(da www.servizi-legali.it )
Un problema di fronte al quale, spesso, si trova la Corte costituzionale è quello del rapporto fra questioni di costituzionalità delle leggi e problemi di compatibilità del diritto legislativo interno con il diritto comunitario, primario e derivato. Da molto tempo ormai, a partire dalla nota sentenza 170/84 (caso Granital), a questo problema è stata data una soluzione che ha evitato conflitti con la Corte di Giustizia europea...
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Incontro con la Corte di giustizia delle Comunità Europee
Roma, Palazzo Spada
14 luglio 2003
Intervento del prof. Valerio Onida
1. Il mio breve intervento vuole offrire solo qualche sintetica riflessione sul rapporto fra giurisprudenza costituzionale e diritto comunitario.
2. La Corte costituzionale – nel quadro degli organi lato sensu giurisdizionali operanti in Italia – si trova in una posizione particolare.
Essa non è, per lo più, giudice di controversie concrete, ma giudice della legge, cioè decide questioni di compatibilità fra norme legislative e norme costituzionali, promosse vuoi in via incidentale, vuoi in via diretta nei rapporti fra Stato e Regioni. Perciò non ha occasione di applicare direttamente il diritto comunitario, come accade invece per la generalità degli organi nazionali di giurisdizione .
La Corte costituzionale decide, bensì, conflitti concreti di attribuzione, fra poteri dello Stato e fra Stato e Regioni, ma si tratta di controversie nelle quali è assai poco probabile che venga in considerazione il diritto europeo, il quale, di massima, è indifferente rispetto al modo in cui le attribuzioni sono ripartite fra Stato ed enti territoriali, e ancor più fra diversi poteri dello Stato.
3. Il problema di fronte al quale, da sempre, si trova la Corte costituzionale è quello del rapporto fra questioni di costituzionalità delle leggi e problemi di compatibilità del diritto legislativo interno con il diritto comunitario, primario e derivato.
Da molto tempo ormai, a partire dalla nota sentenza 170/84 (caso Granital), a questo problema è stata data una soluzione che ha evitato conflitti con la Corte di Giustizia europea.
La soluzione, come è noto, segue, in sintesi, le seguenti linee:
a) l’adesione dell’Italia ai Trattati europei, e i vincoli che ne derivano a carico del legislatore interno, delle pubbliche amministrazioni e degli organi della giurisdizione, ha fondamento costituzionale nell’art. 11 della Costituzione, che legittima le limitazioni di sovranità necessarie per dar vita a ordinamenti sovranazionali, quale è quello dell’Unione europea.
b) In forza di questo fondamento costituzionale e di questa adesione, l’ordinamento comunitario opera direttamente nei confronti di tutti i soggetti nazionali con le proprie caratteristiche, fra cui il primato del diritto comunitario sul diritto interno e l’efficacia diretta del diritto comunitario medesimo; ciò senza incontrare ostacolo nel diritto interno legislativo né costituzionale, salvo il solo caso teorico in cui dovesse verificarsi un contrasto con i principi supremi del diritto costituzionale italiano o con il contenuto essenziale dei diritti inviolabili garantiti dalla Costituzione. Caso teorico, perché anche a seguito del riconoscimento, da parte della Corte di giustizia, dei principi comuni del diritto costituzionale degli Stati membri come principi del diritto comunitario, e del riconoscimento alle norme della Convenzione europea dei diritti dell’uomo del valore, a loro volta, di principi del diritto comunitario, nonché fra poco, presumibilmente, con la prevista costituzionalizzazione della Carta europea dei diritti, che a sua volta ha assunto a proprio contenuto norme corrispondenti, appare improbabile l’ipotesi che una misura concreta adottata dalle istituzioni europee possa essere ritenuta, da un lato, legittima e valida secondo il diritto comunitario, e contrastante, dall’altro lato, con i principi supremi del diritto costituzionale italiano.
Potranno verificarsi specifici contrasti di giurisprudenza, su aspetti particolari, ma in definitiva è più che probabile una convergenza di giurisprudenze. Allo stesso modo, benché finora alle norme della Convenzione europea dei diritti la nostra Corte non abbia riconosciuto rango di norme costituzionali, ma solo quello di norme legislative ordinarie, di fatto la Corte costituzionale tiene conto della giurisprudenza della Corte di Strasburgo, ed è perciò alquanto improbabile che una legge nazionale sia ritenuta in contrasto con la Convenzione, ma non in contrasto con la Costituzione, che garantisce gli stessi diritti protetti dalla Convenzione.
c) I dubbi di compatibilità delle leggi italiane col diritto comunitario non devono e non possono essere sottoposti dai giudici alla Corte costituzionale come questioni di costituzionalità, ma devono essere risolti direttamente dai giudici dando prevalenza alle norme comunitarie direttamente applicabili. La questione di costituzionalità fondata su tali dubbi è ritenuta dalla Corte inammissibile.
d) I dubbi sulla portata e sulla interpretazione delle norme comunitarie, che condizionano l’applicabilità delle norme interne eventualmente confliggenti, devono essere sottoposti alla Corte di giustizia, con la pregiudiziale ai sensi dell’art. 234 del Trattato, non dalla Corte costituzionale ma dal giudice comune, poiché l’applicabilità della legge è condizione per poter sollevare nei confronti di essa questione di costituzionalità.
In questo modo la Corte costituzionale evita per lo più di occuparsi dei problemi di compatibilità fra norme interne e norme comunitarie, e di applicare il diritto comunitario nei propri giudizi; ed evita altresì di utilizzare a sua volta la pregiudiziale di interpretazione del diritto comunitario ai sensi dell’art. 234 T.C.E., come giudice di unica o di ultima istanza.
4. In questo quadro non sembra che porti sostanziali novità la norma del nuovo art. 117, 1° comma, Cost., secondo cui la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto (fra l’altro) “dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”.
Tale norma, mentre potrebbe aprire prospettive nuove in ordine ai rapporti fra legislazione interna e diritto internazionale, per quanto riguarda i rapporti con l’ordinamento comunitario non sembra aggiungere nulla a ciò che già derivava dalla “costituzionalizzazione”, sulla base dell’art. 11, dei vincoli che lo Stato ha assunto con l’adesione ai Trattati europei e con le cessioni di sovranità a favore delle istituzioni comunitarie.
Di per sé, quindi, questa norma costituzionale non dovrebbe recare conseguenze per quanto attiene alla configurazione dei rapporti fra leggi interne e diritto comunitario. Non certo, in ogni caso, nel senso di trasformare automaticamente ogni questione di compatibilità della legge nazionale (o regionale) con il diritto comunitario in questione di costituzionalità da proporre davanti alla Corte costituzionale: il che farebbe fare un antistorico passo indietro rispetto al traguardo raggiunto con la sentenza n. 170/84 (Granital) e con le successive decisioni.
5. Già prima della riforma del Titolo V la Corte costituzionale aveva ritenuto però di potersi occupare di problemi di compatibilità delle leggi regionali con il diritto comunitario, in occasione della impugnazione diretta delle leggi medesime ad opera del Governo. La Corte ha ritenuto che tale tipo di questione sia ammissibile, quando proposta in via diretta, in quanto tendente ad espungere dall’ordinamento leggi contrastanti con gli obblighi comunitari, assicurando così la certezza del diritto.
Di per sé la stessa ratio dovrebbe valere anche nel caso di impugnazione diretta di una legge statale ad opera di una Regione. Ma vi è da considerare che, nell’assetto precedente alla riforma del Titolo V, mentre lo Stato poteva impugnare le leggi regionali per qualsiasi profilo di incostituzionalità (compresa quindi la violazione degli obblighi comunitari), le Regioni potevano invece impugnare le leggi statali solo per motivi attinenti alla lesione della propria autonomia.
Si è discusso se, da questo punto di vista, sia cambiato qualcosa con la riforma del Titolo V, e in particolare dell’art. 127 Cost., o nel senso di non ammettere più l’impugnazione statale della legge regionale per motivi diversi dall’eccesso di competenza in senso stretto, o nel senso, contrario, di ammettere le Regioni a far valere nei confronti delle leggi statali anche vizi diversi dalla lesione della competenza regionale, e così vizi di contrasto con gli obblighi comunitari.
La giurisprudenza della Corte si va orientando peraltro nel senso di ritenere ancora valida, sulla base del nuovo art. 127 Cost., l’impostazione precedente, che trattava in termini asimmetrici l’impugnazione delle leggi statali e di quelle regionali.
Pertanto l’impugnazione di leggi per contrasto col diritto comunitario potrà riguardare essenzialmente le leggi regionali, e quelle statali nel solo caso in cui la violazione del diritto comunitario ridondi in una lesione dell’autonomia o dello status della Regione: ciò che non si verifica di frequente, dato che il diritto comunitario è di regola indifferente all’assetto interno delle competenze (qualcosa, forse, potrebbe cambiare su questo punto con la nuova futura Costituzione europea).
In ogni caso, se la Corte costituzionale è investita di siffatte questioni, essa decide utilizzando il diritto comunitario come parametro. Onde, se dovesse sorgere un dubbio sulla portata della norma comunitaria, con la quale quella interna viene ritenuta contrastante, sarebbe difficile per la Corte costituzionale rifiutare di sollevare la pregiudiziale di interpretazione davanti alla Corte di giustizia, per fornirsi di una interpretazione “certa e affidabile” della norma comunitaria, poiché non vi sarebbe nessun giudice a quo sul quale trasferire tale obbligo.
6. Resta aperto il problema di come procedere quando il contrasto della norma legislativa interna appaia non già nei confronti di una norma comunitaria direttamente applicabile, a sua volta idonea a fornire la regula juris per il caso concreto (poiché allora il contrasto si risolve con la applicazione di quest’ultima, e la “disapplicazione” (o non applicazione) della norma interna, da parte del giudice comune), ma nei confronti di principi del diritto comunitario.
Ci si domanda cioè se, in questo caso, il giudice possa o debba risolvere da sé il contrasto, negando applicazione alla legge interna, non perché utilizza in sua vece una norma comunitaria di diretta applicazione, ma solo perché la legge interna gli appare viziata dal conflitto con i principi del diritto comunitario.
Questa eventualità potrebbe presentarsi sempre più spesso nel futuro, a mano a mano che lo spazio in cui la legge interna opera nel quadro e in attuazione del diritto comunitario va aumentando.
Il problema sarebbe ancor più grave se il contrasto fosse denunciato nei riguardi di principi comunitari di contenuto sostanzialmente corrispondente ai principi costituzionali, come per esempio potrebbe accadere se si trattasse di contrasto con i diritti fondamentali.
In questa ipotesi, se si ammette che il giudice possa disapplicare la legge nazionale perché la ritiene in contrasto con i principi comunitari in tema di diritti, senza sollevare questione di costituzionalità, si verificherebbe un paradosso: il giudice, al quale il nostro ordinamento preclude sia l’applicazione sia la disapplicazione della legge sospetta di incostituzionalità, obbligandolo a investire della questione, in via incidentale, la Corte costituzionale, potrebbe invece, in alternativa, e sostanzialmente per gli stessi motivi, disapplicare direttamente la legge per contrasto con i principi comunitari.
La questione non è teorica. Nella giurisprudenza comune è dato già di rinvenire alcune pronunce di giudici di merito che ragionano così nei riguardi della Convenzione europea dei diritti dell’uomo: la Convenzione, in quanto richiamata dai Trattati, è diritto comunitario (e ciò varrà ancor più una volta costituzionalizzata la Carta dei diritti, e una volta realizzata l’adesione formale dell’Unione alla Convenzione europea dei diritti, come previsto dall’art. 7, paragrafo 2, del progetto di trattato costituzionale); il diritto comunitario prevale sul diritto interno, e il giudice è abilitato e tenuto ad applicarlo, disapplicando la legge interna contrastante. Ergo, il giudice può direttamente disapplicare la legge italiana che contrasta con la Convenzione europea.
Dato il carattere generale e di principio proprio di molte norme della Convenzione, non è chi non veda come questo modo di ragionare conduca ad instaurare un nuovo sistema, parallelo, di sindacato di costituzionalità sulle leggi, realizzabile in modo diffuso dai giudici comuni.
Ma ciò porrebbe sostanzialmente nel nulla il principio del nostro ordinamento, secondo cui sono accentrati nella Corte costituzionale il potere e il compito di privare di efficacia le leggi ordinarie in contrasto con la Costituzione: principio a cui non sarebbe implausibile attribuire la portata di principio supremo dell’ordinamento costituzionale.
7. Non è improbabile dunque che in futuro la nostra Corte costituzionale possa essere portata a ripensare alcuni aspetti della questione. Da un lato, forse, questo potrebbe avvenire riconoscendo esplicitamente valore costituzionale a norme, come quelle della Convenzione europea sui diritti, che sostanzialmente esplicano funzione analoga alle corrispondenti norme della Costituzione, e che potrebbero agevolmente essere ritenute parte di quel diritto internazionale generalmente riconosciuto, cui il nostro ordinamento si adatta automaticamente ai sensi dell’art. 10 Cost., o comunque di quegli obblighi internazionali che il legislatore ordinario, anche statale, è vincolato a rispettare in forza del nuovo art. 117, 1° comma, Cost.
Dall’altro lato, si potrebbero porre nuovi interrogativi sulla portata del potere-dovere dei giudici comuni di negare direttamente applicazione alle leggi contrastanti col diritto comunitario, limitandolo al caso di conflitto con norme comunitarie direttamente applicabili, e non estendendolo al caso, diverso, del contrasto ipotizzato con principi del diritto comunitario: in conformità, d’altronde, a ciò che prevede il nuovo art. 52, paragrafo 5, della Carta europea dei diritti, come formulato nella II parte del progetto di Costituzione europea, secondo cui le previsioni della Carta contenenti principi sono giustiziabili solo ai fini dell’interpretazione degli atti legislativi ed esecutivi dell’Unione e ai fini della decisione sulla loro legittimità (rimessa, quest’ultima, alla Corte di giustizia).
Mentre, infatti, il conflitto fra norme interne e norme comunitarie di diretta applicazione può essere risolto in termini di separazione dei due ordinamenti, applicando la norma comunitaria e conseguentemente negando applicazione alla norma interna incompatibile, il conflitto della norma interna con principi sanciti nella Costituzione e insieme nel diritto comunitario (come quelli in tema di diritti fondamentali) non può essere risolto se non attraverso un espresso sindacato di legittimità sull’atto legislativo ordinario: e questo, nel sistema vigente, spetta, per quanto riguarda gli atti di legislazione ordinaria, statale o regionale, alla Corte costituzionale, essendo precluso al giudice comune sia applicare, sia direttamente disapplicare le norme legislative riguardo alle quali sorga il dubbio sulla loro compatibilità con norme di rango sovraordinato.
Resterebbe invece in ogni caso interamente in capo ai giudici comuni – così come essi debbono sempre interpretare le leggi in conformità alla Costituzione – il potere-dovere di interpretare le leggi, quando operano in campi coperti dal diritto comunitario, in conformità con quest’ultimo, come accertato in ultima analisi dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, oltre che, in conformità alle norme della convenzione europea sui diritti, quali risultano dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo.
Non potrebbero escludersi, nemmeno in un contesto siffatto, incertezze o contrasti di giurisprudenza in un campo delicato com’è quello della garanzia dei diritti fondamentali: ma si eviterebbero conseguenze eversive dei criteri cui il nostro costituente si è ispirato in tema di rapporto fra giurisdizioni comuni e giurisdizione costituzionale, oltre che foriere, in pratica, di imprevedibili sviluppi (o avventure) giurisprudenziali.
Il problema di fronte al quale, da sempre, si trova la Corte costituzionale è quello del rapporto fra questioni di costituzionalità delle leggi e problemi di compatibilità del diritto legislativo interno con il diritto comunitario, primario e derivato. Da molto tempo ormai, a partire dalla nota sentenza 170/84 (caso Granital), a questo problema è stata data una soluzione che ha evitato conflitti con la Corte di Giustizia europea...
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