Il Consiglio di Stato ha approfondito (con ampia disamina della giurisprudenza costituzionale e della Corte di giustizia) nella sentenza 3546/2013, depositata il 2 luglio 2013, il tema della costituzionalità delle modifiche normative che introducano trattamento deteriore dei rapporti di durata. Il risultato è la sottolineatura della necessità di verifica della eventuale natura discriminatoria dello ius novum.
LEGGI DI SEGUITO LA SENTENZA DEL CONSIGLIO DI STATO N. 3546/2013 ...
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N. 03546/2013REG.PROV.COLL.
N. 04138/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4138 del 2012, proposto da:
Società Azionaria S. - S.A.S. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato F.F., con domicilio eletto presso Studio G. e associati in Roma, ...;
contro
Comune di Viareggio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato C. B., con domicilio eletto presso Studio G. e associati in Roma, ...;
nei confronti di
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e Agenzia del Demanio, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, entrambi rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, Sezione III, n. 01691/2011, resa tra le parti, concernente
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Viareggio, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e dell’Agenzia del Demanio - Filiale di Firenze;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 maggio 2013 il Cons. Roberto Giovagnoli e uditi per le parti gli avvocati C. in sostituzione dell’avvocato B.i, F., e l’avvocato dello Stato N.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Viene in decisione l’appello proposto dalla Società A. Spettacoli S.A.S. s.r.l. per ottenere la riforma della sentenza, di estremi indicati in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha respinto il ricorso proposto dall’odierna appellante avverso il provvedimento adottato dal Comune di Viareggio (Settore n. 6, Sviluppo Economico Demanio Marittimo-Turistico) n. 15 del 14 dicembre 2007, avente per oggetto l’ordine di introito della somma di euro 114.668,44 quale canone di concessione per l’anno 2007 dell’area demaniale marittima dalla stessa occupata.
2. Il Tribunale amministrativo regionale ha respinto il ricorso rilevando che i nuovi criteri di determinazione dei canoni di concessione demaniale a finalità turistico-ricreativa previsti dall’art. 1, comma 251, della legge 26 dicembre 2006, n. 296, si applichino a decorrere dal 1° gennaio 2007 non solo alle concessione rilasciate o rinnovate da tale data, ma anche a quelle già in corso. Secondo la sentenza appellata, in particolare, il presupposto della commisurazione dei canoni introdotta dal citato comma 251 è costituito dalla circostanza che dopo l’entrata in vigore della norma il privato gestisca in concessione i beni rientranti nelle classificazioni ivi indicate, a prescindere dal momento del rilascio della concessione, antecedente o successivo che sia all’entrata in vigore della legge n. 296 del 2006.
3. La società ricorrente critica la sentenza prospettando un’interpretazione costituzionalmente orientata della citata disposizione che, nel rispetto del principio di ragionevolezza e di tutela dell’affidamento, permetta di tenere conto, nell’applicazione degli aumenti tariffari, degli investimenti che i concessionari hanno già effettuato in considerazione dell’affidamento connesso al precedente rinnovo. Sostiene, quindi, che nella determinazione del canone demaniale il valore del bene vada determinato detraendo il valore aggiunto derivante dagli investimenti privati.
Secondo l’appellante, infatti, la ratio della norma (quale enucleata anche dalla sentenza della Corte costituzionale 18 ottobre 2010, n. 302) consiste nella finalità di provvedere alla valorizzazione dei beni pubblici ivi contemplati attraverso una loro maggiore redditività per lo Stato, vale a dire per la generalità dei cittadini, tendendo ad avvicinare tali beni a quelli di mercato, sulla base cioè delle potenzialità degli stessi di produrre reddito in un contesto specifico.
Partendo da tale premessa, la società ricorrente sostiene allora che la nuova norma deve trovare applicazione solo a situazioni in cui tale ratio sussiste, non anche a fattispecie altrimenti caratterizzate: se, in particolare, la concessione impone al concessionario, oltre al pagamento di un canone fuori mercato, la realizzazione di ingenti investimenti (nel caso di specie la concessione prevede in capo al concessionario l’obbligo di realizzare lavori di ristrutturazione/risistemazione dei beni dati in concessione per un importo stimato pari ad euro 871.19,45), il bene, in considerazione di ciò, ha già un rendimento diverso, proiettato verso i valori di mercato e, comunque, il tema della valorizzazione si pone in termini differenziati, con la conseguenza che la ratio sottesa alla normativa in parola non potrebbe ravvisarsi.
Al contrario, aggiungendo all’obbligo di ristrutturare/riqualificare il bene immobile pubblico quello del pagamento del canone ai valori di mercato, verrebbe sicuramente a determinarsi una situazione “fuori mercato”. Sotto tale profilo, l’appellante osserva che al conduttore, nei normali traffici giuridici del settore delle locazioni commerciali – cui in linea generale potrebbe essere ricondotta la posizione del concessionario – detta attività di ristrutturazione non spetta mai, a meno che non viene introdotta nel rapporto giuridico mediante una apposita clausola.
Secondo la ricorrente, quindi, una diversa interpretazione, fondata su un’applicazione meramente letterale della norma, che non tenesse conto degli investimenti effettuati dal concessionario, i quali potrebbero di per sé aver incrementato il valore del bene pubblico in modo da parificarne o avvicinarne il rendimento a quello di mercato, risulterebbe certamente incostituzionale. Prospetta, in subordine, ove la previsione normativa in esame fosse ritenuta applicabile anche al caso di specie (senza tener conto degli investimenti già effettuati), la questione di legittimità costituzionale della norma per violazione degli artt. 3, 41 e 117 Cost., anche in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
4. Si sono costituiti in giudizio il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, l’Agenzia del Demanio e il Comune di Viareggio, che hanno chiesto il rigetto dell’appello sostenendo l’applicabilità della nuova norma anche al caso di specie.
5. Con ordinanza cautelare 16 gennaio 2013, n. 132, la Sezione, “in considerazione dei segnalati profili di mutamento negli equilibri del rapporto concessorio e del conseguente pregiudizio economico per la società interessata”, ha sospeso l’efficacia esecutiva della sentenza appellata fissando per la definizione del merito la pubblica udienza del 14 maggio 2013.
6. Alla pubblica udienza del 14 maggio 2013, su richiesta delle parti, la causa è stata trattenuta per la decisione.
7. L’appello non merita accoglimento.
8. La normativa sull’applicabilità dei nuovi criteri di determinazione dei canoni concessori ai rapporti in corso è già stata vagliata dalla Corte costituzionale con la sentenza 18 ottobre 2010 n. 310.
In quell’occasione la Corte costituzionale ha escluso che l’applicazione della norma ai rapporti concessori in corso fosse lesiva dei principi di ragionevolezza e, in particolare, del principio di affidamento dei cittadini nella sicurezza dei rapporti giuridici.
A sostegno di tale conclusione, la Corte costituzionale ha evidenziato che:
--- a) nel nostro sistema costituzionale non è affatto interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali vengano a modificare in senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata, anche se l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti (salvo, ovviamente, in caso di norme retroattive, il limite imposto in materia penale dall’art. 25, secondo comma, della Costituzione). Unica condizione essenziale è che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello stato di diritto» (sentenza n. 264 del 2005; in senso conforme, ex plurimis, sentenze n. 236 e n. 206 del 2009);
--- b) la variazione dei criteri di calcolo dei canoni dovuti dai concessionari di beni demaniali, in particolare di beni appartenenti al demanio marittimo, non è frutto di una decisione improvvisa ed arbitraria del legislatore, ma si inserisce in una precisa linea evolutiva della disciplina dell’utilizzazione dei beni demaniali. Alla vecchia concezione, statica e legata ad una valutazione tabellare e astratta del valore del bene, si è progressivamente sostituita un’altra, tendente ad avvicinare i valori di tali beni a quelli di mercato, sulla base cioè delle potenzialità degli stessi di produrre reddito in un contesto specifico. Tale processo evolutivo è in corso da diversi decenni ed gli interventi legislativi, volti ad adeguare i canoni di godimento dei beni pubblici, hanno lo scopo, conforme agli artt. 3 e 97 Cost., di consentire allo Stato una maggiorazione delle entrate e di rendere i canoni più equilibrati rispetto a quelli pagati in favore di locatori privati;
--- c) non si può dire che l’aumento dei canoni, disposto dalla previsione legislativa censurata, sia giunto inaspettato, giacché esso si è sostituito ad un precedente aumento, di notevole entità (quello che era già stato disposto dall’art. 32, commi 21, 22 e 23, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 24 novembre 2003, n. 326) non applicato per effetto di successive proroghe, ma rimasto tuttavia in vigore sino ad essere rimosso, a favore di quello vigente, dalla norma oggetto di censura.
--- d) l’incremento può essere considerato frutto non di irragionevole arbitrio del legislatore, ma di una scelta di indirizzo politico-economico, che sfugge, in via generale, ad una valutazione di legittimità costituzionale. Si tratta infatti di una linea di valorizzazione dei beni pubblici, che mira ad una loro maggiore redditività per lo Stato, vale a dire per la generalità dei cittadini, diminuendo proporzionalmente i vantaggi dei soggetti particolari che assumono la veste di concessionari.
e) anche secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea una mutazione dei rapporti di durata deve ritenersi illegittima quando incide sugli stessi «in modo improvviso e imprevedibile», senza che lo scopo perseguito dal legislatore ne imponesse l’intervento (sentenza 29 aprile 2004, in cause C-487/01 e C-7/02);
--- f) l’intervento del legislatore non è stato né improvviso e imprevedibile, né ingiustificato rispetto allo scopo perseguito di assicurare maggiori entrate all’erario e di perequare le situazioni dei soggetti che svolgono attività commerciali, avvalendosi di beni pubblici, e quelle di altri soggetti che svolgono le identiche attività, ma assoggettati ai prezzi di mercato relativi all’utilizzazione di beni di proprietà privata.
--- g) non si può accogliere la censura basata su una presunta discriminazione tra utilizzatori di pertinenze demaniali marittime e soggetti locatari di aree di proprietà privata. Non solo non vi è discriminazione nel tendenziale avvicinamento delle due situazioni, dal punto di vista del costo dell’utilizzazione, ma si deve riconoscere che l’intervenuto aumento dei canoni riduce l’ingiustificata posizione di vantaggio di chi possa, nel medesimo contesto territoriale, usufruire di concessioni demaniali rispetto a chi, invece, sia costretto a rivolgersi al mercato immobiliare. Né vale mettere in rilievo che sul concessionario pesano alcuni oneri che non gravano sui locatari privati, giacché la norma censurata prevede un metodo di calcolo dei canoni che non fa coincidere, puramente e semplicemente, i canoni stessi ed i prezzi praticati nel mercato. Infatti «il canone è determinato moltiplicando la superficie complessiva del manufatto per la media dei valori mensili unitari minimi e massimi indicati dall’Osservatorio del mercato immobiliare per la zona di riferimento. L’importo ottenuto è moltiplicato per un coefficiente pari a 6,5». Il canone annuo così ottenuto è ulteriormente ridotto in misura inversamente proporzionale alla superficie del manufatto. Le due situazioni sono da ritenersi pertanto equilibrate; anzi, può dirsi che viene posto rimedio ad un precedente squilibrio, senza tuttavia arrivare ad una completa parificazione.
8. Le motivazioni appena richiamate consentono di disattendere i dubbi di legittimità costituzionale prospettati dalla società ricorrente.
Secondo l’appellante, la circostanza che, nel caso di specie, dovrebbe escludere l’applicazione della norma ai rapporti in corso deriverebbe dal fatto che la concessionaria, in sede di sottoscrizione dell’atto di concessione, ha assunto non solo l’obbligo di corrispondere il canone concessorio, ma anche quello di provvedere a significativi lavori di ristrutturazione e di miglioria del bene demaniale.
Tale elemento, tuttavia, appare di per sé insufficiente per superare le motivazioni sulla cui base la Corte costituzionale con la sentenza n. 302 del 2010 ha già escluso l’incostituzionalità dell’art. 1, comma 251 della legge n. 296 del 2006, sotto il profilo della sua incidenza sui rapporti in corso.
L’obbligazione di eseguire i lavori di ristruttrazione/risistemazione del bene demaniale concesso è, infatti, stata assunta su base consensuale, attraverso la sottoscrizione dell’atto di concessione, all’esito di una consapevole scelta imprenditoriale. Tale obbligazione implica inevitabilmente l’assunzione di un rischio economico, potendo il relativo investimento rivelarsi meno redditizio rispetto a quanto inizialmente preventivato. Tale rischio include anche la possibilità che, nel corso del rapporto concessorio, sopravvengano mutamenti normativi che determinino, come è accaduto nella specie, un aumento del canone di concessione demaniale, con conseguente indiretto peggioramento delle prospettive di ritorno economico dell’investimento compiuto.
L’obbligazione di facere assunta in aggiunta all’obbligazione di pagare il canone, proprio perché frutto di una spontanea e consapevole decisione di assunzione di un rischio economico, non può, quindi, mettere la concessionaria al riparo dal rischio di eventuali sopravvenienze normative che, come accaduto nel presente caso, determinino, da un certo momento in poi, l’aumento del canone di concessione.
In altri termini, l’assunzione dell’obbligazione aggiuntiva di facere non muta la consistenza dell’affidamento che la concessionaria può vantare sulla stabilità del canone di concessione.
In ordine a tale aspettativa (quella a che il canone di concessione non muti) la posizione di chi, come la concessionaria, ha assunto anche l’obbligazione aggiuntiva di eseguire i lavori, non è diversa da quella di chi ha scelto, invece, di non assumere tale obbligazione.
La modifica dell’iniziale equilibrio economico sotteso al rapporto concessorio deriva, infatti, dall’incremento, ope legis, di un’obbligazione diversa rispetto a quella che ha per oggetto l’esecuzione dei lavori. E non si vede in che modo la scelta imprenditoriale di assumere un rischio economico ulteriore (la realizzazione di lavori di ristrutturazione) possa avere conseguenze sul regime giuridico della distinta obbligazione di pagamento del canone demaniale.
In questa angolazione, allora, le stesse ragioni che hanno indotto la Corte costituzionale ad escludere l’incostituzionalità dell’incidenza della nuova disposizione sui rapporti in corso valgono a disattendere gli argomenti invocati dall’appellante per sostenere che, nel caso di specie, l’applicazione dei nuovi canoni sarebbe incostituzionale.
Secondo la ricordata sentenza della Corte costituzionale, il mutamento dell’equilibrio economico sotteso ai rapporti concessori in corso che si viene a determinare per effetto dell’applicazione della nuova disciplina non è lesivo dell’affidamento né è irragionevole. Non vi sono ragioni per ritenere che tale conclusione valga soltanto laddove tale canone concessorio esaurisca l’equilibrio economico del rapporto di concessione e non anche nel caso in cui, in base a libere scelte imprenditoriali, tale equilibrio economico presenti aspetti di maggiore complessità, includendo anche obbligazioni aggiuntive.
9. Alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello deve essere respinto.
Sussistono tuttavia i presupposti, alla luce della complessità e della parziale novità delle questioni esaminate, per compensare le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2013 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Roberto Giovagnoli, Consigliere, Estensore
Roberta Vigotti, Consigliere
Andrea Pannone, Consigliere
Vincenzo Lopilato, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 02/07/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
| < Prec. | Succ. > |
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