia esercitato detta riserva, né riformando direttamente l’ordinamento della professione forense, sede propria per l’introduzione di un istituto, quale quello delle specializzazioni, prima inesistenti, destinato ad innovare profondamente i termini dello svolgimento dell’attività, né attribuendo al CNF la competenza ad adottare in via regolamentare la disciplina delle specializzazioni della professione legale.
Di talchè al Collegio non è dato comprendere da quale fonte normativa il CNF abbia derivato la potestà, esercitata con l’atto impugnato, di creare ex novo una figura professionale precedentemente non contemplata dal vigente ordinamento – quella dell’avvocato specialista – che si aggiunge alle figure dell’avvocato iscritto all’albo e dell’avvocato abilitato al patrocinio dinanzi alle giurisdizioni superiori.
6.1. Al riguardo, infatti, a nulla vale sostenere, come fanno le parti resistenti, che la figura professionale dell’avvocato, anche dopo l’introduzione delle specializzazioni, “rimane assolutamente unica”, potendo comunque il professionista forense, dopo il superamento dell’esame di Stato, e l’iscrizione all’albo degli avvocati, “svolgere la propria attività professionale in tutti i settori dell’ordinamento indipendentemente dall’aver partecipato alla procedura prevista per il conseguimento del titolo qualificante di specialista”.
La valenza istitutiva di nuove figure professionali della impugnata normativa si desume infatti pacificamente dalla circostanza che il gravato regolamento prevede l’istituzione da parte del CNF di appositi registri pubblici ove possono iscriversi, sulla base del verificato possesso di specifici requisiti attestanti una determinata qualificazione professionale, gli avvocati specialisti nelle considerate aree di diritto (art. 5, comma 2).
Come ripetutamente chiarito dalla Corte Costituzionale, la stessa istituzione di un registro professionale e la previsione delle condizioni per l'iscrizione ad esso, prescindendosi dalla circostanza che tale iscrizione si caratterizzi o meno per essere necessaria ai fini dello svolgimento della attività cui l'elenco fa riferimento, hanno, già di per sé, “una funzione individuatrice della professione” (sentenze n. 57 del 2007; n. 355 del 2005; n. 300 del 2007).
6.2. Né, ai fini dell’esame della presente controversia, occorre spendere molte parole in punto di accertamento della natura, e dei poteri, anche amministrativi, del CNF, ovvero in ordine ai c.d. regolamenti “liberi” previsti dall'art. 17, comma 1, lett. c), della l. 23 agosto 1988, n. 400 [ovvero di quei regolamenti che derogano al principio generale secondo cui il potere regolamentare, espressione di una potestà normativa, secondaria rispetto alla potestà legislativa, e disciplinante in astratto tipi di rapporti giuridici mediante una regolazione attuativa o integrativa della legge, ma ugualmente innovativa rispetto all'ordinamento giuridico esistente, con precetti aventi i caratteri della generalità e dell'astrattezza, rispondendo a regole di stretta tipicità, deve sempre trovare nella legge la propria legittimazione (C. Stato, Atti norm., 7 giugno 1999, n. 107)], ovvero dei regolamenti “indipendenti” o “autonomi” (perché promananti da enti dotati, come il CNF, di indipendenza od autonomia), manifestazione di un potere di autoregolamentazione o autogoverno, invocati dal CNF, ma comunque ascrivibili alla compagine dei primi.Invero, da un lato, si versa, come già sopra chiarito, in una materia riservata alla legge dello Stato, ciò che fa escludere ab origine l’astratta operatività degli strumenti invocati dalla parte resistente, in forza della prescrizione dettata dalla lett. c) del sopraccitato art. 17, quanto ai regolamenti “liberi”, e, oltre a ciò, in forza del principio di unitarietà dell’ordinamento giuridico, quanto ai regolamenti “indipendenti”.
Dall’altro, ed in ogni caso, alla luce della perdurante vigenza dell’art. 91 del r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578, recante “Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore”, convertito dalla l. 22 gennaio 1934, n. 36, che dispone che “Alle professioni di avvocato e di procuratore non si applicano le norme che disciplinano la qualifica di specialista nei vari rami di esercizio professionale”, non è consentito dubitare che la via regolamentare è assolutamente inidonea ad incidere autonomamente su tale preclusione, posta da fonte di rango normativo primario.
E, quanto a quest’ultimo profilo, non è privo di significato che le difese resistenti neanche tentino di illustrare la compatibilità delle norme regolamentari di cui si
discute con l’art. 91 del r.d.l. n. 1578 del 1933.
Infine, merita comunque di essere segnalato che neanche è condivisibile l’argomentazione relativa alla rilevanza meramente interna delle norme regolamentari impugnate, spesa dalle parti resistenti in uno alle considerazioni relative alla potestà di autonoma regolamentazione: essa, infatti, per quanto sin qui esposto, si risolve in una mera asserzione teorica, ovvero priva di qualsiasi riscontro nell’impianto dispositivo oggetto di giudizio
".

 

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{mosimage} Esperienza è il nome che ciascuno dà ai suoi errori. (O. Wilde)