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Nell'aprile del 2009 la Corte europea dei diritti dell'uomo ha emesso importante sentenza nel caso Savino e altri contro Italia (Corte europea dei diritti dell’uomo, II Sez., 28 aprile 2009, ric. nn. 17214/05, 20329/05, 42113/04).
Si controverteva sulla asserita violazione dell’art. 6 § 1 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'Uomo e delle libertà fondamentali (ratificata dall'Italia con legge 4 agosto 1955, n. 848) e la decisione della Corte s'è incentrata sulla riconosciuta violazione della c.d. imparzialità oggettiva. La distinzione tra imparzialità soggettiva e imparzialità oggettiva si ricava dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo. Come è noto, l'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione stabilisce che ogni persona ha diritto che la sua causa sia esaminata pubblicamente e in un tempo ragionevole, da parte di un tribunale indipendente e imparziale. In proposito la Corte di Strasburgo ha più volta ribadito due criteri: "L'esistenza della imparzialità -ha scriito più volte la Corte- per gli scopi dell'art. 6, paragrafo 1, deve essere determinata secondo un criterio soggettivo, cioè sulla base delle convinzioni personali di un giudice particolare in un caso particolare, e anche secondo un criterio oggettivo, cioè di accertamento se il giudice offra garanzie sufficienti per escludere ogni legittimo dubbio a questo riguardo" (Hauschildt contro Danimarca, 1989). Per quanto riguarda il criterio oggettivo, che è quello su cui più spesso è intervenuta, la Corte europea l'ha individuato nel detto inglese secondo cui "justice must not only be done, it must be seen tobe done" ed ha sostenuto che "ciò che è in gioco è la fiducia che i tribunali in una società democratica debbono ispirare nei cittadini" (Fey contro Austria, 1993). 
Nel caso Savino e altri contro Italia, i ricorrenti, non ammessi alla prova orale di un concorso alla camera dei deputati, avevano fatto ricorso sia al Consiglio di giurisdizione che alla Sezione giurisdizionale dell’Ufficio di Presidenza della Camera dei Deputati (i quali avevano entrambi confermato l’esclusione) e di seguito alla Corte di Cassazione (che con sentenza n. 11019 del 2004, a Sezioni unite, dichiararò inammissibili i ricorsi per difetto di giurisdizione del giudice comune e confermò la piena validità del sistema dell’autodichia della Camera dei deputati).
I ricorrenti alla Corte di Strasburgo hanno quindi lamentato che tali organi di giurisdizione interni alla Camera non sono né tribunali stabiliti per legge né indipendenti ed imparziali come previsto dalla Convenzione. La Seconda Sezione della Corte dei diritti dell'uomo, da un lato, ha affermato che i due organi parlamentari hanno una sufficiente base legale perché disciplinati dalla normativa secondaria prevista dal Regolamento parlamentare costituzionalmente tutelato ma, dall’altro, ha riscontrato la violazione dell'art. 6 della Convenzione per il fatto che la Sezione giurisdizionale (organo d’appello la cui decisione è definitiva) è interamente composta da membri dell’Ufficio di Presidenza. Tale composizione, secondo la Corte, fa sorgere sufficienti dubbi sull’imparzialità oggettiva dello stesso organo d’appello. 
Puoi leggere di seguito un approfondimento sul caso Savino; in generale, comunque, sulla base della giurisprudenza di Strasburgo, si deve sempre valutare l'ordinamento italiano alla luce dei due tipi di imparzialità suddetti. Infatti, che l'imparzialità sia un principio essenziale è stato sottolineato più volte dalla Corte costituzionale. Nella sentenza n. 155 del 20/5/1996 la Corte delle leggi ha scritto che l'imparzialità occupa "un posto centrale" tra i principi del giusto processo; inoltre, nella sentenza n. 131 del 24/4/1996, dopo essersi espressa "in difesa del principio del giusto processo e dell'imparzialità e della terzietà del giudice", ha rivolto "un pressante invito agli organi competenti" affinchè questo principio trovi attuazione concreta". 
Alcune considerazioni in tema di terzietà e imparzialità oggettiva di giudice si attagliano alla attuale previsione di una giurisdizione domestica del C.N.F., quale giudice speciale, e alla provvista di giurisdizione che al medesimo organo si vorrebbe riconosciuta con la c.d. "riforma forense" (l. 247/12). Sinteticamente si tratta: 1) di rivendicare l'esigenza di garantire la apparenza di imparzialità, ossia di neutralità del giudice anche nei confronti del C.N.F.; 2) di veder riconosciuto che è impossibile esser vero giudice se si svolge attività consultiva nei confronti dei Consigli dell'Ordine locali, gli stessi i cui provvedimenti sono poi oggetto di giudizio da parte del C.N.F. . La disciplina del giudice speciale C.N.F. non può, sul punto, esser meno garantista della disiplina della magistratura ordinaria.  Si consideri (con Roberto Bin, vedasi un suo recente articolo dal titolo "Sull'imparzialità dei giudici costituzionali") che il decreto legislativo 109/2006,   che disciplina gli illeciti disciplinari dei magistrati, pone alcune ipotesi di comportamento illecito tenuto al di fuori dell'esercizio delle funzioni, ipotesi che sono esplicitamente rivolte a tutelare l' "apparenza di indipendenza". Tra queste ipotesi di comportamento illecito del magistrato v'è "la pubblica manifestazione di consenso o dissenso in ordine a un procedimento in corso quando, per la posizione del magistrato o per le modalità in cui il giudizio è espresso, sia idonea a condizionare la libertà di decisione nel procedimento medesimo" e "ogni altro comportamento tale da compromettere l'indipendenza, la terzietà e l'imparzialità del magistrato, anche sotto il profilo dell'apparenza". Come scrive Roberto Bin nell'articolo sopra citatao, nel paragrafo intitolato "L'imparzialità come caratteristica imprescindibile del giudice", "appare impossibile disgiungere la posizione e la funzione del giudice <costituzionale> dal principio di imaparzialità: e l'imparzialità non può che avere riferimento agli interessi in gioco nel processo.  La nostra Costituzione non prevedeva espressamente, almeno fino alla riforma dell'art. 111, il principio di imparzialità, neppure con riguardon all'attività giurisdizionale in generale: tuttavia si deve ritenere che il  valore dell'imparzialità del giudice discenda direttamente dal principio di uguaglianza nonchè dal suo stretto collegamento con la garanzia dell'indipendenza del giudice. La tutela dell'indipendenza del giudice è connessa funzionalmente al principio di imparzialità dell'attività di applicazione della legge, perchè è a tutti evidente come <<la mancanza di indipendenza possa degenerare in mancanza di imparzialità>>. La <<necessaria estraneità rispetto agli interessi e ai soggetti  coinvolti nel processo>> -ha avuto modo di affermare la Corte costituzionale (sent. 124/1992)- rappresenta il presidio fondamentale dell'imparzialità  e ne definisce <<il contenuto ineliminabile di connotato intrinseco dell'attività del giudice in quanto non finalizzata al perseguimento di alcun interesse precostituito". L'aspetto della <<oggettiva>> imparzialità connesso all'indipendenza <<esterna>>  e <<interna>> garantita al giudice si salda e forse persino coincide con l'aspetto <<soggettivo>> della imparzialità <<apparente>> (in questo senso la Corte si è espressa, per esempio, nella sentenza 131/1996, affermando che le incompatibilità sono finalizzate <<a evitare condizionamenti , o apparenze di condizionamenti>>). <<L'imparzialità -ha sottolineato ancora la Corte costituzionale (nella sentenza 115/1996, a proposito del divieto di cumulo di decisioni sulla stessa materia in capo allo stesso giudice persona fisica)- è perciò connaturata all'essenza della giurisdizione e richiede che la funzione del giudicare sia assegnata a un soggetto "terzo", non solo scevro di interessi propri  che possano far velo alla rigorosa applicazione del diritto ma anche sgombro da convenzioni precostituite in ordine alla materia da decidere>>. Ed ha aggiunto (sent. 60/1969): <<va escluso nel giudice qualsiasi anche indiretto interesse alla causa da decidere, e deve esigersi che la legge garantisca l'assenza di qualsiasi aspettativa di vantaggi , come di timori di alcun pregiudizio, preordinando gli strumenti atti a tutelare l'obiettività della decisione>>. La giurisprudenza costituzionale è poi ferma nel ritenere che il requisito dell'imparzialità  -"intesa come indipendenza del giudice dagli interessi presenti in giudizio" (sent. 93/1965)-  sia distintivo di qualsiasi organo definibile come "giudice" (sent. 305/202), e quindi abilitato a promuovere la questione incidentale di legittimità costituzionale, sino al punto -come è noto- di dichiarare incostituzionali gli organi cui fossero attribuite funzioni obiettivamente giudicanti benchè privi di tale requisito (sono i famosissimi casi delle sezioni agrarie dei  tribunali civili [sent. 108/1962], del Ministro per la marina mercantile come giudice speciale in materia di indennità di requisizioni di navi [sent. 133/1963], dei Consigli comunali nel contenzioso elettorale [sent. 93/1965],  dei Consigli di prefettura [sent. 55/1966] , delle Giunte provinciali amministrative in sede giurisdizionale [sent. 30/1967], degli intendenti di finanza [sent. 60/1969], dei comandanti del porto [sent. 121/1970]). E non è meno chiara nel ritenere che tale requisito debba essere rispettato non solo dall'organo giudicante nel suo complesso, ma richiesto a ciascuno dei suoi membri  (per implicito, per esempio, nelle sentenze 30/1967 [la mancata indipendenza di alcuni componenti inficia la legittimità dell'intero organo] e 353/2002 [ilegittima composizione del tribunale superiore delle acque]), sia per le qualità generali proprie di questi, sia nello specifico del singolo giudizio: "a garanzia del principio costituzionale circa l'imparzialità del giudice nelle fattispecie concrete, sono contempla ti gli istituti dell'astensione e della ricusazione, aventi un ampio ambito d'applicazione che si estende a tutti i tipi di procedimento giurisdizionale (e, tendenzialmente, anche ai provvedimenti non giurisdizionali)"  (sent. 266/2009).

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In particolare, sul caso Savino e altri contro Italia:
I ricorrenti hanno adito la Corte europea di Strasburgo al fine di far accertare la violazione da parte dello Stato italiano, e per esso della Camera dei deputati, dell’art. 6, comma 1, della Convenzione dei diritti del 1950, che prevede il diritto a un equo processo a opera di un giudice terzo e imparziale stabilito per legge. Essi hanno contestto che gli organi di tutela giurisdizionale interna (Commissione per il personale e Sezione giurisdizionale dell’Ufficio di Presidenza, che si erano pronunciati sulle loro doglianze) potessero essere considerati alla stregua di ‘giudici stabiliti per legge’, giacché le fonti giuridiche che li prevedono non sono leggi statali ma regolamenti interni a un ramo del Parlamento. In secondo luogo, hanno lamentato la scarsa conoscibilità di tali fonti, non pubblicate nella Gazzetta ufficiale della Repubblica, nonché la non imparzialità degli organi decidenti le controversie, trattandosi di organi costituiti da parlamentari.
Peraltro, l’organismo d’appello sarebbe stato identificabile con quello titolare dei poteri normativi e amministrativi della Camera.
La Corte, dopo aver respinto l’eccezione del Governo relativa alla non applicabilità al caso di specie dell’art. 6 CEDU – avendo ritenuto che nei casi di specie non fosse in gioco l’esercizio della pubblica amministrazione o uno speciale legame fiduciario tra lo Stato e i ricorrenti tale da giustificare la loro esclusione dai diritti garantiti dalla Convenzione – ha esaminato le doglianze di merito dei ricorsi riuniti.
I ricorrenti, con il primo motivo di ricorso, lamentavano che gli organi giudicanti interni non fossero “costituiti dalla legge” ma previsti da un regolamento interno alla Camera e quindi non potessero rivestire i caratteri di una giurisdizione precostituita in senso proprio (e ciò in violazione dell’art. 6 della Convenzione). Su questo punto, la Corte ha rammentato che nella sua giurisprudenza la nozione di legge non è intesa in senso meramente formale ma in senso sostanziale. È legge in senso sostanziale quella fonte giuridica che sia sottratta alla mutevole discrezionalità del potere esecutivo e che sia ragionevolmente conoscibile e prevedibile dai consociati.
Da questo punto di vista, la Corte non ha condiviso gli argomenti dei ricorrenti, affermando invece che il combinato disposto del Regolamento generale della Camera (art. 12) e del regolamento sulla tutela giurisdizionale del personale (un regolamento c.d. minore) fossero in senso sostanziale assimilabili a una legge.
Quanto al requisito della “accessibilità” del Regolamento sulla tutela giurisdizionale, la Corte ha ritenuto che la mancata pubblicazione di tale testo normativo sulla Gazzetta ufficiale non inficiasse in sé l’accessibilità del regolamento, a condizione che gli interessati potessero agevolmente consultarlo. Alla luce della materia disciplinata da tale regolamento, ossia la regolamentazione delle procedure giudiziarie interne della Camera dei deputati, la sua pubblicazione in una gazzetta a diffusione interna è sufficiente, secondo la Corte, a soddisfare il criterio di accessibilità previsto dalla Convenzione. Del resto, i ricorrenti non avevano denunciato di aver riscontrato difficoltà nella ricerca del testo in questione. Infine, la Corte ha osservato che le disposizioni rilevanti erano redatte in termini sufficientemente chiari da consentire ad ogni avente diritto di conoscere le regole disciplinanti la procedura dinanzi alla Commissione ed alla Sezione.
Con il secondo motivo di ricorso i ricorrenti lamentavano che gli organi giudicanti interni non fossero veri giudici, poiché costituiti da deputati (vale a dire da soggetti appartenenti allo stesso organo dei cui atti o comportamenti i ricorrenti si dolevano) e poiché in ultima analisi non indipendenti giacché – limitatamente alla competenza d’appello – costituiti dalle stesse persone in possesso del potere normativo e amministrativo interno all’ordinamento parlamentare (e ciò ancora in violazione dell’art. 6 della Convenzione).
Sotto questo profilo, la Corte ha condiviso solo in parte gli argomenti dei ricorrenti.
Essa infatti ha affermato che l’indipendenza del giudice costituisce requisito per la cui sussistenza l’art. 6 non richiede necessariamente l’incardinamento in un diverso ordine, purché i giudici siano totalmente indipendenti dal potere esecutivo e da entrambe le parti del giudizio. Quanto poi al requisito dell’imparzialità, la Corte ha affermato che questa sussiste quando manchi un pregiudizio e comunque non vi siano legittimi sospetti che i singoli componenti il collegio giudicante agiranno per partito preso.
Date queste premesse – ed escluso ogni rilievo sull’imparzialità soggettiva, che i ricorrenti non avevano invocato – la Corte ha sottolineato che il meccanismo del sorteggio dei membri e della loro incompatibilità con la funzione di membro dell’Ufficio di Presidenza (id est l’organo di vertice amministrativo della Camera) valevoli per gli organi di primo grado fossero elementi sufficienti per ritenere tali organi alla stregua di giudici indipendenti per gli affari loro devoluti dal regolamento interno.
Quanto invece all’organo d’appello (ossia la Sezione giurisdizionale dell’Ufficio di Presidenza) la Corte ha rilevato la mancanza dell’elemento dell’indipendenza, giacché l’organo titolato a esprimere in via definitiva la volontà normativo-amministrativa interna alla Camera era il medesimo che giudicava sulle controversie che insorgono sulle materie gestite dall’Ufficio di Presidenza. Da questo punto di vista, lo SGUP – ad avviso della Corte - non poteva essere considerato un organo giudicante indipendente. A tale riguardo la Corte ha affermato che il semplice fatto che i membri dei due organi giurisdizionali della Camera dei deputati fossero scelti tra i deputati membri della Camera non poteva di per sé far sorgere dubbi in merito all’indipendenza di tali giurisdizioni.
Tuttavia, è stato rilevato che la Sezione, organo d’appello che delibera in modo definitivo, era interamente costituita da membri dell’Ufficio di Presidenza, ossia dall’organo della Camera dei deputati competente per regolare le principali questioni amministrative della Camera, ivi comprese quelle riguardanti la compatibilità e l’organizzazione dei concorsi per il reclutamento del personale.
In particolare, ha osservato la Corte che il protocollo aggiuntivo al regolamento di contabilità della Camera dei deputati nonché il regolamento dei concorsi, entrambi oggetto dei rispettivi ricorsi dei ricorrenti, fossero atti adottati dall’Ufficio di Presidenza nel quadro delle sue competenze normative. Inoltre, la Camera dei deputati è rappresentata dinanzi alla Sezione dal Segretario generale, anch’egli nominato dall’Ufficio di Presidenza.
La Corte pertanto non ha ravvisato la violazione dell’art. 6 della Convenzione né in relazione alla base giuridica della previsione degli organi dell’autodichìa né in relazione alla composizione di tali organi in primo grado, bensì con riferimento al solo organo d’appello.
Per questo motivo, ha assegnato ai ricorrenti la somma complessiva di 10.000,00 euro ciascuno (comprensiva di spese).

Leggi di seguito la sentenza della Corte europea dei diritti dell'umo nel caso Savino e altri contro Italia dell'aprile 2009 ...

 

Sentenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo del 28 aprile 2009 - Ricorsi nn. 17214/05, 20329/05, 42113/04 - Savino ed altri c.Italia
Traduzione a cura del Ministero della Giustizia, Direzione generale del contenzioso e dei diritti umani, effettuata dagli esperti linguistici Rita Pucci e Rita Carnevali

Argomento : diritto ad un equo processo (Violazione art.6 CEDU)

In materia di autodichia parlamentare. Dichiara sussistente la violazione dell’art. 6 CEDU in relazione alla configurazione del sistema di giustizia interna della Camera dei deputati (c.d. autodichìa) vigente al momento del ricorso. Alcuni dipendenti ed aspiranti dipendenti avevano contestato provvedimenti a loro sfavorevoli innanzi a tale sistema ed erano risultati soccombenti. Non avevano potuto adire l’autorità giudiziaria ordinaria. La Corte afferma che la Convenzione richiede che le controversie tra cittadini o tra cittadini ed enti siano esaminate da giudici indipendenti, non obbligatoriamente da giudici incardinati in apparati che rispondano alla classica nozione di potere giudiziario.
Con riferimento alla conoscibilità dei regolamenti camerali, dichiara non sussistente la violazione dell’art. 6 della Convenzione, giacché i regolamenti parlamentari sono in definitiva sufficientemente conoscibili, quantomeno da chi si rapporta direttamente con le Camere come i loro dipendenti o aspiranti tali.
Con riferimento alla composizione degli organi giurisdizionali interni, constata invece la violazione dell’art. 6 della Convenzione, limitatamente al solo organo d’appello (la Sezione giurisdizionale dell’Ufficio di Presidenza).

CONSIGLIO D’EUROPA

CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO
SECONDA SEZIONE

CASO SAVINO ED ALTRI c/ Italia (Ricorsi nn. 17214/05, 20329/05, 42113/04)

SENTENZA
STRASBURGO 28 aprile 2009

La presente sentenza diverrà definitiva alle condizioni definite nell’articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire variazioni di forma.

Nella causa Savino ed altri c/Italia
La Corte europea dei diritti dell’uomo (seconda sezione), riunita in una camera composta da:
Françoise Tulkens, presidente,
Ireneu Cabral Barreto,
Vladimiro Zagrebelsky,
Danutė Jočienė,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Işıl Karakaş, giudici,
e da Sally Dollé, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera di consiglio i giorni 2 dicembre 2008 e 7 aprile 2009,
Pronuncia la presente sentenza, adottata in tale ultima data:

PROCEDIMENTO

1.  All’origine della causa vi sono tre ricorsi (nn. 17214/05, 20329/05 e 42113/04) nei confronti della Repubblica italiana con cui sette cittadini di quello Stato, il sig. Pericle Savino (ricorso n. 17214/05), il sig. Attilio Persichetti (n. 20329/05), i sigg. Andrea Borgo, Davide Carbonara, Andrea Fantoni e Domenico Giordani nonché la sig.ra Daniela Colasanti (n. 42113/04) (« i ricorrenti »), hanno adito la Corte il 19 aprile 2005, il 18 maggio 2005 e il 17 novembre 2004, rispettivamente, in virtù dell’articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (« la Convenzione »).
2.  I ricorrenti sono rappresentati dagli Avv. F. Sorrentino, S. Gattamelata e R. Cuonzo, del foro di Roma. Il governo italiano (« il Governo ») è rappresentato dal suo agente, sig.ra E. Spatafora, e dal suo co-agente aggiunto, sig. N. Lettieri.
3.  I ricorrenti adducevano di non avere avuto accesso ad un tribunale ai sensi della Convenzione.
4.  Il 16 ottobre 2007, la Corte ha deciso di comunicare i ricorsi al Governo. Come consentito dall’articolo 29 § 3 della Convenzione, è stato inoltre deciso che la Camera si sarebbe pronunciata contestualmente sull’ammissibilità e sul merito della causa.
5. Il 2 dicembre 2008 si è tenuta una pubblica udienza al Palazzo dei diritti dell’uomo, a Strasburgo, (articolo 59 § 3 del regolamento).

Sono comparsi :
–  per il Governo
N. LETTIERI, magistrato co-agente aggiunto,
V. COZZOLI, avvocato consulente legale,
G. PELELLA, avvocato, consulente legale.
–  per i ricorrenti
F. SORRENTINO, avvocato, consulente legale,
S. GATTAMELATA, avvocato, consulente legale.

La Corte ha sentito nelle loro dichiarazioni i sigg. Lettieri, Cozzoli, Sorrentino e Gattamelata, i quali hanno risposto anche alle domande di alcuni giudici.

IN FATTO

I.  LE CIRCOSTANZE DEL CASO
6.  I ricorrenti sono nati rispettivamente nel 1955, 1948, 1966, 1976, 1971 e 1974, e risiedono a Civitella San Paolo e a Roma.
Ricorsi n. 17214/05 e n. 20329/05
7.  I ricorrenti, sigg. Savino e Persichetti, sono dipendenti della Camera dei deputati italiana. Rispettivamente geometra ed architetto, sono inquadrati nella quarta categoria professionale ed esercitano funzioni tecniche relative all’elaborazione di progetti e alla direzione dei lavori di costruzione e di restauro di edifici appartenenti al Parlamento.
8.  Il 22 ottobre e il 12 novembre 2001, essi chiesero all’amministrazione la concessione di un incentivo di progettazione, attribuito dalla legge n. 109 del 1994 ai dipendenti pubblici incaricati dell’elaborazione di progetti e della direzione di lavori nella realizzazione di opere per conto della pubblica amministrazione. Chiesero inoltre l’annullamento del protocollo addizionale al regolamento contabile della Camera dei deputati adottato dall’Ufficio di presidenza della Camera dei deputati il 20 aprile 2001, in quanto non prevedeva fondi destinati a garantire il versamento degli incentivi previsti dalla legge n. 109.
9.  Successivamente, il 1° luglio 2002, il primo ricorrente chiese all’amministrazione di riconoscergli lo status di direttore dei lavori e di rimborsargli i contributi assicurativi versati, conformemente ai criteri fissati dal decreto del Presidente della Repubblica (DPR) n. 554 del 1999.
10.  Il 15 e il 17 gennaio 2002, i ricorrenti, non avendo ricevuto risposta alle loro istanze del 2001, adirono la Commissione giurisdizionale per il personale della Camera dei deputati (di seguito « la Commissione »), contestando la legittimità del « silenzio rifiuto » dell'amministrazione.
11.  Il 7 novembre 2002, il primo ricorrente adì la Commissione relativamente all’assenza di risposta alla sua istanza del 1° luglio 2002.
12.  L'amministrazione si difese argomentando che all’amministrazione della Camera dei deputati non si applicava né la legge n. 109 né il DPR n. 554 in quanto essa beneficiava, come ogni altro organo previsto dalla Costituzione, di un’ampia autonomia legislativa. Essa riteneva quindi che i ricorrenti non avessero diritto alle indennità previste dalle disposizioni della legge statale.
13.  Con decisioni del 18 febbraio 2004, la Commissione accolse parzialmente i ricorsi dei ricorrenti. Essa osservò innanzitutto che il protocollo addizionale del 20 aprile 2001 aveva modificato in modo sostanziale il regime contabile in materia di gestione dei lavori pubblici in seno all’amministrazione della Camera dei deputati, e in particolare il suo regolamento contabile, escludendo espressamente la possibilità che l’assegnazione di dipendenti alla funzione di direttore dei lavori comportasse oneri ulteriori per l’amministrazione.
14.  La Commissione osservò che lo scopo del protocollo addizionale, espressione dell’autonomia legislativa della Camera dei deputati, era quello di derogare alla legislazione nazionale in materia. Essa concluse che la legge n. 109 trovava quindi applicazione per il periodo precedente al 20 aprile 2001, data di entrata in vigore di detto protocollo.
15.  La Commissione ritenne quindi che i ricorrenti avessero diritto all’indennità chiesta per i lavori effettuati prima del 20 aprile 2001 in qualità di direttori dei lavori, a condizione che il termine di prescrizione di cinque anni non fosse scaduto.
16.  Quanto allo specifico ricorso del primo ricorrente, essa concluse che egli aveva diritto al rimborso dei contributi assicurativi versati per ogni lavoro effettuato in qualità di direttore dei lavori.
17.  Il 24 maggio 2004, l'amministrazione impugnò le decisioni della Commissione dinanzi alla Sezione giurisdizionale dell’Ufficio di presidenza della Camera dei deputati (di seguito « la Sezione »).
18.  Il 10 giugno 2004, l'amministrazione chiese alla Sezione di sospendere l’esecuzione delle decisioni in attesa dell’esame dei relativi appelli.
19.  Con decisioni del 6 ottobre 2004 depositate in segreteria il 25 novembre 2004, la Sezione, pur dichiarando le domande di sospensione inammissibili in quanto tardive, accolse quanto al merito gli appelli dell’amministrazione e annullò le decisioni della Commissione.
20.  La Sezione rammentò che, secondo l’articolo 12 del regolamento della Camera dei deputati, le materie della contabilità e del trattamento economico del personale erano coperte da una « riserva di regolamento » e che, in quei campi, le sole norme applicabili erano quelle che figuravano nei regolamenti interni della Camera dei deputati, i quali costituivano norme primarie ed autonome : in virtù del principio della separazione delle competenze tra il legislatore nazionale e il legislatore interno della Camera dei deputati, le disposizioni della legge n. 109 potevano applicarsi nelle materie coperte dalla riserva solo se espressamente incorporate nei regolamenti interni.
21.  Le indennità in questione non erano mai state previste dal regolamento della Camera dei deputati, pertanto la Sezione ritenne che i ricorrenti non avessero alcun diritto all’incentivo di progettazione, né per il periodo precedente all’entrata in vigore del protocollo addizionale del 2001 né per quello successivo. Per gli stessi motivi, il primo ricorrente non poteva ambire al rimborso dei contributi assicurativi.
22.  Infine, quanto alle domande presentate dai ricorrenti ai fini dell’annullamento del regolamento della Camera dei deputati, la Sezione osservò che soltanto l’Ufficio di presidenza, in quanto legislatore interno dell’organo parlamentare, era competente a adottare e modificare le norme che regolano le materie coperte dalla riserva formulata all’articolo 12 del regolamento.
Ricorso n. 42113/04
23.  L’11 agosto 2000, la Camera dei deputati italiana pubblicò un bando di concorso a centotrenta posti di commesso parlamentare di primo livello funzionale-retributivo, la cui qualifica professionale e il cui trattamento economico erano stabiliti dal Regolamento dei servizi e del personale della Camera dei deputati (si veda « il diritto e la prassi interni pertinenti » (qualifica professionale dei commessi parlamentari), successivo paragrafo 38).
24.  I ricorrenti furono selezionati ed ammessi a partecipare al concorso. Le prove scritte si svolsero nel febbraio 2002.
Secondo i criteri di valutazione stabiliti nel bando di concorso, sarebbero stati ammessi a sostenere la prova orale i candidati che avessero ottenuto una votazione media di 21/30 e una votazione minima di 18/30 per ogni prova scritta.
25.  Il 21 marzo 2002, l’amministrazione pubblicò l’elenco dei candidati che avevano superato le prove scritte. I ricorrenti non vi figuravano.
26.  Questi, come altri candidati, adirono la Commissione giurisdizionale per il personale della Camera dei deputati (« la Commissione »). Contestarono lo svolgimento del concorso e i criteri di valutazione delle prove scritte e chiesero l’annullamento della decisione dell’amministrazione che li escludeva dall’elenco dei candidati ammessi a sostenere la prova orale nonché la sospensione dell’esecuzione di detta decisione.
27.  Con decisioni del 15 maggio 2002, la Commissione accolse i ricorsi dei ricorrenti.
Essa rammentò innanzitutto che, in virtù dell’articolo 2 del Regolamento per la tutela giurisdizionale del personale, gli atti dell’amministrazione erano impugnabili solo per incompetenza, eccesso di potere o violazione delle disposizioni di una legge o di un regolamento. Essa affermò poi la sua competenza, nell’ambito delle sue prerogative di controllo, ad esaminare il processo decisionale per scoprire l’eventuale presenza di vizi derivanti dall’illegittimità della valutazione della commissione di concorso.
La Commissione ritenne che, nel caso di specie, fosse necessario accertare se la scelta di utilizzare i voti numerici come unico criterio di valutazione delle prove fosse compatibile con l’obbligo delle commissioni di concorso di motivare le valutazioni espresse sui candidati. Dopo avere ricordato diversi approcci giurisprudenziali in materia, essa concluse che i principi di trasparenza ed imparzialità erano da ritenersi non rispettati quando l’assegnazione di un mero voto numerico non consentiva di determinare gli specifici elementi di valutazione utilizzati dalla commissione, rendendo così impossibile un controllo di legittimità esterno sulle deliberazioni. Nel caso di specie, la Commissione ritenne che i criteri di valutazione generali fissati dall’amministrazione della Camera dei deputati per le prove del 14 febbraio 2002 fossero astratti e che, per giunta, la mera assegnazione di un voto numerico non consentisse di stabilire le motivazioni della valutazione della commissione di concorso caso per caso. Di conseguenza, essa annullò la decisione di escludere i ricorrenti dall’elenco dei candidati ammessi a sostenere la prova orale e ingiunse all’amministrazione di riesaminare le prove scritte sulla base dei principi enunciati. Inoltre, accogliendo la domanda di sospensione dei ricorrenti, essa ordinò la loro ammissione a partecipare alla prosecuzione della procedura di concorso in attesa dei risultati delle nuove deliberazioni della commissione di concorso.
28.  Il 10 giugno 2002, l’amministrazione della Camera dei deputati interpose appello dinanzi alla Sezione giurisdizionale dell’Ufficio di presidenza della Camera dei deputati (« la Sezione »). Essa sostenne in particolare che l’amministrazione non era tenuta a motivare le valutazioni delle prove dei candidati caso per caso.
29.  L’amministrazione chiese anche la sospensione dell’esecuzione delle decisioni della Commissione.
30.  La Sezione fissò l’udienza per il 27 giugno 2002 e, quel giorno, decise di riunire gli appelli. Tutte le parti depositarono delle memorie.
31.  Con decisione depositata il 9 luglio 2002, la Sezione accolse gli appelli dell’amministrazione. Essa rilevò che, secondo la costante giurisprudenza degli organi giurisdizionali amministrativi statali e degli organi giurisdizionali interni della Camera dei deputati, l’assegnazione di un voto numerico soddisfaceva l’obbligo di motivare le deliberazioni delle commissioni di concorso, nella misura in cui i parametri generali di valutazione, fissati precedentemente, consentivano di individuare i criteri applicati. La commissione di concorso è infatti tenuta a motivare complessivamente le deliberazioni con cui sono proclamati i risultati del concorso e non a spiegare caso per caso le valutazioni di ogni prova.
La Sezione ritenne che questa giurisprudenza ben consolidata fosse motivata dall’esigenza di conciliare il principio di trasparenza e il principio di celerità e di efficacia dell’attività dell’amministrazione. D’altra parte, le norme interne pertinenti, vale a dire, da un lato, il regolamento dei concorsi per l’assunzione del personale adottato dall’Ufficio di presidenza della Camera dei deputati e, dall’altro, il bando di concorso dell’11 agosto 2000, non prevedevano un obbligo specifico a carico delle commissioni di esame della Camera dei deputati. Essa ritenne inoltre che, nel caso di specie, non fosse stata dimostrata l’esistenza di un vizio che consentisse il controllo giudiziario della legittimità della procedura di valutazione.
32.  I ricorrenti ricorsero in cassazione contro la decisione della Sezione. Facendo riferimento all’articolo 6 della Convenzione, essi sostennero in particolare che gli organi interni che avevano deliberato sulle loro domande non erano tribunali costituiti per legge e che, pertanto, erano state lese le garanzie sancite dall’articolo 108 della Costituzione italiana e il principio dell’equo processo introdotto dal nuovo articolo 111 della Costituzione. Essi contestarono anche la legittimità costituzionale dell’articolo 12 del regolamento della Camera dei deputati.
La Camera dei deputati era rappresentata nel procedimento dal suo Presidente.
33.  Con sentenza depositata il 10 giugno 2004, la Corte di cassazione giudicò che, ai sensi dell’articolo 12 del regolamento generale della Camera dei deputati, i contenziosi riguardanti le procedure di assunzione del personale, così come quelli che vertevano sui rapporti giuridici tra l’amministrazione della Camera e il suo personale, erano coperti dalla « riserva di regolamento » prevista dalla Costituzione e rientravano quindi nella competenza esclusiva degli organi di giustizia interni della Camera dei deputati.
Essa ritenne che detta disposizione regolamentare costituisse una norma primaria che, in virtù dei principi di autonomia e di indipendenza degli organi parlamentari, si sottraeva al controllo sia degli organi giurisdizionali ordinari sia della Corte costituzionale. Al riguardo, la Corte di cassazione fece riferimento alla sentenza n. 154 del 1985, con la quale la Corte costituzionale aveva affermato che l’« autodichia », vale a dire l’autonomia normativa del Parlamento prevista dall’articolo 64 della Costituzione, era giustificata dal posto centrale che tale organo, emanazione della sovranità del popolo, occupava nel sistema costituzionale italiano.
Secondo la Corte di cassazione, l’Ufficio di presidenza della Camera dei deputati aveva creato la Commissione giurisdizionale e la Sezione giurisdizionale della Camera dei deputati nell’esercizio delle prerogative normative e decisionali conferitegli dall’articolo 12 f) del regolamento generale affinché esse applicassero ed eseguissero le disposizioni di detta norma primaria.
34.  Essa concluse quindi per l’inammissibilità del ricorso presentato dai ricorrenti avverso le decisioni emesse dagli organi di giustizia interni della Camera dei deputati e rigettò il loro motivo di ricorso relativo alla legittimità costituzionale dell’articolo 12 del regolamento della Camera.

II.  IL DIRITTO E LA PRASSI INTERNI PERTINENTI
Gli articoli pertinenti della Costituzione italiana
35.  Gli articoli pertinenti della Costituzione sono i seguenti:

Articolo 24
« Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento. Sono assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione. La legge determina le condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari.»
Articolo 64
« Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti. (…) »
Articolo 97
« (...) Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. »
Articolo 113
« Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti. La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa. »
I regolamenti interni della Camera dei deputati
36.   Ai sensi dell’articolo 12 del regolamento della Camera dei deputati,
« L'Ufficio di presidenza adotta i regolamenti e le altre norme concernenti:
a) le condizioni e le modalità per l'ammissione degli estranei nella sede della Camera;
b) l'amministrazione e la contabilità interna;
c) l'ordinamento degli uffici e i compiti ad essi attribuiti, strumentali all'esercizio delle funzioni parlamentari;
d) lo stato giuridico, il trattamento economico e di quiescenza e la disciplina dei dipendenti della Camera, ivi compresi i doveri relativi al segreto d'ufficio;
e) i criteri per l'affidamento a soggetti estranei alla Camera di attività non direttamente strumentali all'esercizio delle funzioni parlamentari, nonché i doveri di riservatezza e gli altri obblighi alla cui osservanza tali soggetti sono tenuti, anche nei confronti di organi estranei alla Camera;
f) i ricorsi nelle materie di cui alla lettera d), nonché i ricorsi e qualsiasi impugnativa, anche presentata da soggetti estranei alla Camera, avverso gli altri atti di amministrazione della Camera medesima. »
In virtù dell’articolo 5 del regolamento della Camera dei deputati, l’Ufficio di presidenza è presieduto dal Presidente della Camera e composto da quindici deputati eletti dalla Camera, di cui quattro vicepresidenti, tre questori ed otto segretari.
Esso nomina, su proposta del Presidente, il Segretario generale della Camera (articolo 12).
37.  Il « Regolamento per la tutela giurisdizionale del personale della Camera dei deputati » (di seguito « il RTG »), adottato il 28 aprile 1988 dall’Ufficio di presidenza in virtù dell’articolo 12 del regolamento della Camera dei deputati, enuncia quanto segue:
Articolo 1
(Tutela giurisdizionale del personale)
« I dipendenti della Camera dei deputati, in servizio o in quiescenza, possono ricorrere per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi, in base alle norme del presente regolamento, contro gli atti e i provvedimenti, anche di carattere generale, adottati dall’amministrazione.
La stessa facoltà di ricorso è ammessa a favore dei terzi interessati dalle decisioni degli organi dell’amministrazione concernenti procedure concorsuali per l’assunzione nei ruoli della Camera dei deputati.
(...) avverso ogni altro provvedimento suscettibile di ricorso in via amministrativa da parte dei dipendenti, è sempre ammessa la tutela di cui al comma 1 del presente articolo. (...) »
Articolo 2
(Ammissibilità dei ricorsi)
« I ricorsi di cui all’articolo 1 possono essere proposti per incompetenza, per eccesso di potere o per violazione di legge o di regolamento.
I provvedimenti degli organi della Camera aventi contenuto di atto politico o di alta amministrazione, quelli riguardanti le nomine a scelta e le assegnazioni e i trasferimenti ai vari servizi ed uffici di competenza del Presidente, dell’Ufficio di presidenza, del collegio dei questori e del Segretario generale sono impugnabili solo per incompetenza e violazione di legge o regolamento. »
Articolo 3
(Commissione giurisdizionale per il personale)
« E’ istituita la Commissione giurisdizionale per il personale (di seguito «la Commissione»), con il compito di decidere in primo grado sui ricorsi di cui all’articolo 1.
La Commissione è nominata, entro 45 giorni dall’inizio della legislatura, con decreto del Presidente della Camera, ed è composta di sei membri scelti mediante sorteggio, da un elenco di deputati (…) designati rispettivamente dal Presidente della Camera, dal Segretario generale nonché dalle organizzazioni sindacali.
Il Presidente della Commissione è designato dal Presidente della Camera tra i componenti della Commissione.
All’inizio di ogni legislatura, entro trenta giorni dalla prima seduta della Camera, si procede alla formazione dell’elenco di cui al comma 2 ed al sorteggio dei sei deputati che entrano a far parte della Commissione, nonché dei nominativi di tre membri supplenti (…)
Non possono far parte del summenzionato elenco i membri dell’Ufficio di presidenza.
I soggetti inseriti in detto elenco debbono essere in possesso di uno dei seguenti requisiti: magistrato, anche a riposo, delle giurisdizioni ordinaria e amministrativa; professore universitario in materie giuridiche; avvocato; avvocato dello Stato o procuratore presso l’Avvocatura dello Stato, anche a riposo.
In vista delle udienze, il presidente della Commissione forma i rispettivi collegi (...)»
Articolo 4
(Procedimento dinanzi alla Commissione)
« Il ricorso deve essere presentato entro trenta giorni dalla comunicazione della decisione impugnata. (…)
Nel termine di dieci giorni dal deposito del ricorso, la segreteria della Commissione comunica il ricorso al Segretario generale e agli altri interessati.
Nei cinque giorni successivi, il ricorrente e gli interessati possono presentare documenti. Le parti nel procedimento possono prendere visione dei documenti ed eventualmente proporre motivi aggiuntivi (...) »
Articolo 5
(Decisione della Commissione)
« (...) Dinanzi alla Commissione, l’amministrazione è rappresentata dal consigliere capo del servizio del personale con l’assistenza dell’Avvocatura della Camera dei deputati. Il ricorrente può comparire personalmente ovvero farsi assistere da un rappresentante sindacale.
Le parti possono essere assistite da un avvocato.
Le udienze della Commissione non sono pubbliche. Possono assistervi soltanto le parti che ne abbiano fatto richiesta.
Dopo che il relatore ha esposto oralmente le questioni dedotte dalle parti, queste possono presentare le rispettive conclusioni.
La trattazione del ricorso deve esaurirsi in un’unica udienza, salvo casi eccezionali decisi dal Presidente della Commissione.
La Commissione, ove accolga il ricorso, annulla in tutto o in parte, il provvedimento impugnato, ovvero procede alla sua riforma nei casi in cui sia competente a decidere anche sul merito del ricorso.
La decisione, che deve essere adottata entro sessanta giorni dal deposito del ricorso, è motivata ed è depositata presso la segreteria, che ne effettua la comunicazione alle parti. (...) »
Articolo 6
(Impugnazione delle decisioni della Commissione)
« Avverso le decisioni della Commissione è ammessa impugnazione dinanzi alla Sezione giurisdizionale dell’Ufficio di presidenza (di seguito «la Sezione»).
L'impugnazione non sospende gli effetti della decisione della Commissione. L’appellante, con lo stesso atto di impugnazione, ha facoltà di presentare all’Ufficio di presidenza istanza di sospensione.
La Sezione è composta di quattro membri, più due supplenti, nominati tra i componenti dell’Ufficio di presidenza, su proposta del Presidente, entro quarantacinque giorni dall’inizio della legislatura. »
Articolo 6 bis
(Procedimento dinanzi alla Sezione)
« L’impugnazione, motivata, deve essere proposta con atto depositato nel termine di venti giorni dalla comunicazione della decisione della Commissione.
L’impugnazione è presentata al Presidente della Camera, il quale designa un relatore, quando non ritenga necessario, per la rilevanza delle questioni controverse, un esame del ricorso da parte dell’Ufficio di presidenza. Il Presidente della Camera fissa la data dell’udienza.
La Sezione delibera sull’istanza di sospensione nel termine di trenta giorni.
Le parti hanno facoltà di depositare memorie scritte.
Non è ammesso il deposito di nuovi documenti.
Le parti che ne abbiano fatto richiesta sono ammesse all’illustrazione orale delle conclusioni.
Al termine della discussione, la Sezione delibera nella stessa seduta. (...)
Dinanzi alla Sezione, l’amministrazione è rappresentata dal Segretario generale. Il ricorrente può comparire personalmente ovvero farsi assistere da un rappresentante sindacale.
Le parti possono farsi assistere da un avvocato iscritto all’albo dei patrocinanti presso le giurisdizioni superiori. »
Articolo 6 ter
(Procedimento di esame delle impugnazioni delle decisioni della Commissione dinanzi all’Ufficio di presidenza)
«  (...) Il Presidente della Camera nomina un relatore tra i membri dell’Ufficio di presidenza. (...) »
Articolo 6 quater
(Ricorso per revocazione)
« Contro le decisioni dell’Ufficio di presidenza, della Sezione e della Commissione è ammesso ricorso per revocazione, conformemente alle disposizioni del codice di procedura civile relative al ricorso per revocazione dinanzi alla Corte di cassazione. (…) »
Articolo 9
(Norme procedurali applicabili)
« Per quanto non previsto dal presente regolamento valgono, in quanto applicabili, le norme relative ai procedimenti di competenza dei tribunali amministrativi regionali per ciò che riguarda i giudizi dinanzi alla Commissione, mentre per quelli in sede di appello dinanzi alla Sezione valgono le norme relative ai procedimenti dinanzi al Consiglio di Stato (…)
Quando dalla decisione impugnata in primo grado sia per derivare al ricorrente un pregiudizio grave e non riparabile, la Commissione, su istanza dell’interessato e udite le parti, può adottare le misure cautelari opportune con ordinanza non soggetta a gravame (...). »
La qualifica professionale dei commessi parlamentari
38.  L'articolo 45 del « Regolamento dei servizi e del personale » della Camera dei deputati contiene la descrizione della qualifica professionale dei dipendenti di primo livello funzionale-retributivo. All’epoca dei fatti, esso era così redatto:
« Il primo livello funzionale-retributivo è caratterizzato da mansioni prevalentemente manuali, per le quali non sia richiesta una preparazione professionale specializzata, e dalla collaborazione ai compiti previsti per il secondo livello. L’autonomia nell’attuazione delle mansioni è limitata alla scelta delle modalità materiali per la corretta esecuzione del lavoro assegnato. La responsabilità è per la conformità dell’esecuzione del lavoro alle regole di servizio. ».
Questa disposizione fu modificata il 30 luglio 2004 da una decisione dell’Ufficio di presidenza della Camera dei deputati. La nuova disposizione recita:
« Il primo livello funzionale-retributivo è caratterizzato da attività di base concernenti la vigilanza, la sicurezza delle sedi, la rappresentanza, l’assistenza operativa, la prestazione di servizi e la gestione di impianti, nonché dalla collaborazione alle attività previste per il secondo livello.
L’autonomia nello svolgimento delle attività è riferita alla scelta delle modalità concrete per la corretta esecuzione del lavoro assegnato. La responsabilità è per la tempestività nello svolgimento delle attività e per la loro conformità alle regole di servizio. »

IN DIRITTO

I.  RIUNIONE DEI RICORSI
395.  La Corte constata che i tre ricorsi sono simili per quel che riguarda i motivi sollevati ed i problemi di merito da essi posti. Di conseguenza, giudica opportuno riunirli ed esaminarli congiuntamente.

II.  SULLA ALLEGATA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 6 § 1 DELLA CONVENZIONE
40. I ricorrenti sostengono che la Commissione e la Sezione giurisdizionale per il personale della Camera dei deputati non sono tribunali costituiti per legge non avendo l’indipendenza e l’imparzialità richieste dalla Convenzione. I ricorrenti lamentano di non aver avuto accesso ad un « tribunale » ai sensi dell’articolo 6 § 1 della Convenzione così formulato :
« Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente (…) da un tribunale indipendente ed imparziale, costituito per legge, il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile (...) »
41. Il Governo si oppone a questa tesi.

A.  Sulla ricevibilità

1.  Tesi delle parti
a)  Il Governo
42.  Il Governo sostiene che i ricorsi non rientrano nel campo di applicazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione per diversi motivi.
43. Innanzi tutto il Governo considera che i diritti rivendicati dai ricorrenti nel corso dei procedimenti controversi non possono essere qualificati come diritti di carattere civile ai sensi dell’articolo 6 § 1 della Convenzione.
44. In particolare, per quanto riguarda i ricorsi n. 17214/05 e 20329/05, il Governo ritiene che i motivi di ricorso dei ricorrenti fossero manifestamente privi di qualsiasi fondamento, in quanto l’incentivo da loro richiesto, previsto dalla legge n° 109 del 1994 per tutti i funzionari pubblici, non era palesemente applicabile ai dipendenti parlamentari tenuto conto del loro status e dei vantaggi economici speciali di cui godono, fra i quali uno stipendio ben più elevato di quello degli altri impiegati pubblici ed una indennità di funzione riservata agli impiegati della Camera dei deputati.
45. Secondo il Governo, poiché la contestazione non è né reale né seria, questi due ricorsi non possono in nessun caso rientrare nel campo di applicazione dell’articolo 6 § 1.
46. Per quanto riguarda il ricorso n° 42113/04, il Governo sostiene che la controversia riguarda il diritto dei ricorrenti ad accedere a posti della pubblica amministrazione e che la Convenzione non tutela né il suddetto diritto, né quello di scegliere una professione particolare. Anche il ricorso proposto dai candidati al posto di commessi parlamentari sarebbe quindi incompatibile ratione materiae con la Convenzione.
47. In seguito, il Governo sostiene che anche ammettendo che la Convenzione tuteli questi diritti, i ricorsi controversi non rientrerebbero nel campo di applicazione dell’articolo 6 § 1 in virtù dei principi tratti dalla giurisprudenza  Eskelinen (Vilho Eskelinen et autres c. Finlande [GC], no 63235/00, CEDH 2007– ...).
48. A tale proposito esso afferma che se il diritto interno non offriva a nessuno dei ricorrenti la possibilità di far esaminare le loro istanze da un tribunale, questa restrizione al loro diritto di accesso ad un tribunale era nello specifico giustificata alla luce della giurisprudenza Eskelinen, tenuto conto delle funzioni da loro svolte e dell'oggetto delle controversie che avevano instaurato.
49. Per quanto riguarda i ricorsi n. 17214/05 e 20329/05, il Governo sostiene che i ricorrenti, rispettivamente geometra ed architetto, sono incaricati dell’elaborazione dei progetti e della realizzazione dei lavori di costruzione e restauro degli edifici appartenenti alla Camera dei deputati. Per questo motivo i ricorrenti, la cui attività sarebbe strettamente legata al buon svolgimento delle attività parlamentari per quanto attiene alla sicurezza degli edifici ed alla qualità delle strutture che regolano l’accesso alla sede istituzionale, parteciperebbero all’esercizio della pubblica amministrazione.
50. Inoltre, il Governo considera che l’oggetto delle controversie instaurate dai signori Savino e Persichetti è di tipo patrimoniale soltanto apparentemente. In realtà i contenziosi in questione vertevano sull’applicabilità di norme di diritto comune in materia di pubblico impiego ad alcuni dipendenti parlamentari che godono di uno status speciale e sono quindi sottoposti alle norme speciali previste dal regolamento della Camera dei deputati. Ora, la questione, posta in tali termini, potrebbe giustificare la sottrazione dei ricorsi al campo di applicazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione.
51. Per quanto riguarda il ricorso n° 42113/04, il Governo indica che i commessi parlamentari, che possono essere inquadrati tra il primo ed il quinto livello secondo la loro anzianità, svolgono soprattutto funzioni di sicurezza e di polizia all’interno delle sedi parlamentari. Questo ruolo sarebbe legato al principio della « immunità di sede », secondo il quale le ordinarie forze dell’ordine hanno accesso alla sede della Camera dei deputati soltanto dopo essere state preventivamente autorizzate dal suo Presidente. Così, i dipendenti appartenenti a questa categoria sarebbero tenuti a mantenere l’ordine nella sala della Camera dei deputati, a gestire situazioni d’emergenza, ad accompagnare e proteggere i parlamentari, o ancora a sistemare gli uffici dei deputati. Si tratterebbe quindi di attività estremamente delicate, strettamente legate al buon svolgimento delle attività parlamentari e, quindi, all’esercizio del potere pubblico, per le quali sarebbe necessario uno speciale legame di fiducia e lealtà con lo Stato.
52. Il Governo sostiene che l’oggetto della controversia riguarda la genesi di questo speciale legame di fiducia, ossia la procedura di selezione e di valutazione delle capacità professionali degli interessati ai fini del loro reclutamento. Non può quindi rientrare nel campo di applicazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione.
53. Durante l’udienza, il Governo ha anche sviluppato un'altra argomentazione secondo la quale il sistema giuridico in vigore avrebbe garantito ai ricorrenti l'accesso ad un tribunale ai sensi dell'articolo 6 § 1 della Convenzione, poiché gli organi di giustizia interni della Camera dei deputati assicurano alle parti nel procedimento tutte le garanzie previste da questa disposizione.
54. Infine, il Governo considera che consentire ad un tribunale ordinario di giudicare sulla opportunità di concedere o rifiutare una certa indennità di lavoro, o ancora di annullare o di convalidare una procedura di selezione di commessi parlamentari, corrisponderebbe ad ammettere che un "terzo potere" conosca e giudichi le attività che fanno intervenire le prerogative istituzionali del Parlamento.
55.  A tal proposito, il Governo rimanda ai principi della separazione dei poteri e dell’immunità di giurisdizione indispensabili al buon funzionamento dei parlamenti. Facendo riferimento alla sentenza Waite e Kennedy c. Germania ([GC], n. 26083/94, CEDH 1999 I), il Governo rivendica per la Camera dei deputati la facoltà di fruire di uno spazio privilegiato di autonomia e di indipendenza, che giustifichi l’immunità rispetto alle giurisdizioni ordinarie e, di conseguenza, la deroga all’applicazione dei principi garantiti dall’articolo 6 § 1 della Convenzione.
56.  Il Governo sostiene che sarebbe impossibile definire a priori, tra tutte le controversie che potrebbero essere instaurate contro l’Amministrazione della Camera dei deputati, quelle che non implicherebbero l’esercizio dell’autorità statale e che potrebbero, dunque, essere giudicate dalle giurisdizioni ordinarie. Per questo motivo gli organi giurisdizionali interni sono competenti per giudicare ogni contenzioso che metta in discussione, in un modo o nell’altro, l’amministrazione della Camera dei deputati.
b)  I ricorrenti
57.  I ricorrenti contestano la tesi del Governo riguardante l’applicabilità dell’articolo 6 § 1 della Convenzione e sostengono che non esiste alcuna ragione di interesse pubblico che possa giustificare l’impossibilità di avere accesso ad un tribunale.
58. In particolare, nell’ambito dei ricorsi nn. 17214/05 e 20329/05, i signori Savino e Persichetti sottolineano che le loro richieste nei confronti dell’amministrazione della Camera dei deputati riguardavano una questione puramente pecuniaria, ossia la concessione dell’incentivo di progettazione previsto dalla legge n. 109 e legato alle attività di elaborazione di progetti e direzione di lavori. Fanno notare che esercitano effettivamente tali attività all’interno della Camera dei deputati e che questo punto non è mai stato messo in discussione dall’amministrazione. Inoltre, ritengono che la concessione dell’incentivo in questione sia perfettamente compatibile con il riconoscimento dell’indennità di funzione prevista a titolo speciale per i dipendenti parlamentari, visto che quest’ultima è legata alla qualifica professionale del dipendente e si basa su criteri di assegnazione diversi.
59.  Pertanto, i ricorrenti respingono l’argomento del Governo secondo cui l’oggetto del contenzioso sarebbe manifestamente privo di ogni fondamento e di qualsiasi possibilità di successo.
60.  Nell’ambito del ricorso n. 42113/04, i ricorrenti, facendo riferimento agli articoli 24, 97 e 113 della Costituzione italiana, fanno notare che nel diritto italiano l’accesso alla funzione pubblica avviene per concorso. Quindi, fatte salve alcune eccezioni espressamente previste dalla legge, la pubblica amministrazione non avrebbe alcun potere discrezionale nella scelta dei propri dipendenti, ma sarebbe tenuta ad organizzare concorsi pubblici per valutare le competenze e le capacità dei candidati ai posti da assegnare. Ora, secondo il diritto nazionale, ogni partecipante ad un concorso avrebbe il diritto di adire un tribunale indipendente e imparziale per far esaminare le proprie domande riguardanti lo svolgimento della procedura di reclutamento.
Secondo i ricorrenti, nessuna legge prevede una deroga a questi principi costituzionali per quanto riguarda il reclutamento degli assistenti parlamentari.
61. Peraltro, la specificità delle attività esercitate dai commessi parlamentari che, secondo il Governo, rientrano nelle funzioni di polizia, non può, secondo i ricorrenti, costituire un motivo per giustificare la sottrazione alla competenza di un tribunale delle controversie relative al loro reclutamento. A questo proposito, i ricorrenti fanno notare che, secondo il bando di concorso pubblicato dalla Camera dei deputati l’11 agosto 2000 e l'articolo 45 del regolamento dei servizi e del personale allora in vigore, le funzioni degli assistenti parlamentari di primo livello erano soprattutto manuali ed erano caratterizzate da un livello di autonomia molto ridotto.
62.  Del resto, i ricorrenti sottolineano che i candidati a posti di lavoro in seno alle forze armate, così come i candidati ai posti in magistratura, nella pubblica istruzione, nel sistema universitario e negli altri settori della pubblica amministrazione, hanno la facoltà di adire il tribunale amministrativo affinché controlli la legittimità ed il corretto svolgimento della procedura di reclutamento.

2.  Valutazione della Corte
63.  La Corte ricorda che l'applicabilità dell’articolo 6 § 1 in ambito civile presuppone l’esistenza di una « contestazione » su un « diritto di carattere civile ». Essa deve innanzitutto ricercare l’esistenza di un « diritto » che si possa considerare, almeno in modo difendibile, riconosciuto nel diritto interno, che sia o meno tutelato dalla Convenzione (vedere, fra altre, Pudas c. Svezia, 27 ottobre 1987, serie A n°  125-A, § 31 ; Neves e Silva c. Portogallo, 27 aprile 1989, serie A n° 153-A, p. 14, § 37). Deve trattarsi di una contestazione reale e seria; essa può riguardare sia l’esistenza stessa di un diritto che la sua estensione o le sue modalità di esercizio. L'esito della procedura deve essere direttamente determinante per il diritto in questione (vedere, in particolare, Athanassoglou e altri c. Svizzera [GC], n. 27644/95, § 43, CEDH 2000-IV ; Mennitto c. Italia [GC], n. 33804/96, § 23, CEDH 2000-X ). Infine, tale diritto deve rivestire un carattere “civile”.
64.  A tale proposito, la Corte ricorda la sua giurisprudenza nella causa Eskelinen prima citata, nella quale ha stabilito due criteri che devono essere entrambi soddisfatti affinché lo Stato convenuto possa validamente opporre ad un dipendente ricorrente l’inapplicabilità dell’articolo 6 § 1 in mancanza di un diritto « civile »: da una parte, il dipendente ricorrente deve essere espressamente privato del diritto di accesso ad un tribunale secondo il diritto nazionale; dall’altra parte, l’esclusione dei diritti garantiti dall’articolo 6 § 1 deve basarsi su motivi oggettivi legati all’interesse dello Stato. A questo ultimo proposito, non è sufficiente che lo Stato dimostri che il dipendente in questione partecipi all’esercizio della pubblica amministrazione o che esista un « legame speciale di fiducia e di lealtà » tra l’interessato e lo Stato datore di lavoro. È anche necessario che lo Stato dimostri che l’oggetto della controversia sia connesso all’esercizio dell’autorità statale o rimetta in causa il legame speciale summenzionato. In questo modo, nulla in linea di principio giustifica di sottrarre alle garanzie dell’articolo 6 § 1 i conflitti ordinari del lavoro – come quelli che vertono su uno stipendio, un incentivo o altri diritti di questo tipo – in ragione del carattere speciale della relazione tra il funzionario interessato e lo Stato in causa (ibidem, § 62).
65.  La Corte osserva subito che le domande dei ricorrenti riguardavano i « diritti »  ai sensi dell’articolo 6 § 1 della Convenzione.
66.  Per quanto concerne i ricorsi nn.  17214/05 e  20329/05, la Corte rileva che la legge n° 109 del 1994 prevede la concessione dell’incentivo rivendicato dai ricorrenti ad ogni dipendente incaricato dell’elaborazione di progetti e della direzione di lavori nella realizzazione di opere per conto della pubblica amministrazione. Dinanzi agli organi giurisdizionali della Camera dei deputati, gli interessati sollecitavano l’applicazione della legge n. 109 e la concessione del citato incentivo tenuto conto del loro status di dipendenti pubblici e della natura delle funzioni esercitate all’interno del Parlamento. La Corte osserva che la Commissione giurisdizionale della Camera dei deputati, deliberando in primo grado, ha parzialmente accolto le domande dei ricorrenti, riconoscendo loro il diritto all’incentivo controverso per il periodo precedente alla data dell’entrata in vigore del protocollo aggiuntivo del 2001 (precedenti paragrafi 13-14). In questo modo, l'organo giurisdizionale adito dai ricorrenti ha esaminato le loro domande nel merito, alla luce dei criteri di assegnazione dell'incentivo e delle attività svolte dagli interessati e non ha ritenuto di doverle respingere perché prive di fondamento.
67.  Di conseguenza, la Corte non condivide la tesi del Governo secondo la quale le contestazioni dei ricorrenti non sono né reali né serie (Sporrong e Lönnroth c. Svezia, 23 settembre 1982, § 81, serie A n° 52) e ritiene che questi ultimi possano pretendere in maniera difendibile di vantare un diritto ai sensi dell’articolo 6 § 1 della Convenzione.
68.  Riguardo al ricorso n. 42113/04, la Corte rileva che il diritto interno garantisce il diritto di adire un tribunale e di ottenere così un controllo giurisdizionale della legalità di ogni procedura di reclutamento tramite concorso pubblico. Essa osserva inoltre che, anche se si trattasse soltanto di una decisione di primo grado annullata in seguito in appello, la Commissione ha accolto gli argomenti dei ricorrenti riguardanti i criteri di valutazione delle prove scritte del concorso e, accogliendo le loro domande di sospensione, ha permesso loro partecipare al prosieguo della procedura di reclutamento.
69.  La Corte conclude quindi che gli organi competenti della Camera dei deputati dovevano decidere delle contestazioni sui « diritti » ai sensi dell’articolo 6 § 1.
70.  La Corte deve poi determinare se il diritto interno assicurava una tutela giurisdizionale ai ricorrenti, ossia se avevano la possibilità di presentare un ricorso giurisdizionale a livello nazionale e di far così esaminare le loro rivendicazioni relative allo stipendio o agli incentivi, ed anche al reclutamento (Eskelinen, succitata, §§ 57 e 59).
71.  La Corte osserva che i ricorrenti hanno presentato le loro domande innanzi agli organi giurisdizionali interni della Camera dei deputati, competenti in materia di tutela giurisdizionale del personale della Camera, i quali hanno esaminato le loro rivendicazioni e definito i contenziosi tramite decisioni definitive ed esecutive.
72.  Certo, gli interessati allegano innanzi alla Corte che tali organi non presentano le qualità di « tribunali » richieste dalla Convenzione. Tuttavia, la Corte ricorda che la sua conclusione in merito all’applicabilità dell’articolo 6 § 1 non pregiudica affatto la risposta alla domanda per sapere in che modo le diverse garanzie previste da tale articolo debbano essere applicate alle controversie riguardanti dei dipendenti (Eskelinen, succitata, § 64).
La Corte ritiene doversi limitare, al fine di valutare l’applicabilità dell’articolo 6 § 1 in ogni fattispecie, a verificare se i ricorrenti disponevano di una tutela giurisdizionale a livello interno.
73.  La Corte ricorda che, con il termine « tribunale », la sua giurisprudenza non intende necessariamente una giurisdizione di tipo classico, integrata nelle strutture giudiziarie ordinarie del paese (Campbell e Fell c. Regno Unito, 28 giugno 1984, § 76, serie A n° 80). Ai fini della Convenzione, un’autorità può essere considerata un « tribunale » nel senso materiale del termine, quando le competa decidere, in base alle norme di diritto, con pienezza di giurisdizione ed al termine di una procedura organizzata, ogni questione di sua competenza (Sramek c. Austria, 22 ottobre 1984, § 36, serie A n° 84 ; Beaumartin c. Francia, 24 novembre 1994, § 38, serie A n° 296-B). In effetti, un « tribunale » si distingue per il suo potere di riformare in tutti i punti, in fatto come in diritto, la decisione emessa da un'autorità amministrativa (Schmautzer c. Austria, 23 ottobre 1995, § 36, serie A n° 328-A). Infine, il potere di emettere una decisione obbligatoria, che non può essere modificata da un'autorità non giudiziaria a scapito di una parte, è inerente alla nozione stessa di « tribunale » (Van de Hurk c. Paesi Bassi, 19 aprile 1994, § 45, serie A n° 288).
74.  Ora, dalle disposizioni normative pertinenti del regolamento per la tutela giurisdizionale del personale risulta che la Commissione e la Sezione giurisdizionali della Camera dei deputati sono competenti per decidere su ogni contenzioso che coinvolga l’amministrazione della Camera dei deputati. Esse decidono al termine di una procedura organizzata, con pienezza di giurisdizione e in modo obbligatorio, sia per l’amministrazione che per le parti in giudizio. Secondo la Corte, esse esercitano senza alcun dubbio una funzione giurisdizionale (vedere, mutatis mutandis, Argyrou e altri c. Grecia, n. 10468/04, §§ 24-27, 15 gennaio 2009 ; a contrario, Suküt c. Turchia (dic.), n° 59773/00, CEDH 2007 ... (estratti)). Del resto è quanto ha sostenuto il Governo convenuto all’udienza innanzi alla Corte (vedere precedente paragrafo 53).
75.  Tenuno conto di queste considerazioni, la Corte ritiene che l'articolo 6 § 1 sia applicabile ai presenti ricorsi in virtù della prima condizione posta nella sentenza Eskelinen.
76.  Del resto, la Corte osserva che anche se il quadro normativo nazionale privava espressamente i ricorrenti del diritto di accesso ad un tribunale, nella fattispecie e prescindendo da altre materie passibili di ricorso in virtù dell’articolo 12 del regolamento della Camera (precedente paragrafo 36), l'inapplicabilità dell'articolo 6 § 1 potrebbe in ogni caso fondarsi soltanto su motivi oggettivi legati all’interesse dello Stato.
77.  Tenuto conto dei rispettivi oggetti delle controversie avviate dai ricorrenti, che riguardano il diritto di ottenere un incentivo di progettazione legato all’esercizio delle attività di direttore dei lavori e all’esercizio della professione di assistente parlamentare, che comporta delle attività essenzialmente manuali e implica un grado di autonomia molto ridotto (precedente paragrafo 38), la Corte ritiene che il legame speciale di fiducia e di lealtà tra lo Stato e gli interessati non fosse messo in discussione.
78.  Pertanto, vista la natura di questi contenziosi, la Corte ritiene che non si può affermare che nelle presenti cause sia in gioco l’esercizio della pubblica amministrazione o che uno speciale legame di fiducia tra lo Stato e i ricorrenti giustifichi la loro esclusione dai diritti garantiti dalla Convenzione (vedere Itslaïev c. Russia, n..34631/02, § 29, 9 ottobre 2008 e, a contrario, Apay c. Turchia (dic.), n..3964/05, 11 dicembre 2007). L'articolo 6 § 1 è quindi applicabile anche alla luce della seconda condizione posta nella sentenza Eskelinen.
79.  Ne consegue che l’eccezione del Governo non può essere accolta.
La Corte constata peraltro che i ricorsi non sono manifestamente infondati ai sensi dell'articolo 35 § 3 della Convenzione e che non contrastano con nessun altro motivo di irricevibilità. E’ quindi opportuno  dichiararli ricevibili.

B.  Nel merito

1.  Tesi delle parti
80.  I ricorrenti sostengono che la Commissione e la Sezione non possono essere considerate tribunali costituiti per legge, indipendenti e imparziali ai sensi dell’articolo 6 § 1 della Convenzione.
Essi fanno innanzitutto notare che gli organi di giustizia interni alla Camera dei deputati sono istituiti da una norma di rango secondario, cioè il RTG. A differenza del regolamento generale della Camera dei deputati, direttamente previsto dalla Costituzione e approvato dall’assemblea legislativa a maggioranza assoluta dei suoi membri, il regolamento minore, approvato dall’Ufficio di Presidenza, non può, secondo loro, essere considerato una fonte di diritto primario, che possa legittimare l’esistenza ed il funzionamento di « tribunali ».
Inoltre, i regolamenti minori della Camera dei deputati non presenterebbero la qualità indispensabile dell’accessibilità, non essendo pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale, ma in una pubblicazione interna della Camera dei deputati.
81.  Peraltro, i ricorrenti sostengono che, tenuto conto in particolare delle modalità di nomina dei loro membri, la Commissione e la Sezione non presentano né la parvenza di indipendenza né l’imparzialità oggettiva richieste dalla Convenzione. Richiamano l’attenzione della Corte sul fatto che gli organi di giustizia chiamati a decidere sui contenziosi tra la Camera dei deputati e i privati sono integralmente composti da membri della Camera stessa, che è parte nei contenziosi.
82.  In particolare, la Sezione non sarebbe altro che un organo interno dell’Ufficio di Presidenza, che è responsabile della gestione del bilancio e di tutte le questioni che riguardano l’amministrazione della Camera. A questo proposito, i ricorrenti sottolineano che l’organo d'appello è presieduto dal Presidente della Camera e composto da parlamentari membri dell’Ufficio di Presidenza, che vengono scelti dal Presidente e spesso non hanno alcuna formazione giuridica.
83.  Inoltre, fanno notare che l’articolo 6 bis del regolamento prevede la possibilità per il Presidente di decidere che le questioni particolarmente importanti siano esaminate direttamente dall’Ufficio di Presidenza In questo contesto, la mancanza di legame gerarchico diretto tra i membri della Sezione e l’amministrazione della Camera dei deputati non potrebbe costituire di per sé un indice d’imparzialità.
84.  Peraltro, neanche le garanzie d’inamovibilità di cui godono i membri della Commissione e della Sezione consentirebbero di garantire l’indipendenza di tali organi. Infatti, non si tratterebbe di giudicare la loro indipendenza nei confronti di un potere esterno, ma nei confronti di una delle parti nelle cause che devono giudicare.
85.  Infine, i ricorrenti denunciano la mancanza di pubblicità delle udienze innanzi alla Commissione e alla Sezione.
86.  Il Governo contesta le argomentazioni dei ricorrenti. Innanzitutto sostiene che gli organi giurisdizionali in questione sono stati istituiti dall’articolo 12 del regolamento generale della Camera dei deputati, adottato a maggioranza assoluta dai membri dell’Assemblea parlamentare, in conformità con l’articolo 64 § 1 della Costituzione. Soltanto il funzionamento e le norme di procedura di questi organi giurisdizionali sarebbero regolati dal RTG, adottato in virtù del paragrafo 3 dell'articolo 12 del Regolamento generale della Camera dei deputati dall’Ufficio di Presidenza, che è composto dai rappresentanti di tutti i gruppi parlamentari e che costituisce l’organo di direzione politica più importante della Camera.
87.  Il Governo sostiene inoltre che, sebbene non siano atti formalmente legislativi, i regolamenti parlamentari, ivi compresi i regolamenti cosiddetti « minori » adottati dall’Ufficio di Presidenza, sono considerati norme primarie dalla giurisprudenza costituzionale e ordinaria.
Il Governo fa peraltro notare che nella sua giurisprudenza, la Corte, quando ammette l’esistenza di limiti all’accesso ad un tribunale, ritiene che tali limitazioni debbano essere previste dal « diritto nazionale »  o dallo « ordinamento giuridico nazionale ». Esso ritiene che queste formule siano pienamente compatibili con la nozione di regolamenti parlamentari summenzionata, a maggior ragione se si considera che questi regolamenti sono, ad ogni modo, l’espressione di una assemblea parlamentare eletta o di un organo politico sufficientemente rappresentativo della volontà popolare.
88.  Il Governo sostiene inoltre che la Commissione e la Sezione sono autorità giudiziarie indipendenti e imparziali per eccellenza.
Argomenta innanzitutto che questi due organi sono indipendenti tanto dall’esecutivo che da altri organi interni della Camera, in particolare dall’amministrazione che adotta gli atti che possono essere oggetto di ricorso. A tal proposito, fa notare che né i giudici di primo grado né i giudici d’appello devono temere conseguenze pregiudizievoli per il loro status, la loro carriera o l’esercizio delle loro funzioni in conseguenza dell’adempimento dei doveri giurisdizionali che competono loro: essi non possono essere rimossi dalle loro funzioni né subire sanzioni disciplinari o lesioni alle loro prerogative parlamentari. Godrebbero quindi di una più marcata autonomia e indipendenza rispetto ai magistrati ordinari.
89.  Il Governo sottolinea inoltre, in merito alla esigenza di imparzialità, che i membri della Commissione giurisdizionale non partecipano in alcun modo, né diretto né indiretto, alla formazione degli atti amministrativi adottati dall’amministrazione o da altri organi interni della Camera che possono essere impugnati da dipendenti o da terzi.
Quanto ai membri della Sezione, il Governo fa notare che tranne nel caso in cui questi ultimi partecipino, in qualità di membri dell’Ufficio di Presidenza, all’adozione degli atti relativi alla nomina dei responsabili amministrativi della Camera, questi parlamentari non sono generalmente chiamati ad adottare provvedimenti specifici riguardanti dipendenti o terzi, poiché questi ultimi sono di competenza dell’amministrazione della Camera.
90.  Infine, il Governo ricorda che l’articolo 9 del RTG prevede espressamente l’applicazione delle norme procedurali delle giurisdizioni amministrative. Pertanto, i termini di prescrizione e le modalità di notifica degli atti nel procedimento dinanzi alla Commissione e alla Sezione giurisdizionali sarebbero in linea con quelli del diritto comune e sarebbe garantito il rispetto dell'oralità, del contraddittorio e della parità tra le parti. Ricordando inoltre che le parti in giudizio hanno la possibilità di ottenere l’applicazione di misure provvisorie e di avviare ricorsi in esecuzione delle decisioni emesse dalla Commissione e dalla Sezione, il Governo conclude che la procedura dinanzi agli organi di giurisdizione interni della Camera dei deputati assicura alle parti in giudizio il rispetto dei diritti garantiti dall’articolo 6 § 1 della Convenzione.

2.  Valutazione della Corte
91.  La Corte osserva di primo acchito che non è in discussione il potere della Camera dei deputati italiana e di altri organi costituzionali statali di disporre di un ordinamento giudiziario interno e di regolamentare in modo autonomo la tutela giurisdizionale dei loro dipendenti e i rapporti giuridici con terze persone. Essa rammenta che né l’articolo 6 § 1 né nessun’altra disposizione della Convenzione obbliga gli Stati e le loro istituzioni a conformarsi ad un determinato ordinamento giudiziario. Al riguardo, la Corte rinvia nuovamente alla sua giurisprudenza secondo la quale, con il termine « tribunale », l'articolo 6 § 1 della Convenzione non intende necessariamente un organo giurisdizionale di tipo classico, inserito nelle strutture giudiziarie ordinarie del paese (Campbell e Fell c/Regno Unito, succitata, § 76).
92.  Del resto, non si tratta di imporre agli Stati un determinato modello costituzionale che regoli in questo o quel modo i rapporti e l’interazione tra i diversi poteri dello Stato. La scelta del legislatore italiano di preservare l’autonomia e l’indipendenza del Parlamento riconoscendogli l’immunità di fronte agli organi giurisdizionali ordinari non può di per sé essere oggetto di contestazione dinanzi alla Corte.
93.  Si tratta piuttosto di sapere se, in una determinata causa, siano state rispettate le esigenze della Convenzione (Demicoli c/Malta, 27 agosto 1991, § 39, serie A n. 210). Nei presenti casi di specie, compito della Corte è accertare se la Commissione e la Sezione della Camera dei deputati fossero dei « tribunali costituiti per legge, indipendenti ed imparziali », nel momento in cui hanno trattato le cause dei ricorrenti.
1.  I tribunali erano « costituiti per legge » ?
94.  La Corte rammenta che, in virtù dell’articolo 6 § 1, un « tribunale » deve essere sempre « costituito per legge ». L’espressione riflette il principio dello Stato di diritto, inerente a tutto il sistema della Convenzione e dei suoi protocolli. L’espressione « costituito per legge » riguarda non solo la base giuridica dell’esistenza stessa del tribunale, ma anche la composizione dell’organo in ogni causa (si vedano Coëme ed altri c/Belgio, nn. 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 e 33210/96, § 99, CEDU 2000 VII).
Secondo la giurisprudenza, l’inserimento dell’espressione « costituito per legge » nell’articolo 6 § 1 della Convenzione ha lo scopo di evitare che l’organizzazione dell’ordinamento giudiziario sia lasciata alla discrezione dell’Esecutivo e di fare in modo che la materia sia disciplinata da una legge del Parlamento (Zand c/Austria, n. 7360/76, rapporto della Commissione del 12 ottobre 1978, DR 15, § 69). Né, in paesi di diritto codificato, l’organizzazione dell’ordinamento giudiziario può essere lasciata alla discrezione delle autorità giudiziarie. Ciò non esclude tuttavia che a queste ultime sia riconosciuto un certo potere d’interpretazione della legislazione nazionale in materia (Coëme ed altri c/Belgio, succitata, § 98).
D’altra parte, la Corte rammenta che la delega di poteri in questioni riguardanti l’organizzazione giudiziaria è ammissibile nella misura in cui questa possibilità si iscrive nell’ambito del diritto interno dello Stato in questione, ivi comprese le disposizioni pertinenti della Costituzione (Zand c/Austria, succitata, §§ 69 e 71).
95.  I ricorrenti ritengono che la Commissione e la Sezione non abbiano un fondamento giuridico nel diritto italiano, dal momento che la loro istituzione e il loro funzionamento sono stati stabiliti dal RTG, vale a dire da un regolamento secondario della Camera dei deputati.
96.  La Corte osserva che la questione della portata normativa dei regolamenti della Camera dei deputati è stata esaminata dagli organi giurisdizionali interni. Così, la Corte di cassazione italiana, applicando le conclusioni della Corte costituzionale in materia, ha dichiarato che il regolamento generale della Camera dei deputati come i suoi regolamenti « minori » adottati dall’Ufficio di presidenza in esecuzione del primo costituivano l’espressione dell’autonomia normativa attribuita alla Camera dei deputati dalla Costituzione. Ne consegue che ogni regolamento della Camera dei deputati trova la sua fonte normativa nella Costituzione e si sottrae al controllo da parte degli altri poteri dello Stato (precedente paragrafo 33).
97.  La Corte rammenta di non avere il compito di sostituirsi agli organi giurisdizionali interni nell’interpretazione della legislazione interna, né quello di esaminare in abstracto la legislazione e la prassi interne pertinenti.
D’altra parte, essa non può perdere di vista il fatto che l’autonomia normativa del Parlamento italiano persegue il fine di preservare il potere legislativo da ogni ingerenza esterna, ivi compreso da parte dell’Esecutivo, cosa che non può essere ritenuta contraria alla lettera o allo spirito dell’articolo 6 § 1 della Convenzione quali precisati dalla giurisprudenza della Corte.
98.  La Corte deve ora verificare se la « legge » in questione presenti le caratteristiche di accessibilità e prevedibilità.
I ricorrenti deducono l’inaccessibilità del RTG dal fatto che esso non è pubblicato sulla Gazzetta ufficiale.
A giudizio della Corte, questo elemento non inficia di per sé l’accessibilità del RTG, purché le persone interessate possano consultarlo agevolmente. Tenuto conto del campo coperto da detto regolamento, vale a dire la regolamentazione dei procedimenti giudiziari interni della Camera dei deputati, la sua pubblicazione in una gazzetta a diffusione interna è sufficiente, a giudizio della Corte, a soddisfare il criterio di accessibilità previsto dalla Convenzione. Del resto, i ricorrenti non hanno addotto di avere incontrato difficoltà nella ricerca del testo in questione.
Infine, la Corte osserva che le disposizioni che interessano sono redatte in termini sufficientemente chiari da consentire ad ogni parte in giudizio di conoscere le norme che disciplinano il procedimento dinanzi alla Commissione e alla Sezione (si veda, a contrario, Coëme ed altri c/Belgio, succitata, § 103).
99.  Tenuto conto di quanto precede, la Corte ritiene che la Commissione giurisdizionale e la Sezione giurisdizionale della Camera dei deputati soddisfino l’esigenza di base giuridica nel diritto interno prevista all’articolo 6 § 1.
2.  Il tribunale era « imparziale » e « indipendente » ?
100.  Per stabilire se un tribunale possa ritenersi « indipendente » nei confronti sia delle parti sia dell’Esecutivo, è necessario prendere in considerazione, in particolare, le modalità di designazione e la durata del mandato dei suoi membri, l’esistenza di una tutela contro le pressioni esterne e se vi sia o meno una parvenza d’indipendenza.
101.  Quanto al requisito d’« imparzialità », ai sensi dell’articolo 6 § 1 della Convenzione, esso riveste due aspetti. Occorre innanzitutto che il tribunale non manifesti soggettivamente alcun partito preso né pregiudizio personale. Il tribunale deve essere poi oggettivamente imparziale, vale a dire offrire garanzie sufficienti ad escludere ogni legittimo dubbio al riguardo. All’atto pratico, si tratta di chiedersi se, indipendentemente dalla condotta personale dei giudici, alcuni fatti verificabili autorizzino a sospettare l’imparzialità di questi ultimi. In questo campo, persino le apparenze possono rivelarsi importanti. E’ in gioco la fiducia che i tribunali di una società democratica sono tenuti ad ispirare alle parti in giudizio, a cominciare dalle parti nel procedimento (Morris c/Regno Unito, n. 38784/97, § 58, CEDU 2002-I).
102.  La Corte osserva di primo acchito che nel caso di specie non è in discussione la questione dell’imparzialità soggettiva. Infatti, i ricorrenti non hanno addotto l’esistenza di pregiudizi o di partiti presi nei confronti delle loro situazioni personali.
Hanno invece lamentato un difetto d’imparzialità oggettiva e una mancanza d’indipendenza nei confronti di una delle parti in causa (la Camera dei deputati) della Commissione e della Sezione, con particolare riferimento alle modalità di designazione dei loro membri. Le nozioni di indipendenza e di imparzialità oggettiva sono strettamente legate, pertanto la Corte le esaminerà congiuntamente (Findlay c/Regno Unito, 25 febbraio 1997, Raccolta delle sentenze e decisioni 1997-I, § 73).
103.  La Corte osserva che i membri della Commissione sono scelti mediante sorteggio da un elenco di deputati designati dal Presidente della Camera dei deputati, dal Segretario generale e dalle organizzazioni sindacali del personale. I membri dell’Ufficio di presidenza non possono fare parte della Commissione (articolo 3 del RTG, precedente paragrafo 37). La Sezione invece è composta da quattro deputati membri dell’Ufficio di presidenza ed è presieduta dal Presidente della Camera dei deputati (articolo 6 del RTG, ibidem).
104.  La Corte ritiene innanzitutto che il mero fatto che i membri dei due organi giurisdizionali della Camera dei deputati siano scelti tra i deputati membri della Camera non può far dubitare dell’indipendenza di questi organi giurisdizionali.
Tuttavia, essa non può ignorare il fatto che la Sezione, organo d’appello che delibera a titolo definitivo, è composta interamente da membri dell’Ufficio di presidenza, vale a dire dell’organo della Camera dei deputati competente a dirimere le principali questioni amministrative della Camera, ivi comprese quelle riguardanti la contabilità e l’organizzazione dei concorsi per l’assunzione del personale (precedente paragrafo 36). In particolare, il protocollo addizionale al regolamento contabile della Camera dei deputati nonché il regolamento dei concorsi per l’assunzione del personale, che formano oggetto delle rispettive controversie dei ricorrenti (precedenti paragrafi 8 e 31), sono atti adottati dall’Ufficio di presidenza nell’ambito delle sue prerogative normative.
Inoltre, la Camera dei deputati è rappresentata dinanzi alla Sezione dal Segretario generale, nominato anche lui dall’Ufficio di presidenza.
105.  Pertanto, la Corte comprende i timori dei ricorrenti quanto all’imparzialità della Sezione. A giudizio della Corte, il fatto che l’organo amministrativo con competenze simili a quelle dell’Ufficio di presidenza sia lo stesso organo giurisdizionale competente a decidere ogni contenzioso amministrativo può essere sufficiente a far sorgere dubbi in merito all’imparzialità dell’organo giurisdizionale così formato.
D’altra parte, essa osserva che non si può mettere in dubbio il legame stretto esistente tra l’oggetto dei procedimenti giurisdizionali avviati dinanzi alla Sezione e gli atti adottati dall’Ufficio di presidenza nell’ambito delle sue funzioni (precedente paragrafo 36). Al riguardo, la Corte rileva la differenza con il caso Kleyn ed altri, in cui essa aveva ritenuto che i pareri emessi dal Consiglio di Stato nell’esercizio delle sue funzioni consultive e il conseguente procedimento giudiziario non potessero essere considerati « lo stesso caso » o « la stessa decisione » (Kleyn ed altri c/Paesi Bassi [GC], nn. 39343/98, 39651/98, 43147/98 e 46664/99, § 200, CEDU 2003 V).
La Corte osserva di non avere il compito di indicare agli Stati, tra le numerose possibilità immaginabili, la soluzione da adottare per conformarsi all’articolo 6 § 1 della Convenzione. Tuttavia, essa ribadisce l’assoluta importanza che le corti ed i tribunali siano indipendenti ed imparziali e che ispirino fiducia alle parti in causa (precedente paragrafo 101).
106.  Tenuto conto di quanto precede, la Corte ritiene che i timori nutriti dai ricorrenti circa l’indipendenza e l’imparzialità della Sezione giurisdizionale della Camera dei deputati fossero oggettivamente giustificati. Non è quindi necessario esaminare gli altri aspetti della doglianza.
107.  Pertanto, vi è stata violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione.

III.  SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
108.  Ai sensi dell’articolo 41 della Convenzione,
« Se la Corte dichiara che vi è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente permette di riparare solo in parte alle conseguenze di tale violazione, la Corte accorda, se del caso, un’equa soddisfazione alla parte lesa. »
A.  Danni
109.  I ricorrenti chiedono un risarcimento per il danno materiale che ritengono di avere subito per « perdita di opportunità ». I ricorrenti dei ricorsi n. 17214/05 e n. 20329/05 quantificano le loro richieste in 75.000 euro (EUR) ciascuno. Quelli del ricorso n. 42113/04 si rimettono alla saggezza della Corte.
Gli interessati chiedono inoltre un risarcimento per il danno morale.
110.  Il Governo si oppone alle richieste dei ricorrenti.
111.  La Corte non vede alcun nesso di causalità tra la violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione e il danno materiale. Essa non può infatti prevedere quale sarebbe stato l’esito di un procedimento conforme all’articolo 6 § 1 (si veda, tra le altre, Coëme c/Belgio, succitata, § 155). Pertanto, rigetta le richieste dei ricorrenti a tale titolo.
112.  Per quanto riguarda il danno morale subito dai ricorrenti, la Corte ritiene che la constatazione di violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione rappresenti un’equa soddisfazione sufficiente.
B.  Spese
113.  I ricorrenti chiedono il rimborso delle spese sostenute dinanzi agli organi giurisdizionali interni. I ricorrenti dei ricorsi n. 17214/05 e n. 20329/05 quantificano le loro richieste in 9.200 EUR ciascuno. Quelli del ricorso n. 42113/04 si rimettono alla saggezza della Corte. Per giustificare le loro richieste, i ricorrenti fanno riferimento alle tabelle degli onorari professionali in vigore in Italia all’epoca dell’introduzione dei contenziosi controversi.
Essi chiedono altresì il rimborso delle spese sostenute per il procedimento dinanzi alla Corte. I ricorrenti dei ricorsi n. 17214/05 e n. 20329/05 chiedono 10.000 EUR ciascuno; quelli del ricorso n. 42113/04 30.000 EUR ciascuno.
114.  Il Governo ritiene che queste richieste siano eccessive.
115.  Stando alla giurisprudenza della Corte, un ricorrente può ottenere il rimborso delle spese sostenute solo se siano accertate la loro realtà, la loro necessità e la ragionevolezza del loro tasso. Nel caso di specie, e tenuto conto dei documenti in suo possesso e dei criteri summenzionati, la Corte osserva che i ricorrenti non hanno presentato alcun giustificativo a sostegno delle loro richieste relative alle spese sostenute per il procedimento nazionale e rigetta le richieste a tale titolo.
In compenso, essa ritiene ragionevole concedere a ciascun ricorrente la somma di 10.000 EUR per il procedimento dinanzi ad essa.
C.  Interessi moratori
116.  La Corte ritiene appropriato basare il tasso degli interessi moratori sul tasso d’interesse delle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea maggiorato di tre punti percentuali.

PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL’UNANIMITA’
1.  Decide di riunire i ricorsi;

2. Dichiara i ricorsi ammissibili;

3.  Afferma che vi è stata violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione;

4.  Afferma che la constatazione di violazione rappresenta un’equa soddisfazione sufficiente per ogni danno morale subito dai ricorrenti;

5.  Afferma
a)  che lo Stato convenuto deve versare a ciascun ricorrente, entro tre mesi a partire dal giorno in cui la sentenza sarà divenuta definitiva conformemente all’articolo 44 § 2 della Convenzione, 10.000 EUR (diecimila euro) per spese, oltre ad ogni importo che possa essere dovuto a titolo d’imposta dai ricorrenti;
b)  che, a partire dalla scadenza di detto termine e fino al versamento, tale importo dovrà essere maggiorato di un interesse semplice ad un tasso uguale a quello delle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea applicabile durante quel periodo, aumentato di tre punti percentuali;

6.  Rigetta la domanda di equa soddisfazione nel resto.
Redatta in francese, poi comunicata per iscritto il 8 aprile 2009, in applicazione dell’articolo 77 §§ 2 e 3 del regolamento.

Sally Dollé                      Françoise Tulkens
Cancelliere                    Presidente

La presente traduzione è stata curata dagli esperti linguistici Rita Pucci (dall’inizio fino al paragrafo 38 e dal paragrafo 91 fino alla fine) e Rita Carnevali (paragrafi 39-90).

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Di seguito il testo in francese.

DEUXIÈME SECTION

AFFAIRE SAVINO ET AUTRES c. Italie

(Requêtes nos 17214/05, 20329/05, 42113/04)

ARRÊT

STRASBOURG

28 avril 2009

DÉFINITIF

28/07/2009

Cet arrêt peut subir des retouches de forme.

 

 

En l’affaire Savino et autres c. Italie

La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de :

Françoise Tulkens, présidente,
Ireneu Cabral Barreto,
Vladimiro Zagrebelsky,
Danutė Jočienė,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Işıl Karakaş, juges,

et de Sally Dollé, greffière de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 2 décembre 2008 et 7 avril 2009,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

1.  A l’origine de l’affaire se trouvent trois requêtes (nos 17214/05, 20329/05 et 42113/04) dirigées contre la République italienne et dont sept ressortissants de cet Etat, M. Pericle Savino (requête no 17214/05), M. Attilio Persichetti (no 20329/05), MM. Andrea Borgo, Davide Carbonara, Andrea Fantoni et Domenico Giordani ainsi que Mme Daniela Colasanti (no 42113/04) (« les requérants »), ont saisi la Cour le 19 avril 2005, le 18 mai 2005 et le 17 novembre 2004, respectivement, en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).

2.  Les requérants sont représentés par Mes F. Sorrentino, S. Gattamelata et R. Cuonzo, avocats à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, Mme E. Spatafora, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.

3.  Les requérants alléguaient ne pas avoir eu accès à un tribunal au sens de la Convention.

4.  Le 16 octobre 2007, la Cour a décidé de communiquer les requêtes au Gouvernement. Comme le permet l’article 29 § 3 de la Convention, il a en outre été décidé que la chambre se prononcerait en même temps sur la recevabilité et sur le fond de l’affaire.

5.  Une audience s’est déroulée en public au Palais des droits de l’homme, à Strasbourg, le 2 décembre 2008 (article 59 § 3 du règlement).

Ont comparu :

–  pour le Gouvernement
M. N. Lettieri, magistrat co-agent adjoint,
M. V. Cozzoli, avocat conseil,
M. G. Pelella, avocat, conseil.

–  pour les requérants
M. F. Sorrentino, avocat, conseil,
M. S Gattamelata, avocat, conseil.

La Cour a entendu en leurs déclarations MM. Lettieri, Cozzoli, Sorrentino et Gattamelata, qui ont également répondu aux questions de certains juges.

EN FAIT

I.  LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE

6.  Les requérants sont nés respectivement en 1955, 1948, 1966, 1976, 1971 et 1974, et résident à Civitella San Paolo et à Rome.

Requêtes no 17214/05 et no 20329/05

7.  Les requérants, MM. Savino et Persichetti, sont des employés de la Chambre des députés italienne. Respectivement géomètre et architecte, ils sont classés dans la quatrième catégorie professionnelle et exercent des fonctions techniques relatives à l’élaboration de projets et à la direction des travaux de construction et de restauration de bâtiments appartenant au Parlement.

8.  Le 22 octobre et le 12 novembre 2001, ils sollicitèrent auprès de l’administration l’octroi d’une l’indemnité spéciale de travail (« incentivo di progettazione »), attribuée par la loi no 109 de 1994 aux employés publics chargés de l’élaboration de projets et de la direction de travaux dans la réalisation d’ouvrages pour le compte de l’administration publique. Ils demandèrent également l’annulation du protocole additionnel au règlement comptable de la Chambre des députés adopté par le Bureau (Ufficio di presidenza) de la Chambre des députés le 20 avril 2001, dans la mesure où ce protocole ne prévoyait pas de fonds destinés à garantir le versement des indemnités prévues par la loi no 109.

9.  Par la suite, le 1er juillet 2002, le premier requérant demanda à l’administration de lui reconnaître le statut de directeur des travaux et de lui rembourser les cotisations d’assurance qu’il avait versées, conformément aux critères fixés par le décret du Président de la République (DPR) no 554 de 1999.

10.  Les 15 et 17 janvier 2002, les requérants, n’ayant pas reçu de réponse à leurs demandes de 2001, saisirent la Commission juridictionnelle pour le personnel de la Chambre des députés (ci-après « la Commission »), contestant la légitimité du « silence-refus » (« silenzio rifiuto ») de l’administration.

11.  Le 7 novembre 2002, le premier requérant saisit la Commission relativement à l’absence de réponse à sa demande du 1er juillet 2002.

12.  L’administration, pour sa défense, argua que ni la loi no 109 ni le DPR no 554 ne s’appliquaient à l’administration de la Chambre des députés, celle-ci bénéficiant, comme tout organe prévu par la Constitution, d’une large autonomie législative. Elle estimait par conséquent que les requérants n’avaient pas droit aux allocations prévues par les dispositions de la loi étatique.

13.  Par des décisions du 18 février 2004, la Commission fit partiellement droit aux recours des requérants. Elle releva d’emblée que le protocole additionnel du 20 avril 2001 avait modifié de façon substantielle le régime comptable en matière de gestion des travaux publics au sein de l’administration de la Chambre des députés, et en particulier son règlement comptable, en excluant expressément la possibilité que l’affectation d’employés à la fonction de directeur des travaux entraînât des charges supplémentaires pour l’administration.

14.  La Commission observa que le but du protocole additionnel, expression de l’autonomie législative de la Chambre des députés, était de déroger à la législation nationale en la matière. Elle conclut que la loi no 109 trouvait donc à s’appliquer pour la période antérieure au 20 avril 2001, date d’entrée en vigueur dudit protocole.

15.  La Commission estima par conséquent que les requérants avaient droit à l’indemnité demandée pour les travaux effectués avant le 20 avril 2001 en qualité de directeurs des travaux, à condition que le délai de prescription de cinq ans ne fût pas expiré.

16.  Quant au recours spécifique du premier requérant, elle conclut qu’il avait droit au remboursement des cotisations versées à titre d’assurance pour tout travail effectué en qualité de directeur des travaux.

17.  Le 24 mai 2004, l’administration attaqua les décisions de la Commission devant la Section juridictionnelle du Bureau de la Chambre des députés (ci-après « la Section »).

18.  Le 10 juin 2004, l’administration demanda à la Section qu’il fût sursis à l’exécution des décisions dans l’attente de l’examen des appels correspondants.

19.  Par des décisions du 6 octobre 2004 déposées au secrétariat le 25 novembre 2004, la Section, tout en déclarant les demandes de sursis irrecevables car trop tardives, accueillit quant au fond les appels de l’administration et annula les décisions de la Commission.

20.  La Section rappela que selon l’article 12 du règlement de la Chambre des députés, les matières de la comptabilité et du traitement économique du personnel étaient couvertes par une « réserve de règlement » et que, dans ces domaines, les seules normes applicables étaient celles qui figuraient dans les règlements internes de la Chambre des députés, qui constituaient des normes primaires et autonomes : en raison du principe de la séparation des compétences entre le législateur national et le législateur interne de la Chambre des députés, les dispositions de la loi no 109 ne pouvaient s’appliquer dans les matières couvertes par la réserve que si elles étaient expressément incorporées dans les règlements internes.

21.  Les allocations en question n’ayant jamais été prévues par le règlement de la Chambre des députés, la Section considéra que les requérants n’avaient aucun droit à l’indemnité spéciale de travail, ni pour la période antérieure à l’entrée en vigueur du protocole additionnel de 2001 ni pour celle postérieure. Pour les mêmes raisons, le premier requérant ne pouvait prétendre au remboursement des cotisations d’assurance.

22.  Enfin, sur les demandes formées par les requérants aux fins de l’annulation du règlement de la Chambre des députés, la Section observa que seul le Bureau, en tant que législateur interne de l’organe parlementaire, était compétent pour adopter et modifier les normes régissant les matières couvertes par la réserve formulée à l’article 12 du règlement.

Requête no 42113/04

23.  Le 11 août 2000, la Chambre des députés italienne diffusa un avis de concours destiné à pourvoir cent trente postes d’assistants (« commessi ») parlementaires de premier niveau (« primo livello funzionale-retributivo »), dont la qualification professionnelle et le traitement économique étaient établis par le Règlement des services et du personnel de la Chambre des députés (voir « le droit et la pratique internes pertinents » (qualification professionnelle des assistants parlementaires), paragraphe 38 ci-dessous).

24.  Les requérants furent sélectionnés et admis à participer au concours. Les épreuves écrites se déroulèrent en février 2002.

Selon les critères d’évaluation fixés dans l’avis de concours, seraient admis à passer l’épreuve orale les candidats ayant obtenu une note moyenne de 21/30 ainsi qu’une note minimale de 18/30 pour chaque épreuve écrite.

25.  Le 21 mars 2002, l’administration publia la liste des candidats ayant réussi les épreuves écrites. Les requérants n’y figuraient pas.

26.  Ceux-ci, ainsi que d’autres candidats, saisirent la Commission juridictionnelle pour le personnel de la Chambre des députés (« la Commission »). Ils contestèrent le déroulement du concours et les critères d’évaluation des épreuves écrites, et demandèrent l’annulation de la décision de l’administration les excluant de la liste des candidats admis à passer l’épreuve orale ainsi qu’un sursis à l’exécution de ladite décision.

27.  Par des décisions du 15 mai 2002, la Commission accueillit les recours des requérants.

Elle rappela tout d’abord qu’en vertu de l’article 2 du Règlement pour la protection juridictionnelle du personnel, les actes de l’administration n’étaient attaquables que pour incompétence, abus de pouvoir ou violation des dispositions d’une loi ou d’un règlement. Elle affirma ensuite sa compétence, dans le cadre de ses prérogatives de contrôle, pour examiner le processus décisionnel en vue de déceler la présence éventuelle de vices découlant de l’illégitimité de l’appréciation du jury.

La Commission considéra qu’en l’espèce, il s’agissait de savoir si le choix d’utiliser les notes numériques comme seul critère d’évaluation des épreuves était compatible avec l’obligation des jurys de motiver les appréciations portées sur les candidats. Après avoir rappelé différentes approches jurisprudentielles en la matière, elle conclut que les principes de transparence et d’impartialité n’étaient pas respectés lorsque l’attribution d’une simple note numérique ne permettait pas de déterminer les éléments d’évaluation spécifiques utilisés par le jury, rendant ainsi impossible un contrôle de légitimité extérieur sur les délibérations. En l’espèce, la Commission estima que les critères d’évaluation généraux fixés par l’administration de la Chambre des députés pour les épreuves du 14 février 2002 étaient abstraits et que, de plus, la simple attribution d’une note numérique ne permettait pas d’établir les motivations de l’appréciation du jury au cas par cas. Par conséquent, elle annula la décision d’exclure les requérants de la liste des candidats admis à passer l’épreuve orale et enjoignit à l’administration de réexaminer les épreuves écrites sur la base des principes énoncés. En outre, faisant droit à la demande de sursis des requérants, elle ordonna leur admission à participer à la suite de la procédure de concours dans l’attente des résultats des nouvelles délibérations du jury.

28.  Le 10 juin 2002, l’administration de la Chambre des députés interjeta appel devant la Section juridictionnelle du Bureau de la Chambre des députés (« la Section »). Elle fit valoir en particulier que l’administration n’était pas tenue de motiver les appréciations des épreuves des candidats au cas par cas.

29.  L’administration demanda également un sursis à l’exécution des décisions de la Commission.

30.  La Section fixa l’audience au 27 juin 2002 et, le jour venu, décida de joindre les appels. Toutes les parties déposèrent des mémoires.

31.  Par une décision déposée le 9 juillet 2002, la Section accueillit les appels de l’administration. Elle releva que, selon la jurisprudence constante des juridictions administratives étatiques et des organes juridictionnels internes de la Chambre des députés, l’attribution d’une note numérique satisfaisait à l’obligation de motiver les délibérations des jurys de concours, dans la mesure où les paramètres d’évaluation généraux, fixés préalablement, permettaient l’individualisation des critères appliqués, le jury étant tenu de motiver globalement les délibérations proclamant les résultats du concours, et non d’expliquer au cas par cas les appréciations de chaque épreuve.

La Section considéra que cette jurisprudence bien établie était motivée par l’exigence de concilier le principe de transparence et le principe de célérité et d’efficacité de l’activité de l’administration. Par ailleurs, les normes internes pertinentes, à savoir, d’une part, le règlement des concours pour le recrutement du personnel adopté par le Bureau de la Chambre des députés et, d’autre part, l’avis de concours du 11 août 2000, ne prévoyaient pas d’obligation spécifique à la charge des jurys d’examen de la Chambre des députés. Elle estima en outre qu’en l’espèce, l’existence d’un vice permettant le contrôle judiciaire de la légitimité de la procédure d’appréciation n’avait pas été démontrée.

32.  Les requérants se pourvurent en cassation contre la décision de la Section. Se référant à l’article 6 de la Convention, ils soutinrent en particulier que les organes internes ayant statué sur leurs demandes n’étaient pas des tribunaux établis par la loi, et qu’il avait donc été porté atteinte aux garanties posées à l’article 108 de la Constitution italienne et au principe du procès équitable introduit par le nouvel article 111 de la Constitution. Ils contestèrent également la légitimité constitutionnelle de l’article 12 du règlement de la Chambre des députés.

La Chambre des députés était représentée dans la procédure par son Président.

33.  Par un arrêt déposé le 10 juin 2004, la Cour de cassation jugea qu’au sens de l’article 12 du règlement général de la Chambre des députés, les contentieux concernant les procédures de recrutement du personnel, de même que ceux qui portaient sur les rapports juridiques entre l’administration de la Chambre et son personnel, étaient couverts par la « réserve de règlement » prévue par la Constitution et relevaient donc de la compétence exclusive des organes de justice internes de la Chambre des députés.

Elle estima que ladite disposition réglementaire constituait une norme primaire qui, en vertu des principes d’autonomie et d’indépendance des organes parlementaires, n’était susceptible de contrôle ni de la part des juridictions ordinaires ni de la part de la Cour constitutionnelle. A cet égard, la Cour de cassation se référa à l’arrêt no 154 de 1985, par lequel la Cour constitutionnelle avait affirmé que l’« autodichia », c’est-à-dire l’autonomie normative du Parlement prévue à l’article 64 de la Constitution, était justifiée compte tenu de la place centrale occupée par cet organe, émanation de la souveraineté du peuple, dans le système constitutionnel italien.

Selon la Cour de cassation, le Bureau de la Chambre des députés avait créé la Commission et la Section juridictionnelles de la Chambre des députés dans l’exercice des prérogatives normatives et décisionnelles qui lui étaient conférées par l’article 12 f) du règlement général afin qu’elles appliquent et exécutent les dispositions de ladite norme primaire.

34.  Elle conclut donc à l’irrecevabilité du recours formé par les requérants contre les décisions rendues par les organes de justice internes de la Chambre des députés et rejeta leur grief relatif à la légitimité constitutionnelle de l’article 12 du règlement de la Chambre.

II.  LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

Les articles pertinents de la Constitution italienne

35.  Les articles pertinents de la Constitution sont les suivants :

Article 24

« Il est reconnu à tout individu le droit d’ester en justice pour la protection de ses droits et de ses intérêts légitimes. La défense est un droit inviolable dans tous les états et à tous les degrés de la procédure. Les moyens d’ester et de se défendre devant toutes les juridictions sont assurés aux indigents par des institutions juridiques spécifiques. La loi détermine les conditions et les modalités de la réparation des erreurs judiciaires. »

Article 64

« Chacune des deux Chambres adopte son règlement à la majorité absolue de ses membres (...) »

Article 97

« (...) L’accès aux emplois des administrations publiques a lieu par concours, hormis dans les cas fixés par la loi. »

Article 113

« La protection juridictionnelle des droits et des intérêts légitimes devant les organes de la juridiction ordinaire ou administrative est toujours admise contre les actes de l’administration publique. Cette protection juridictionnelle ne peut être exclue ou limitée à des voies de recours particulières ou à des catégories d’actes déterminées. La loi détermine les organes de juridiction pouvant annuler les actes de l’administration publique dans les cas et avec les effets que la loi prévoit elle-même. »

Les règlements internes de la Chambre des députés

36.   Aux termes de l’article 12 du règlement de la Chambre des députés,

« Le Bureau adopte les règlements et les autres normes concernant :

a) les conditions et les modalités d’accès des personnes étrangères au siège de la Chambre ;

b) l’administration et la comptabilité intérieure ;

c) l’organisation des services et les tâches qui leur sont attribuées, indispensables à l’exercice des fonctions parlementaires ;

d) le statut juridique, le traitement économique et de pension, la discipline du personnel de la Chambre, y compris les devoirs relatifs au secret de bureau ;

e) les critères pour l’attribution, à un personnel étranger à la Chambre, de tâches non directement nécessaires à l’exercice des fonctions parlementaires, ainsi que les devoirs de discrétion et les autres obligations que ces derniers sont tenus d’observer, y compris à l’égard d’organes étrangers à la Chambre ;

f) les recours dans les matières faisant l’objet de la lettre d) ci-dessus ainsi que les recours et toute autre opposition, même présentée par des personnes étrangères à la Chambre, contre les autres actes d’administration de la Chambre elle-même. »

En vertu de l’article 5 du règlement de la Chambre des députés, le Bureau est présidé par le Président de la Chambre et composé de quinze députés élus par la Chambre, dont quatre vice-présidents, trois questeurs (questori) et huit secrétaires.

Il nomme, sur proposition du Président, le Secrétaire général de la Chambre (article 12).

37.  Le « Règlement pour la protection juridictionnelle du personnel de la Chambre des députés » (ci-après « le RPJ »), adopté le 28 avril 1988 par le Bureau en vertu de l’article 12 du règlement de la Chambre des députés, énonce ceci :

Article 1

(Protection juridictionnelle du personnel)

« Les membres du personnel de la Chambre des députés peuvent en vertu du présent règlement, qu’ils soient en service ou retraités, introduire un recours pour la protection de leurs droits et de leurs intérêts contre les actes et les décisions, même de caractère général, émanant de l’administration.

Les tiers intéressés par les décisions de l’administration concernant les procédures de concours pour le recrutement aux postes de la Chambre des députés ont également la faculté d’introduire un recours.

(...) la protection juridictionnelle prévue au premier alinéa du présent article est accordée à l’égard de toute décision susceptible de recours administratif de la part des employés. (...) »

Article 2

(Recevabilité des recours)

« Les recours visés à l’article 1 peuvent être introduits pour incompétence, abus de pouvoir ou violation des dispositions d’une loi ou d’un règlement.

Les décisions des organes de la Chambre constituant par leur contenu des actes politiques ou de haute administration ainsi que celles concernant les nominations discrétionnaires (a scelta) et les affectations ou les mutations aux services et aux bureaux qui relèvent de la compétence du Président, du Bureau, du collège des questeurs et du Secrétaire général ne sont susceptibles de recours que pour incompétence et pour violation des dispositions d’une loi ou d’un règlement. »

Article 3

(Commission juridictionnelle pour le personnel)

« La Commission juridictionnelle pour le personnel (ci-après « la Commission ») statue en première instance sur les recours visés à l’article 1.

Elle est nommée par décret du Président de la Chambre dans un délai de 45 jours à compter du début de la législature, et composée de six membres choisis par tirage au sort dans des listes de députés (...) dont l’établissement est décidé respectivement par le Président de la Chambre, le Secrétaire général et les organisations syndicales.

Le président de la Commission est nommé par le Président de la Chambre parmi les membres de la Commission.

Au début de chaque législature, dans un délai de trente jours à compter de la première séance de la Chambre, les listes visées à l’alinéa 2 sont établies et il est procédé au tirage au sort des six députés qui siégeront à la Commission et de trois suppléants (...)

Les membres du Bureau ne peuvent figurer sur les listes susmentionnées.

Seuls peuvent être inscrits sur ces listes les députés répondant à l’un des critères suivants : magistrats, même retraités, des juridictions ordinaires ou administratives ; professeurs universitaires de matières juridiques ; avocats ; avocats de l’Etat ou procureurs près le Barreau de l’Etat, même retraités.

En vue des audiences, le président de la Commission décide de la composition des collèges (...) »

 

Article 4

(Procédure devant la Commission)

« Le recours doit être introduit dans un délai de trente jours à compter de la communication de la décision attaquée. (...)

Dans un délai de dix jours à compter du dépôt du recours, le secrétariat de la Commission le communique au Secrétaire général et aux autres intéressés.

Dans un délai de cinq jours, le requérant et les autres intéressés peuvent présenter des documents. Les parties à la procédure peuvent avoir accès au dossier et peuvent, le cas échéant, présenter des moyens supplémentaires (...) »

Article 5

(Décision de la Commission)

«  (...) Devant la Commission, l’administration est représentée par le conseiller en chef du service du personnel, avec l’assistance du Barreau de la Chambre des députés. Le requérant peut se représenter lui-même ou se faire assister par un représentant syndical.

Les parties peuvent être assistées par un avocat.

Les audiences de la Commission ne sont pas publiques. Ne peuvent y assister que les parties qui en ont fait la demande.

Après l’exposé par le rapporteur des points soulevés par les parties, celles-ci peuvent présenter leurs conclusions.

La cause est entendue dans le cadre d’une audience unique, sauf cas exceptionnels décidés par le Président de la Commission.

Si le recours est accueilli, la Commission annule l’acte attaqué, ou le réforme, dans les cas où elle est compétente pour décider sur le fond de la requête.

La décision de la Commission, qui doit être adoptée dans un délai de soixante jours à compter du dépôt du recours, est motivée et déposée au secrétariat, qui procède à la notification aux parties. (...) »

Article 6

(Appel des décisions de la Commission)

« Les décisions de la Commission peuvent être attaquées devant la Section juridictionnelle du Bureau (ci-après « la Section »).

L’appel ne suspend pas les effets de la décision de la Commission. Le requérant peut présenter en même temps au Bureau une demande de sursis.

La Section est composée de quatre membres, plus deux suppléants, nommés parmi les membres du Bureau sur proposition du Président dans un délai de quarante-cinq jours à compter du début de la législature. »

Article 6 bis

(Procédure devant la Section)

« L’appel, qui doit être motivé, est déposé dans un délai de vingt jours à compter de la notification de la décision de la Commission.

L’appel est porté devant le Président qui désigne un rapporteur, à moins qu’il n’estime nécessaire un examen par le Bureau en raison de l’importance des questions soulevées. Le Président fixe la date de l’audience.

La Section statue sur la demande de sursis dans un délai de trente jours.

Les parties peuvent déposer des mémoires écrits.

La présentation de nouveaux documents n’est pas admise.

Les parties qui en font la demande sont admises à l’audience et peuvent présenter oralement leurs conclusions.

La Section délibère à l’audience, après la discussion. (...)

Devant la Section, l’administration est représentée par le Secrétaire général. Le requérant peut se représenter lui-même ou se faire assister par un représentant syndical.

Les parties peuvent se faire représenter par un avocat habilité à exercer devant les juridictions supérieures. »

Article 6 ter

(Procédure d’examen des appels des décisions de la Commission devant le Bureau)

«  (...) Le Président de la Chambre nomme un rapporteur choisi parmi les membres du Bureau. (...) »

Article 6 quater

(Recours en révision)

« Les décisions du Bureau, de la Section et de la Commission sont susceptibles de recours en révision, conformément aux dispositions du code de procédure civile relatives au recours en révision devant la Cour de cassation. (...) »

 

Article 9

(Règles de procédure applicables)

« Pour les aspects qui ne sont pas prévus par le présent règlement, sont applicables, si elles sont compatibles, les règles de procédure des tribunaux administratifs régionaux en ce qui concerne les litiges devant la Commission, et les règles de procédure du Conseil d’Etat pour les recours devant la Section (...)

Lorsqu’un préjudice grave et irréparable pour le requérant est susceptible de découler de la décision attaquée en première instance, la Commission peut, à la demande de l’intéressé et après avoir entendu les parties, adopter les mesures d’urgence nécessaires, par une ordonnance non susceptible de recours (...). »

La qualification professionnelle des assistants parlementaires

38.  L’article 45 du « Règlement des services et du personnel » de la Chambre des députés concerne la description de la qualification professionnelle des fonctionnaires de premier niveau (« primo livello funzionale–retributivo »). A l’époque des faits, il était ainsi rédigé :

« Le premier niveau d’attributions et de rétribution consiste à s’acquitter de tâches surtout manuelles, pour lesquelles n’est pas requise une formation professionnelle spécialisée, et à collaborer aux tâches propres au deuxième niveau. L’autonomie dans l’exercice des activités est limitée au choix des modalités matérielles nécessaires à la bonne exécution du travail à effectuer. Le fonctionnaire est responsable de la conformité du travail accompli avec les règles de service ».

Cette disposition fut modifiée le 30 juillet 2004 par une décision du Bureau de la Chambre des députés. La nouvelle disposition se lit ainsi :

« Le premier niveau d’attributions et de rétributions consiste à s’acquitter d’activités de base concernant la surveillance, la sécurité des lieux, la représentation, l’assistance opérationnelle, la prestation de services et la gestion d’installations, et à collaborer aux tâches propres au deuxième niveau.

L’autonomie dans l’exercice des activités est limitée au choix des modalités matérielles nécessaires à la bonne exécution du travail à effectuer. Le fonctionnaire est responsable de la célérité du travail accompli et de sa conformité avec les règles de service. »

EN DROIT

I.  JONCTION DES REQUÊTES

39.  La Cour constate que les trois requêtes sont similaires en ce qui concerne les griefs soulevés et les problèmes de fond qu’elles posent. En conséquence, elle juge approprié de procéder à leur jonction et de les examiner conjointement.

II.  SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION

40.  Les requérants soutiennent que la Commission et la Section juridictionnelles pour le personnel de la Chambre des députés ne sont pas des tribunaux établis par la loi et ne présentent pas l’indépendance et l’impartialité voulues au regard de la Convention. Ils se plaignent de ne pas avoir eu accès à un « tribunal » au sens de l’article 6 § 1 de la Convention, qui est ainsi libellé :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

41.  Le Gouvernement s’oppose à cette thèse.

A.  Sur la recevabilité

1.  Thèses des parties

a)  Le Gouvernement

42.  Le Gouvernement soutient que les requêtes échappent à l’applicabilité de l’article 6 § 1 de la Convention pour différentes raisons.

43.  Tout d’abord, il considère que les droits revendiqués par les requérants au cours des procédures litigieuses ne sauraient être qualifiés de droits de caractère civil au sens de l’article 6 § 1 de la Convention.

44.  En particulier, il estime, quant aux requêtes no 17214/05 et no 20329/05, que les griefs des requérants étaient manifestement dépourvus de tout fondement, l’indemnité qu’ils sollicitent, prévue par la loi no 109 de 1994 pour tous les fonctionnaires publics, n’étant manifestement pas applicable aux fonctionnaires parlementaires compte tenu de leur statut et des bénéfices économiques spéciaux dont ils jouissent, parmi lesquels un salaire bien plus élevé que celui des autres employés publics et une indemnité de fonction (indennità de funzione) réservée aux employés de la Chambre des députés.

45.  Selon le Gouvernement, la contestation n’étant ni réelle ni sérieuse, ces deux requêtes ne sauraient en aucun cas entrer dans le champ d’application de l’article 6 § 1.

46.  Pour ce qui est de la requête no 42113/04, le Gouvernement fait valoir que le litige concerne le droit des requérants d’accéder à des postes de la fonction publique, et que ni ledit droit, ni celui de choisir une profession particulière ne sont protégés par la Convention. La requête introduite par les candidats au poste d’assistants parlementaires serait donc également incompatible ratione materiae avec la Convention.

47.  Ensuite, le Gouvernement soutient que même si l’on admettait que ces droits sont protégés par la Convention, les contentieux litigieux sortiraient du champ d’application de l’article 6 § 1 en vertu des principes qui se dégagent de la jurisprudence Eskelinen (Vilho Eskelinen et autres c. Finlande [GC], no 63235/00, CEDH 2007– ...).

48.  A cet égard, il argue que si le droit interne n’offrait à aucun des requérants la possibilité de voir leurs demandes examinées par un tribunal, cette restriction à leur droit d’accès à un tribunal était en l’espèce justifiée à la lumière de la jurisprudence Eskelinen, compte tenu des fonctions qu’ils exerçaient et de l’objet des litiges qu’ils avaient engagés.

49.  Quant aux requêtes no 17214/05 et no 20329/05, le Gouvernement fait valoir que les requérants, respectivement géomètre et architecte, sont affectés à l’élaboration de projets et à la réalisation des travaux de construction et de restauration de bâtiments appartenant à la Chambre des députés. De ce fait, les requérants, dont l’activité serait étroitement liée au bon déroulement des activités parlementaires en ce qu’elle aurait trait à la sécurité des bâtiments et à la qualité des structures réglant l’accès au siège institutionnel, participeraient à l’exercice de la puissance publique.

50.  En outre, le Gouvernement considère que l’objet des litiges engagés par MM. Savino et Persichetti n’est de type patrimonial qu’en apparence. En réalité, les contentieux en question portaient sur l’applicabilité de dispositions de droit commun en matière d’emploi public à des fonctionnaires parlementaires bénéficiant d’un statut spécial et soumis, dès lors, aux normes spéciales établies par le règlement de la Chambre des députés. Or un tel enjeu justifierait la soustraction des litiges au champ d’application de l’article 6 § 1 de la Convention.

51.  Pour ce qui est de la requête no 42113/04, le Gouvernement indique que les assistants parlementaires, qui peuvent être classés entre le premier et le cinquième niveau suivant leur ancienneté, exercent notamment des fonctions de sécurité et de police au sein des sièges parlementaires. Ce rôle serait lié au principe de l’« immunité de siège », selon lequel les forces de l’ordre ordinaires n’ont accès au siège de la Chambre des députés qu’après autorisation préalable de son Président. Ainsi, les fonctionnaires appartenant à cette catégorie seraient amenés à maintenir l’ordre dans la salle de la Chambre des députés, à gérer des situations d’urgence, à accompagner et protéger les parlementaires, ou encore à aménager les bureaux des députés. Il s’agirait donc d’activités extrêmement délicates, étroitement liées au bon déroulement des activités parlementaires et donc à l’exercice de la puissance publique, qui nécessiteraient un lien spécial de confiance et de loyauté avec l’Etat.

52.  Le Gouvernement soutient que l’objet du litige concerne la genèse de ce lien spécial de confiance, à savoir la procédure de sélection et d’évaluation des capacités professionnelles des intéressés aux fins de leur recrutement. Il ne saurait dès lors entrer dans le champ d’application de l’article 6 § 1 de la Convention.

53.  Lors de l’audience, le Gouvernement a également développé une autre argumentation, selon laquelle le système juridique en vigueur aurait assuré aux requérants l’accès à un tribunal au sens de l’article 6 § 1 de la Convention, puisque les organes de justice internes de la Chambre des députés assurent aux parties à la procédure toutes les garanties prévues par cette disposition.

54.  Enfin, le Gouvernement considère que permettre à un tribunal ordinaire de juger de l’opportunité d’octroyer ou de refuser une certaine indemnité de travail, ou encore d’annuler ou de valider une procédure de sélection d’assistants parlementaires, reviendrait à admettre qu’un « tiers pouvoir » connaisse et juge d’activités faisant intervenir les prérogatives institutionnelles du Parlement.

55.  A cet égard, le Gouvernement renvoie aux principes de la séparation des pouvoirs et de l’immunité de juridiction indispensables au bon fonctionnement des parlements. Se référant à l’arrêt Waite et Kennedy c. Allemagne ([GC], no 26083/94, CEDH 1999-I), il revendique la faculté pour la Chambre des députés de bénéficier d’un espace privilégié d’autonomie et d’indépendance, justifiant l’immunité face aux juridictions ordinaires et, par conséquent, la dérogation à l’application des principes garantis par l’article 6 § 1 de la Convention.

56.  Le Gouvernement soutient qu’il serait impossible de définir a priori, parmi tous les litiges susceptibles d’être introduits contre l’administration de la Chambre des députés, ceux qui n’impliqueraient pas l’exercice de l’autorité étatique et qui pourraient donc être jugés par les juridictions ordinaires. C’est pour cette raison que les organes de juridiction internes sont compétents pour juger de tout contentieux mettant en cause d’une façon ou d’une autre l’administration de la Chambre des députés.

b)  Les requérants

57.  Les requérants contestent la thèse du Gouvernement concernant l’applicabilité de l’article 6 § 1 de la Convention et soutiennent qu’il n’existe aucune raison d’intérêt public pouvant justifier l’impossibilité d’avoir accès à un tribunal.

58. En particulier, dans le cadre des requêtes no 17214/05 et no 20329/05, MM. Savino et Persichetti soulignent que leurs demandes vis-à-vis de l’administration de la Chambre des députés concernaient une question purement pécuniaire, à savoir l’octroi d’une indemnité de travail prévue par la loi no 109 et liée aux activités d’élaboration de projets et à la direction de travaux. Ils font valoir qu’ils exercent effectivement ces activités au sein de la Chambre des députés et que ce point n’a jamais été remis en question par l’administration. En outre, ils considèrent que l’octroi de l’indemnité en question est parfaitement compatible avec la reconnaissance de l’indemnité de fonction prévue à titre spécial pour les fonctionnaires parlementaires, cette dernière étant liée à la qualification professionnelle des fonctionnaires et reposant sur des critères d’attribution différents.

59.  Dès lors, les requérants récusent l’argument du Gouvernement selon lequel l’objet du contentieux était manifestement dépourvu de tout fondement et de toute chance de succès.

60.  Dans le cadre de la requête no 42113/04, les requérants, se référant aux articles 24, 97 et 113 de la constitution italienne, font valoir qu’en droit italien, l’accès à la fonction publique se fait par concours. Dès lors, hormis quelques exceptions expressément prévues par la loi, l’administration publique n’aurait aucun pouvoir discrétionnaire dans le choix de ses fonctionnaires, mais serait tenue d’organiser des concours publics pour évaluer les compétences et les capacités des candidats aux postes à pourvoir. Or, selon le droit national, tout participant à un concours aurait le droit de saisir un tribunal indépendant et impartial pour voir examiner ses demandes concernant le déroulement de la procédure de recrutement.

Selon les requérants, aucune loi ne prévoit une dérogation à ces principes constitutionnels quant au recrutement des assistants parlementaires.

61.  Par ailleurs, la spécificité des activités exercées par les assistants parlementaires, qui relèvent selon le Gouvernement des fonctions de police, ne saurait selon les requérants constituer un motif justifiant la soustraction à la compétence d’un tribunal des litiges relatifs à leur recrutement. A cet égard, les requérants font valoir que, selon l’avis de concours diffusé par la Chambre des députés le 11 août 2000 et l’article 45 du règlement des services et du personnel en vigueur à la même époque, les fonctions des assistants parlementaires de premier niveau étaient surtout manuelles et se caractérisaient par un niveau d’autonomie très réduit.

62.  Au demeurant, les requérants soulignent que les candidats à des postes au sein des forces armées, tout comme les candidats à des postes dans la magistrature, l’éducation publique, le système universitaire et les autres secteurs de l’administration publique, ont la faculté de saisir le tribunal administratif afin qu’il contrôle la légitimité et le bon déroulement de la procédure de recrutement.

2.  Appréciation de la Cour

63.  La Cour rappelle que l’applicabilité de l’article 6 § 1 dans le contexte civil présuppose l’existence d’une « contestation » sur un « droit de caractère civil ». Elle doit d’abord rechercher l’existence d’un « droit » que l’on puisse prétendre, au moins de manière défendable, reconnu en droit interne, qu’il soit ou non protégé de surcroît par la Convention (voir, entre autres, Pudas c. Suède, 27 octobre 1987, série A no 125-A, § 31 ; Neves e Silva c. Portugal, 27 avril 1989, série A no 153-A, p. 14, § 37). Il doit s’agir d’une contestation réelle et sérieuse ; elle peut concerner aussi bien l’existence même d’un droit que son étendue ou ses modalités d’exercice. L’issue de la procédure doit être directement déterminante pour le droit en question (voir, notamment, Athanassoglou et autres c. Suisse [GC], no 27644/95, § 43, CEDH 2000-IV ; Mennitto c. Italie [GC], no 33804/96, § 23, CEDH 2000-X). Enfin, ce droit doit revêtir un caractère « civil ».

64.  A cet égard, la Cour rappelle sa jurisprudence dans l’affaire Eskelinen précitée, dans laquelle elle a posé deux critères devant tous deux être remplis pour que l’Etat défendeur puisse valablement opposer à un requérant fonctionnaire l’inapplicabilité de l’article 6 § 1 en l’absence d’un droit « civil » : d’une part, le requérant fonctionnaire doit être expressément privé du droit d’accéder à un tribunal d’après le droit national ; d’autre part, l’exclusion des droits garantis à l’article 6 § 1 doit reposer sur des motifs objectifs liés à l’intérêt de l’Etat. A ce dernier égard, il ne suffit pas que l’Etat démontre que le fonctionnaire en question participe à l’exercice de la puissance publique ou qu’il existe un « lien spécial de confiance et de loyauté » entre l’intéressé et l’Etat employeur. Il faut aussi que l’Etat montre que l’objet du litige est lié à l’exercice de l’autorité étatique ou remet en cause le lien spécial susmentionné. Ainsi, rien en principe ne justifie de soustraire aux garanties de l’article 6 § 1 les conflits ordinaires du travail – tels ceux portant sur un salaire, une indemnité ou d’autres droits de ce type – à raison du caractère spécial de la relation entre le fonctionnaire concerné et l’Etat en question (ibidem, § 62).

65.  La Cour observe d’emblée que les demandes des requérants concernaient bien des « droits » au sens de l’article 6 § 1 de la Convention.

66.  Pour ce qui est des requêtes no 17214/05 et no 20329/05, la Cour relève que la loi no 109 de 1994 prévoit l’octroi de l’indemnité revendiquée par les requérants à tout fonctionnaire chargé de l’élaboration de projets et de la direction de travaux dans la réalisation d’ouvrages pour le compte de l’administration publique. Devant les organes juridictionnels de la Chambre des députés, les intéressés sollicitaient l’application de la loi no 109 et l’octroi de ladite indemnité compte tenu de leur statut de fonctionnaires publics et de la nature des fonctions exercées au sein du Parlement. La Cour observe que la Commission juridictionnelle de la Chambre des députés, statuant en première instance, a fait partiellement droit aux demandes des requérants en leur reconnaissant le droit à l’indemnité litigieuse pour la période antérieure à la date de l’entrée en vigueur du protocole additionnel de 2001 (paragraphes 13-14 ci-dessous). Ce faisant, l’organe juridictionnel saisi par les requérants a examiné leurs demandes au fond, à la lumière des critères d’attribution de l’indemnité et des activités exercées par les intéressés, et n’a pas estimé devoir les rejeter pour défaut de fondement.

67.  Dès lors, la Cour ne partage pas la thèse du Gouvernement selon laquelle les contestations des requérants ne sont ni réelles ni sérieuses (Sporrong et Lönnroth c. Suède, 23 septembre 1982, § 81, série A no 52) et estime que ceux-ci peuvent prétendre de manière défendable avoir un droit au sens de l’article 6 § 1 de la Convention.

68.  Concernant la requête no 42113/04, la Cour relève que le droit interne garantit le droit de saisir un tribunal et d’obtenir ainsi un contrôle juridictionnel de la légalité de toute procédure de recrutement par concours public. Elle observe en outre que, même s’il ne s’agissait que d’une décision de première instance annulée par la suite en appel, la Commission a accueilli les arguments des requérants concernant les critères d’évaluation des épreuves écrites du concours et, faisant droit à leurs demandes de sursis, leur a permis de participer à la suite de la procédure de recrutement.

69.  La Cour conclut donc que les organes compétents de la Chambre des députés devaient décider de contestations sur des « droits » au sens de l’article 6 § 1.

70.  Elle doit ensuite déterminer si le droit interne assurait une protection juridictionnelle aux requérants, c’est-à-dire s’ils avaient la possibilité d’introduire un recours juridictionnel au niveau national et de voir ainsi examiner leur revendications relatives au salaire ou aux indemnités, voire au recrutement (Eskelinen, précité, §§ 57 et 59).

71.  La Cour note que les requérants ont présenté leurs demandes devant les organes de juridiction internes de la Chambre des députés, compétents en matière de protection juridictionnelle du personnel de la Chambre, lesquels ont examiné leurs revendications et tranché les contentieux par des décisions définitives et exécutoires.

72.  Certes, les intéressés allèguent devant la Cour que ces organes ne présentent pas les qualités de « tribunaux » requises par la Convention. Cependant, la Cour rappelle que sa conclusion quant à l’applicabilité de l’article 6 § 1 ne préjuge en rien de la réponse à la question de savoir comment les diverses garanties attachées à cet article doivent s’appliquer aux litiges concernant des fonctionnaires (Eskelinen, précité, § 64).

La Cour estime devoir se borner, afin d’évaluer l’applicabilité de l’article 6 § 1 dans chaque cas d’espèce, à vérifier si les requérants disposaient d’une protection juridictionnelle au niveau interne.

73.  Elle rappelle que sa jurisprudence n’entend pas nécessairement, par le terme « tribunal », une juridiction de type classique, intégrée aux structures judiciaires ordinaires du pays (Campbell et Fell c. Royaume-Uni, 28 juin 1984, § 76, série A no 80). Aux fins de la Convention, une autorité peut s’analyser en un « tribunal », au sens matériel du terme, lorsqu’il lui appartient de trancher, sur la base de normes de droit, avec plénitude de juridiction et à l’issue d’une procédure organisée, toute question relevant de sa compétence (Sramek c. Autriche, 22 octobre 1984, § 36, série A no 84 ; Beaumartin c. France, 24 novembre 1994, § 38, série A no 296-B). En effet, un « tribunal » se distingue par son pouvoir de réformer en tous points, en fait comme en droit, la décision rendue par une autorité administrative (Schmautzer c. Autriche, 23 octobre 1995, § 36, série A no 328-A). Enfin, le pouvoir de rendre une décision obligatoire ne pouvant être modifiée par une autorité non judiciaire au détriment d’une partie est inhérent à la notion même de « tribunal » (Van de Hurk c. Pays-Bas, 19 avril 1994, § 45, série A no 288).

74.  Or, il ressort des dispositions normatives pertinentes du règlement pour la protection juridictionnelle du personnel que la Commission et la Section juridictionnelles de la Chambre des députés sont compétentes pour trancher tout contentieux mettant en cause l’administration de la Chambre des députés. Elles décident à l’issue d’une procédure organisée, avec plénitude de juridiction et de manière obligatoire, tant pour l’administration que pour les justiciables. Aux yeux de la Cour, elles exercent sans nul doute une fonction juridictionnelle (voir, mutatis mutandis, Argyrou et autres c. Grèce, no 10468/04, §§ 24-27, 15 janvier 2009 ; a contrario, Suküt c. Turquie (déc.), no 59773/00, CEDH 2007-... (extraits)). C’est d’ailleurs ce qu’a soutenu le Gouvernement défendeur à l’audience devant la Cour (voir paragraphe 53 ci-dessus).

75.  Compte tenu de ces considérations, la Cour estime que l’article 6 § 1 est applicable aux présentes requêtes en vertu de la première condition posée dans l’arrêt Eskelinen.

76.  Au demeurant, la Cour observe que même si le cadre normatif national privait expressément les requérants du droit d’accéder à un tribunal, dans les cas d’espèce et abstraction faite d’autres matières susceptibles de recours en vertu de l’article 12 du règlement de la Chambre (paragraphe 36 ci-dessus), l’inapplicabilité de l’article 6 § 1 ne saurait en tout état de cause reposer que sur des motifs objectifs liés à l’intérêt de l’Etat.

77.  Compte tenu des objets respectifs des litiges engagés par les requérants, qui concernent le droit d’obtenir une indemnité spéciale de travail liée à l’exercice des activités de directeur des travaux et l’exercice du métier d’assistant parlementaire, qui comporte des activités essentiellement manuelles et implique un degré d’autonomie très réduit (paragraphe 38 ci-dessus), la Cour estime que le lien spécial de confiance et de loyauté entre l’Etat et les intéressés n’était pas mis en cause.

78.  Dès lors, au vu de la nature de ces contentieux, la Cour estime qu’on ne saurait affirmer que l’exercice de la puissance publique est en jeu dans les présentes affaires ou qu’un lien spécial de confiance entre l’Etat et les requérants justifie leur exclusion des droits garantis par la Convention (voir Itslaïev c. Russie, no 34631/02, § 29, 9 octobre 2008 et, a contrario, Apay c. Turquie (déc.), no 3964/05, 11 décembre 2007). L’article 6 § 1 est donc applicable également à la lumière de la seconde condition posée dans l’arrêt Eskelinen.

79.  Il s’ensuit que l’exception du Gouvernement ne saurait être retenue.

La Cour constate par ailleurs que les requêtes ne sont pas manifestement mal fondées au sens de l’article 35 § 3 de la Convention et qu’elles ne se heurtent à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de les déclarer recevables.

B.  Sur le fond

1.  Thèses des parties

80.  Les requérants soutiennent que la Commission et la Section ne peuvent être considérés comme des tribunaux prévus par la loi, indépendants et impartiaux au sens de l’article 6 § 1 de la Convention.

Ils font valoir tout d’abord que les organes de justice internes de la Chambre des députés sont établis par une norme de rang secondaire, à savoir le RPJ. A la différence du règlement général de la Chambre des députés, directement prévu par la Constitution et approuvé par l’assemblée législative à la majorité absolue de ses membres, le règlement mineur, approuvé par le Bureau, ne saurait, selon eux, être considéré une source de droit primaire, pouvant légitimer l’existence et le fonctionnement de « tribunaux ».

En outre, les règlements mineurs de la Chambre des députés ne présenteraient pas la qualité indispensable de l’accessibilité, n’étant pas publiés au journal officiel mais dans une publication interne de la Chambre des députés.

81.  Par ailleurs, les requérants soutiennent que, compte tenu notamment des modalités de désignation de leurs membres, la Commission et la Section ne présentent ni l’apparence d’indépendance ni l’impartialité objective requises par la Convention. Ils appellent l’attention de la Cour sur le fait que les organes de justice appelés à trancher des contentieux entre la Chambre des députés et des particuliers sont intégralement composés de membres de la Chambre elle-même, qui est partie aux contentieux.

82.  En particulier, la Section ne serait autre qu’un organe interne du Bureau, qui est responsable de la gestion du budget et de toutes les questions touchant à l’administration de la Chambre. A cet égard, les requérants soulignent que l’organe d’appel est présidé par le Président de la Chambre et composé de parlementaires membres du Bureau, qui sont choisis par le Président et n’ont souvent aucune formation juridique.

83.  En outre, ils font valoir que l’article 6 bis du règlement prévoit la possibilité pour le Président de décider que les questions particulièrement importantes soient tranchées directement par le Bureau. Dans ce contexte, l’absence de lien hiérarchique direct entre les membres de la Section et l’administration de la Chambre des députés ne pourrait constituer en soi un indice d’impartialité.

84.  Par ailleurs, les garanties d’inamovibilité dont jouissent les membres de la Commission et de la Section ne permettraient pas non plus de garantir l’indépendance de ces organes. En effet, il ne s’agirait pas de juger de leur indépendance à l’égard d’un pouvoir extérieur mais à l’égard de l’une des parties aux affaires qu’ils sont amenés à juger.

85.  Enfin, les requérants dénoncent l’absence de publicité des audiences devant la Commission et devant la Section.

86.  Le Gouvernement conteste les arguments des requérants. Il soutient tout d’abord que les organes juridictionnels en question ont été créés par l’article 12 du règlement général de la Chambre des députés, adopté à la majorité absolue par les membres de l’Assemblée parlementaire, conformément à l’article 64 § 1 de la Constitution. Seuls le fonctionnement et les règles de procédure de ces organes juridictionnels seraient régis par le RPJ, adopté en vertu du paragraphe 3 de l’article 12 du règlement général de la Chambre des députés par le Bureau, qui est formé par les représentants de tous les groupes parlementaires et constitue l’organe de direction politique le plus élevé de la Chambre.

87.  Le Gouvernement soutient ensuite que, bien qu’ils ne soient pas des actes formellement législatifs, les règlements parlementaires, y compris les règlements dits « mineurs » adoptés par le Bureau, sont considérés comme des normes primaires par la jurisprudence constitutionnelle et ordinaire.

Il fait valoir par ailleurs que dans sa jurisprudence, la Cour, lorsqu’elle admet l’existence de limitations à l’accès à un tribunal, considère que ces limitations doivent être prévues par le « droit national » ou par « l’ordre juridique national ». Il estime ces formules pleinement compatibles avec la conception des règlements parlementaires évoquée plus haut, à plus forte raison si l’on considère que ces règlements sont, de toute façon, l’expression d’une assemblée parlementaire élue ou d’un organe politique suffisamment représentatif de la volonté populaire.

88.  Le Gouvernement soutient en outre que la Commission et la Section sont des tribunaux indépendants et impartiaux par excellence.

Il argue tout d’abord que ces deux organes sont indépendants tant de l’exécutif que d’autres organismes internes de la Chambre, notamment de l’administration qui adopte les actes susceptibles de faire l’objet de recours. A cet égard, il fait valoir que ni les juges du premier degré ni les juges d’appel n’ont à craindre de conséquences préjudiciables pour leur statut, leur carrière ou l’exercice de leurs fonctions du fait de l’accomplissement des tâches juridictionnelles qui leur incombent : ils ne peuvent être relevés de leurs fonctions ni subir de sanctions disciplinaires ou d’atteintes à leurs prérogatives parlementaires. Ils jouiraient donc d’une autonomie et d’une indépendance plus marquées que les magistrats ordinaires.

89.  Le Gouvernement souligne en outre, au sujet de l’exigence d’impartialité, que les membres de la Commission juridictionnelle ne participent en aucune façon, qu’elle soit directe ou indirecte, à la formation des actes administratifs adoptés par l’administration ou par d’autres organes internes de la Chambre qui sont susceptibles d’être attaqués par des fonctionnaires ou des tiers.

Quant aux membres de la Section, le Gouvernement fait valoir que sauf lorsqu’ils participent, en tant que membres du Bureau, à l’adoption des actes relatifs à la nomination des responsables administratifs de la Chambre, ces parlementaires ne sont normalement pas appelés à adopter des mesures spécifiques concernant des employés ou des tiers, celles-ci relevant en premier lieu de la compétence de l’administration de la Chambre.

90.  Enfin, le Gouvernement rappelle que l’article 9 du RPJ  prévoit expressément l’application des règles de procédure des juridictions administratives. Dès lors, les délais de prescription et les modalités de notification des actes dans la procédure devant la Commission et la Section juridictionnelles se trouveraient alignés sur ceux du droit commun et le respect de l’oralité, du contradictoire et de l’égalité des armes entre les parties serait garanti. Rappelant en outre que les justiciables ont la possibilité d’obtenir l’application de mesures provisoires et d’engager des recours en exécution des décisions rendues par la Commission et la Section, le Gouvernement conclut que la procédure devant les organes de juridiction internes de la Chambre des députés assure aux justiciables le respect des droits garantis par l’article 6 § 1 de la Convention.

2.  Appréciation de la Cour

91.  La Cour relève d’emblée que le pouvoir de la Chambre des députés italienne et d’autres organes constitutionnels étatiques de disposer d’un système judiciaire interne et de réglementer de manière autonome la protection juridictionnelle de leurs employés et les rapports juridiques avec des tiers ne se trouve pas en jeu. Elle rappelle que ni l’article 6 § 1 ni aucune autre disposition de la Convention n’obligent les Etats et leurs institutions à se conformer à un ordre judiciaire donné. A cet égard, la Cour renvoie de nouveau à sa jurisprudence selon laquelle, par le terme « tribunal », l’article 6 § 1 de la Convention n’entend pas nécessairement une juridiction de type classique, intégrée aux structures judiciaires ordinaires du pays (Campbell et Fell c. Royaume-Uni, précité, § 76).

92.  Par ailleurs, il n’est pas question d’imposer aux Etats un modèle constitutionnel donné réglant d’une manière ou d’une autre les rapports et l’interaction entre les différents pouvoirs étatiques. Le choix du législateur italien de préserver l’autonomie et l’indépendance du Parlement en lui reconnaissant l’immunité face aux juridictions ordinaires ne saurait constituer en soi un objet de contestation devant la Cour.

93.  La question qui se pose est celle de savoir si, dans une affaire donnée, les exigences de la Convention ont été respectées (Demicoli c. Malte, 27 août 1991, § 39, série A no 210). Dans les présentes espèces, la tâche de la Cour est de rechercher si la Commission et la Section de la Chambre des députés étaient des « tribunaux établis par la loi, indépendants et impartiaux », lorsqu’elles ont entendu les causes des requérants.

1.  Les tribunaux étaient-ils « établis par la loi » ?

94.  La Cour rappelle qu’en vertu de l’article 6 § 1, un « tribunal » doit toujours être « établi par la loi ». Cette expression reflète le principe de l’Etat de droit, inhérent à tout le système de la Convention et de ses protocoles. L’expression « établi par la loi » concerne non seulement la base légale de l’existence même du tribunal, mais encore la composition du siège dans chaque affaire (voir Coëme et autres c. Belgique, nos 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 et 33210/96, § 99, CEDH 2000-VII).

Selon la jurisprudence, l’introduction du terme « établi par la loi » dans l’article 6 § 1 de la Convention a pour objet d’éviter que l’organisation du système judiciaire ne soit laissée à la discrétion de l’Exécutif et de faire en sorte que cette matière soit régie par une loi du Parlement (Zand c. Autriche, no 7360/76, rapport de la Commission du 12 octobre 1978, DR 15, § 69). En outre, dans des pays de droit codifié, l’organisation du système judiciaire ne saurait pas davantage être laissée à la discrétion des autorités judiciaires, ce qui n’exclut cependant pas de leur reconnaître un certain pouvoir d’interprétation de la législation nationale en la matière (Coëme et autres c. Belgique, précité, § 98).

D’ailleurs, la Cour rappelle que la délégation de pouvoirs dans des questions touchant à l’organisation judiciaire est acceptable dans la mesure où cette possibilité s’inscrit dans le cadre du droit interne de l’Etat en question, y compris les dispositions pertinentes de la Constitution (Zand c. Autriche, précité, §§ 69 et 71).

95.  Les requérants considèrent que la Commission et la Section n’ont pas de base légale en droit italien, leur mise en place et leur fonctionnement ayant été établis par le RPJ, c’est-à-dire un règlement secondaire de la Chambre des députés.

96.  La Cour observe que la question de la portée normative des règlements de la Chambre des députés a été examinée par les juridictions internes. Ainsi, la Cour de cassation italienne, appliquant les conclusions de la Cour constitutionnelle en la matière, a dit que le règlement général de la Chambre des députés comme ses règlements « mineurs » adoptés par le Bureau en exécution de celui-ci constituaient l’expression de l’autonomie normative attribuée par la Constitution à la Chambre des députés. Il s’ensuit que tout règlement de la Chambre des députés trouve sa source normative dans la Constitution et est insusceptible de contrôle de la part des autres pouvoirs étatiques (paragraphe 33 ci-dessus).

97.  La Cour rappelle qu’elle n’a pas pour tâche de se substituer aux juridictions internes dans l’interprétation de la législation interne, ni d’examiner in abstracto la législation et la pratique internes pertinentes.

Par ailleurs, elle ne saurait perdre de vue le fait que l’autonomie normative du Parlement italien poursuit le but de préserver le pouvoir législatif de toute ingérence externe, y compris de la part de l’exécutif, ce qui ne saurait être jugé contraire à la lettre ou à l’esprit de l’article 6 § 1 de la Convention tels que précisés par la jurisprudence de la Cour.

98.  La Cour doit maintenant rechercher si la « loi » en question présente les qualités de l’accessibilité et de la prévisibilité.

Les requérants déduisent du fait que le RPJ n’est pas publié au Journal officiel qu’il n’est pas accessible.

De l’avis de la Cour, cet élément n’entache pas en soi l’accessibilité du RPJ, pourvu que les personnes concernées puissent aisément le consulter. Compte tenu du domaine couvert par ce règlement, à savoir la réglementation des procédures judiciaires internes de la Chambre des députés, sa publication dans un journal à diffusion interne suffit, aux yeux de la Cour, à satisfaire au critère d’accessibilité prévu par la Convention. Par ailleurs, les requérants n’ont pas allégué avoir rencontré de difficultés dans la recherche du texte en question.

Enfin, la Cour observe que les dispositions concernées sont rédigées dans des termes suffisamment clairs pour permettre à tout justiciable de connaître les règles régissant la procédure devant la Commission et la Section (voir, a contrario, Coëme et autres c. Belgique, précité, § 103).

99.  Compte tenu de ce qui précède, la Cour estime que la Commission et la Section juridictionnelles de la Chambre des députés satisfont à l’exigence de base légale en droit interne prévue à l’article 6 § 1.

2.  Le tribunal était-il « impartial » et « indépendant » ?

100.  Pour établir si un tribunal peut passer pour « indépendant » à l’égard tant des parties que de l’exécutif, il faut prendre en compte, notamment, le mode de désignation et la durée du mandat de ses membres, l’existence d’une protection contre les pressions extérieures et le point de savoir s’il y a ou non apparence d’indépendance.

101.  Quant à la condition d’« impartialité », au sens de l’article 6 § 1 de la Convention, elle revêt deux aspects. Il faut d’abord que le tribunal ne manifeste subjectivement aucun parti pris ni préjugé personnel. Ensuite, le tribunal doit être objectivement impartial, c’est-à-dire offrir des garanties suffisantes pour exclure tout doute légitime à cet égard. Dans le cadre de la démarche objective, il s’agit de se demander si, indépendamment de la conduite personnelle des juges, certains faits vérifiables autorisent à suspecter l’impartialité de ces derniers. En la matière, même les apparences peuvent revêtir de l’importance. Il y va de la confiance que les tribunaux d’une société démocratique se doivent d’inspirer aux justiciables, à commencer par les parties à la procédure (Morris c. Royaume-Uni, no 38784/97, § 58, CEDH 2002-I).

102.  La Cour observe d’emblée que la question de l’impartialité subjective n’est pas en jeu en l’espèce, les requérants n’ayant pas allégué l’existence de préjugés ou de partis pris à l’égard de leurs situations personnelles.

En revanche, ils se sont plaints d’un défaut d’impartialité objective et d’un manque d’indépendance à l’égard d’une des parties au litige (la Chambre des députés) de la Commission et de la Section, au vu notamment des modalités de désignation de leurs membres. Les notions d’indépendance et d’impartialité objective étant étroitement liées, la Cour les examinera ensemble (Findlay c. Royaume-Uni, 25 février 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-I, § 73).

103.  La Cour observe que les membres de la Commission sont choisis par tirage au sort à partir de listes de députés établies par le Président de la Chambre des députés, le Secrétaire général et les organisations syndicales du personnel. Les membres du Bureau ne peuvent pas faire partie de la Commission (article 3 du RPJ, paragraphe 37 ci-dessus). En revanche, la Section est composée de quatre députés membres du Bureau et présidée par le Président de la Chambre des députés (article 6 du RPJ, ibidem).

104.  La Cour considère tout d’abord que le simple fait que les membres des deux organes juridictionnels de la Chambre des députés soient choisis parmi les députés membres de la Chambre ne saurait jeter le doute sur l’indépendance de ces juridictions.

Néanmoins, elle ne saurait ignorer le fait que la Section, organe d’appel statuant à titre définitif, est entièrement composée de membres du Bureau, c’est-à-dire de l’organe de la Chambre des députés compétent pour régler les principales questions administratives de la Chambre, y compris celles concernant la comptabilité et l’organisation des concours pour le recrutement du personnel (paragraphe 36 ci-dessus). En particulier, le protocole additionnel au règlement comptable de la Chambre des députés ainsi que le règlement des concours pour le recrutement du personnel, objets des litiges respectifs des requérants (paragraphes 8 et 31 ci-dessus), sont des actes adoptés par le Bureau dans le cadre de ses prérogatives normatives.

En outre, la Chambre des députés est représentée devant la Section par le Secrétaire général, nommé lui aussi par le Bureau.

105.  Dans ces conditions, la Cour comprend les craintes des requérants quant à l’impartialité de la Section. De l’avis de la Cour, le fait que l’organe administratif ayant des compétences telles que celles du Bureau soit le même que l’organe juridictionnel compétent pour trancher tout contentieux administratif peut suffire à inspirer des doutes quant à l’impartialité de la juridiction ainsi formée.

Par ailleurs, elle observe qu’on ne saurait mettre en doute le lien étroit existant entre l’objet des procédures juridictionnelles engagées devant la Section et les actes adoptés par le Bureau dans le cadre de ses fonctions (paragraphe 36 ci-dessus). A cet égard, la Cour relève la différence avec l’affaire Kleyn et autres, où elle avait estimé que les avis rendus par le Conseil d’Etat dans ses fonctions consultatives et la procédure judiciaire subséquente ne pouvaient passer pour représenter « la même affaire » ou « la même décision » (Kleyn et autres c. Pays-Bas [GC], nos 39343/98, 39651/98, 43147/98 et 46664/99, § 200, CEDH 2003-V).

La Cour observe qu’elle n’a pas pour tâche d’indiquer aux États, parmi les nombreuses possibilités envisageables, la solution à adopter pour se conformer à l’article 6 § 1 de la Convention. Néanmoins, elle réaffirme qu’il est capital que les cours et tribunaux soient indépendants et impartiaux et qu’ils inspirent confiance aux justiciables (paragraphe 101 ci-dessus).

106.  Compte tenu de ce qui précède, la Cour estime que les craintes nourries par les requérants quant à l’indépendance et à l’impartialité de la Section juridictionnelle de la Chambre des députés étaient objectivement justifiées. Il n’y a donc pas lieu d’examiner les autres aspects du grief.

107.  Partant, il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention.

III.  SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

108.  Aux termes de l’article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »

A.  Dommage

109.  Les requérants réclament une indemnisation pour le préjudice matériel qu’ils estiment avoir subi en raison de leurs « pertes de chances ». Les requérants des requêtes no 17214/05 et no 20329/05 chiffrent leurs prétentions à 75 000 euros (EUR) chacun. Ceux de la requête no 42113/04 s’en remettent à la sagesse de la Cour.

Les intéressés demandent également une indemnisation pour préjudice moral.

110.  Le Gouvernement s’oppose aux prétentions des requérants.

111.  La Cour n’aperçoit pas de lien de causalité entre la violation de l’article 6 § 1 de la Convention et le dommage matériel. Elle ne peut en effet spéculer sur ce qu’aurait été l’issue d’une procédure conforme à l’article 6 § 1 (voir, entre autres, Coëme c. Belgique, précité, § 155). Partant, elle rejette les prétentions des requérants à ce titre.

112.  S’agissant du préjudice moral subi par les requérants, la Cour estime que le constat de violation de l’article 6 § 1 de la Convention représente une satisfaction équitable suffisante.

B.  Frais et dépens

113.  Les requérants demandent le remboursement des frais et dépens engagés devant les juridictions internes. Les requérants des requêtes no 17214/05 et no 20329/05 chiffrent leurs prétentions à 9 200 EUR chacun. Ceux de la requête no 42113/04 s’en remettent à la sagesse de la Cour. Pour justifier leurs demandes, les requérants se référent aux barèmes des honoraires professionnels en vigueur en Italie à l’époque de l’introduction des contentieux litigieux.

Ils sollicitent également le remboursement des frais engagés pour la procédure devant la Cour. Les requérants des requêtes no 17214/05 et no 20329/05 sollicitent 10 000 EUR chacun ; ceux de la requête no 42113/04 30 000 EUR chacun.

114.  Le Gouvernement considère que ces prétentions sont excessives.

115.  Selon la jurisprudence de la Cour, un requérant ne peut obtenir le remboursement de ses frais et dépens que dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère raisonnable de leur taux. En l’espèce, et compte tenu des documents en sa possession et des critères susmentionnés, la Cour note que les requérants n’ont présenté aucun justificatif à l’appui de leurs prétentions concernant les frais et dépens afférents à la procédure nationale et rejette les demandes à ce titre.

En revanche, elle estime raisonnable d’octroyer à chaque requérant la somme de 10 000 EUR pour la procédure devant elle.

C.  Intérêts moratoires

116.  La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,

1.  Décide de joindre les requêtes ;

2.  Déclare les requêtes recevables ;

3.  Dit qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention ;

4. Dit que le constat de violation représente une satisfaction équitable suffisante pour tout préjudice moral subi par les requérants ;

5.  Dit

a)  que l’Etat défendeur doit verser à chaque requérant, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, 10 000 EUR (dix mille euros), pour frais et dépens, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt par les requérants ;

b)  qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ce montant sera à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;

6.  Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 8 avril 2009, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Sally Dollé Françoise Tulkens
Greffière Présidente

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