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Il CNF espone in sentenza 63/2013, depositata il 22 aprile 2013, le ragioni per cui ritiene ancora pienamente legittima la sua giurisdizione speciale. Chissà cosa ne penseranno le SS.UU. della Cassazione.

Queste le massime riportate dalla newsletter di deontologia forensed el CNF del 9 luglio 2013:

"La composizione e le funzioni giurisdizionali del CNF sono soggette a riserva assoluta di legge
Il Consiglio nazionale forense è “giudice speciale” ai sensi e per gli effetti del combinato disposto della VI disp. trans. Cost. e dell’art. 102 Cost., sicché la disciplina che ne regola la composizione e le funzioni giurisdizionali è soggetta a riserva assoluta di legge ex art. 108 della Costituzione (Nel caso di specie, l’incolpato aveva eccepito l’asserita irregolarità della costituzione e della composizione del CNF in forza dell’art. 8 DPR n. 137/2012. In applicazione del principio di cui in massima, il CNF ha escluso l’applicabilità della citata disciplina invocata dal ricorrente e ha quindi rigettato l’eccezione).
Consiglio Nazionale Forense (pres. f.f. Vermiglio, rel. Mascherin), sentenza del 22 aprile 2013, n. 63

La composizione e le funzioni giurisdizionali del CNF sono conformi ai principi costituzionali di terzietà ed imparzialità del giudice
L’attuale assetto del Consiglio Nazionale Forense risulta compatibile con i principi costituzionali di terzietà ed imparzialità del giudice, atteso che la sua peculiare posizione di giudice speciale vale da sola ad escludere condizionamenti da parte di organi amministrativi in posizione sovraordinata (Nel caso di specie, in applicazione del principio di cui in massima, il CNF ha ritenuto manifestamente infondata la q.l.c. sollevata dall’incolpato “dell’ordinamento forense per violazione dell’art. 111 Cost. in materia di giusto processo”).
Consiglio Nazionale Forense (pres. f.f. Vermiglio, rel. Mascherin), sentenza del 22 aprile 2013, n. 63".

Riporto i passi della sentenza n. 63/2013 del Consiglio Nazionale Forense che mi paiono più interessanti in ordine alla questione fondamentale della legittimità o meno dell'attribuzione al CNF del ruolo di giudice speciale:

"In data 15 marzo 2013, perveniva al CNF memoria difensiva a firma del difensore, avv. C.P., con la quale lo stesso chiede che il CNF dichiari pregiudizialmente la propria irregolare costituzione come giudice, e rimetta gli atti al nuovo costituendo organo previsto dall’articolo 8 del D.P.R. 7 agosto 2012 n. 137, ovvero previsto dall’articolo 61 della legge 31 dicembre 2012 n. 247;
chiede in subordine che il CNF sollevi questione di legittimità costituzionale dell’art. 54 del R.D. 1578/1933, e degli articoli 14 e 21 del d.lgs. lgt. 23 novembre 1944, n. 382, nelle parti in cui essi non prevedono organi o sezione di organo nazionale, svolgenti le funzioni giurisdizionali in materia disciplinare, separati e di diversa composizione rispetto agli organi svolgenti funzioni amministrative –con assoluta incompatibilità reciproca dei componenti– in relazione all’art. 111, commi 1 e 2 della Costituzione.
All’udienza del 23 marzo 2013, veniva rigettata in fase preliminare, a mezzo ordinanza, una richiesta di riunione del presente procedimento, ad altri due procedimenti iscritti ai nn. 107/07 e 163/12.

DIRITTO
Il ricorso è infondato e va rigettato.
Quanto alle questioni “pregiudiziali” ricordiamo come, con memoria pervenuta via fax il 15 marzo 2012, la difesa dell’avv. M.G. sollevi due differenti «eccezioni e questioni pregiudiziali» vertenti sulla regolarità della costituzione e della composizione di questo giudice.
Con una prima eccezione si rileva la «nullità del processo per vizio di costituzione e/o di capacità del giudice» determinato dal sopravvenire «dopo la proposizione del ricorso» «di una produzione normativa» di rango primario e secondario che avrebbe avuto l’effetto di innovare «fortemente il quadro nell’ambito del quale deve svolgersi il giudizio disciplinare dinanzi al Consiglio nazionale forense» determinandone l’irregolare costituzione con conseguente «nullità insanabile del processo». Conclude, pertanto, chiedendo a questo giudice di dichiarare la propria irregolare costituzione e di rimettere gli atti «al nuovo costituendo organo» previsto dal d.p.r. n. 137/2012 ovvero dalla l. n. 247/2012.
In particolare, la difesa fa riferimento alle previsioni:
dell’art. 3, comma 5 del d.l. 13 agosto 2011, n. 138 (convertito in legge 14 settembre 2011 n. 148) nel testo risultante dalle modifiche apportate dall’art. 10, comma 1 della l. 12 novembre 2011, n. 183 «che ha autorizzato espressamente» l’emanazione di «un decreto di carattere regolamentare» per «la riforma degli ordinamenti professionali», «ha confermato i principi generali regolatori della materia, ed ha sancito l’abrogazione di tutte le norme in contrasto o divergenti, dal momento dell’entrata in vigore del d.p.r.». La difesa rileva che «fra i principi regolatori della materia», la medesima disposizione, alla lettera f), ha considerato «l’istituzione di un organo nazionale di disciplina (diverso da quello avente funzioni amministrative)» e l’«incompatibilità della carica di Consigliere nazionale (p. 2 della memoria); dell’art. 8, comma 8 del d.p.r. 7 agosto 2013 n. 137 che, in attuazione del disposto dell’art. 3, comma 5 cit., ha previsto, con riferimento al procedimento disciplinare, che «i consiglieri dei consigli nazionali dell'ordine o collegio che esercitano funzioni disciplinari non possono esercitare funzioni amministrative. Per la ripartizione delle funzioni disciplinari ed amministrative tra i consiglieri, in applicazione di quanto disposto al periodo che precede, i consigli nazionali dell'ordine o collegio adottano regolamenti attuativi, entro novanta giorni dall'entrata in vigore del presente decreto, previo parere favorevole del ministro vigilante» (p. 3 della memoria).
La difesa rileva da un lato che «questa norma è entrata in vigore il 15 agosto, data dalla quale si devono intendere abrogate tutte le norme divergenti o incompatibili dei vari ordinamenti professionali» e, dunque, altresì quelle previste dagli artt. 52 e ss. del r.d.l. n. 1578/1933 e dagli artt. 21 e ss. del d.lgs.lgt. n. 382/1944 che disciplinano il procedimento di fronte al Consiglio nazionale forense, dall’altro che il medesimo Consiglio nazionale forense non ha adottato il «regolamento attuativo [...] per separare stabilmente le funzioni (alternativamente: o amministrative o disciplinari dei propri componenti)» previsto dalla fonte regolamentare, facendone conseguire «l’incompatibilità assoluta e insanabile di tutti coloro che siederanno nel collegio giudicante».
Né, ad opinione della difesa, il vizio può ritenersi sanato dalla proposizione di un’impugnativa giudiziale proposta dallo stesso Consiglio nazionale forense avverso il d.p.r. n. 137/2012 ovvero dalla successiva entrata in vigore, «tre mesi dopo la scadenza» del termine del 13 novembre 2012 fissato per l’adozione del regolamento, della «nuova legge di ordinamento professionale». Neppure quest’ultima, oltretutto, ad avviso della ricorrente, rispetterebbe il necessario requisito della separatezza delle funzioni amministrative e giurisdizionali dell’organo disciplinare enunciato dal d.l. n. 138/2011 e dal d.p.r. n. 137/2012; né, per giustificare l’attuale composizione dell’organo, sarebbe possibile applicare l’art. 65, comma 1, in quanto la disposizione transitoria non potrebbe richiamare le norme sulla funzione disciplinare previste dal previgente ordinamento professionale in quanto abrogate per incompatibilità con il medesimo principio (pp. 4 e 5 della memoria).
Esclude infine che la natura di «lex specialis dell’ordinamento forense» «renda superate e non applicabili le norme della lex generalis D.L. 13.8.2011 n. 138» «attraverso l’inedito fenomeno della “rilegificazione” di ciò che era stato “delegificato”» con conseguente «applicabilità “per saltum temporis” della analoga vecchia lex specialis del 1933».
Al contrario la ricorrente conclude nel senso che la cogenza delle disposizioni del d.p.r. n. 137/2012 e la persistenza dell’obbligo del Consiglio nazionale forense di adottare un regolamento che disciplini la funzione disciplinare ai sensi del d.p.r. n. 137/2012 per sancire la separazione tra funzioni e le incompatibilità reciproche faccia no sì che in mancanza dello stesso, manchi «l’organo competente» ad esercitare i poteri disciplinari, cosicché «la funzione per esso prevista non può essere lecitamente surrogata da un organo diverso e non più previsto, come il C.N.F. nella sua attuale composizione» (p. 6 della memoria).
L’eccezione è infondata e va rigettata.
Le disposizioni richiamate dalla difesa dell’incolpata e, segnatamente, quelle dettate dalla citata lettera f) dell’art. 3, comma 5 del d.l. n. 138 e poi dettagliate dall’art. 8, comma 8 del d.p.r. n. 137 del 2012 non sono applicabili al Consiglio nazionale forense con la conseguenza che le motivazioni addotte per sostenere la irregolarità della costituzione di questo giudice risultano inconferenti.
Il complesso di norme in parola costituisce espressione di una marcata tendenza legislativa alla liberalizzazione delle forme di accesso e di esercizio delle attività professionali regolamentate che, ai sensi dell’art. 3, comma 5, d.l. 138/2011 cit., divengono oggetto di un processo di delegificazione volto a far sì che «gli ordinamenti professionali» garantiscano «che l'esercizio dell'attività risponda senza eccezioni ai principi di libera concorrenza, alla presenza diffusa dei professionisti su tutto il territorio nazionale, alla differenziazione e pluralità di offerta che garantisca l'effettiva possibilità di scelta degli utenti nell'ambito della più ampia informazione relativamente ai servizi offerti».
A tal fine la medesima norma ha dettato i principi ai quali il regolamento governativo di delegificazione, da adottarsi entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore della norma.
Tra gli stessi, la già citata lettera f) dispone, per quanto qui specificamente attiene, che «gli ordinamenti professionali dovranno prevedere l'istituzione [...] di un organo nazionale di disciplina. La carica di consigliere dell'Ordine territoriale o di consigliere nazionale è incompatibile con quella di membro dei consigli di disciplina nazionali e territoriali. Le disposizioni della presente lettera non si applicano alle professioni sanitarie per le quali resta confermata la normativa vigente».
In applicazione di tale disposizione è stato emanato il decreto del Presidente della Repubblica 7 agosto 2012, n. 137, «Regolamento recante riforma degli ordinamenti professionali, a norma dell'articolo 3, comma 5, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148», entrato il vigore il 15 agosto del 2012, che all’art. 8, come rilevato dalla difesa dell’incolpata, reca «Disposizioni sul procedimento disciplinare delle professioni regolamentate diverse da quelle sanitarie» e, segnatamente, al comma 8, si occupa della composizione e delle incompatibilità relative ai «consigli nazionali dell’ordine o dei collegi».
Quello di delegificazione è un procedimento di produzione normativa di tipo duale che coinvolge due organi costituzionali, il Parlamento ed il Governo, e si snoda attraverso due atti normativi: la legge di autorizzazione e il regolamento in delegificazione. Nonostante la singolarità del meccanismo di abrogazione a data fissa (13 agosto 2012) introdotto nel procedimento qui descritto, la funzione del regolamento in delegificazione resta peraltro quella –nel dare attuazione e rendere concretamente operanti le norme di legge, costruite necessariamente come norme programmatiche e di indirizzo non immediatamente cogenti- di individuare l’ambito materiale interessato dall’effetto abrogativo delle norme di rango primario.
Ora, è di tutta evidenza -ed è stato necessariamente confermato dallo stesso atto regolamentare (il DPR 137/2012) assunto in attuazione dell’art. 3, comma 5, cit. - che la citata lett. f) della disposizione di rango primario già ricordata si applichi e riguardi solo i Consigli nazionali che operano in veste amministrativa. Quelli che, come il Consiglio nazionale forense, operano in veste di “giudici speciali” ai sensi e per gli effetti del combinato disposto della VI disp. trans. Cost. e dell’art. 102 Cost., sono ovviamente soggetti a riserva assoluta di legge:
l’art. 108 della Costituzione dispone testualmente che: «Le norme sull’ordinamento giudiziario e su ogni altra magistratura sono stabilite con legge».
In altre parole la disciplina che regola la composizione e le funzioni giurisdizionali del Consiglio nazionale forense non poteva e non può essere oggetto di delegificazione, ed ineffetti non lo è stata affatto: lo precisa lo stesso DPR 137/2012 che, all’art. 8, comma 7, circoscrive la portata dell’innovazione ai soli “Consigli nazionali che decidono in via amministrativa”.
Sbaglia pertanto la difesa della ricorrente nel sostenere che si applichi invece al Consiglio nazionale forense il successivo comma 8 dell’art. 8, DPR cit., che stabilisce che “I consiglieri dei consigli nazionali dell’ordine o collegio che esercitano funzioni disciplinari non possono esercitare funzioni amministrative. Per la ripartizione delle funzioni disciplinari ed amministrative tra i consiglieri, in applicazione di quanto disposto al periodo che precede, i consigli nazionali dell’ordine o collegio adottano regolamenti attuativi, entro novanta giorni dall’entrata in vigore del presente decreto, previo parere favorevole del ministro vigilante”. Anche questa norma si riferisce ovviamente ai Consigli nazionali che operano in via amministrativa, per la semplice ragione che la disciplina del CNF (e degli altri CN giudici speciali) è ambito materiale che esula dalla sfera di operatività di una fonte subordinata quale è il regolamento in oggetto.
La stessa relazione ministeriale di accompagnamento al DPR n. 137 del 2012 conferma il quadro descritto.
Il documento, nell’affrontare la «compatibilità col sistema costituzionale» dell’intervento di delegificazione previsto dal d.l. n. 138/2011 cit. prende espressamente in considerazione «il limite della riserva assoluta di legge» per escludere che la delegificazione stessa possa riguardare i Consigli nazionali «per i quali le funzioni in materia disciplinare sono previste dal legislatore alla stregua di una vera e propria competenza giurisdizionale (è il caso, a titolo di esempio, degli architetti, degli avvocati, dei chimici, dei geometri, degli ingegneri, dei periti industriali)» (cfr. punto 3 rel. accomp).
Prosegue la relazione: “La costituzione prevede che la materia della giurisdizione non possa venir disciplinata se non ad opera della legge ordinaria (l’articolo 108 della Carta dispone: “Le norme sull’ordinamento giudiziario e su ogni altra magistratura sono stabilite con legge”). Si tratta di una tipica ipotesi di riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, con la conseguenza che non può ritenersi che la previsione di legge abbia abilitato il Governo a regolamentare anche le funzioni giurisdizionali dei Consigli dell’ordine nazionali, dovendosi concludere che il regolamento sia sprovvisto, a riguardo, di ogni potestà d’intervento. Corollario di tale assunto è che la lettera f) dell’articolo 3, comma 5, del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, può riferirsi in effetti ai soli procedimenti disciplinari rimessi alla competenza di consigli che decidono in via amministrativa (come nel caso dei commercialisti ed esperti contabili: cfr. in motivazione, Cass. n. 30785 del 2011)”.
Ne consegue ovviamente la fallacia dell’argomentazione esposta dalla ricorrente, basata sul presupposto erroneo dell’avvenuta abrogazione, ad opera delle norme indicate, delle norme che disciplinano la funzione giurisdizionale del Consiglio nazionale forense. Non è pertanto necessario considerare gli ulteriori argomenti spesi dalla ricorrente in ordine agli effetti della impugnativa proposta avverso il DPR 137/2012 e in ordine alla portata della legge 247/2012, risultando tali questioni assorbite.
In via incidentale e per connessione di argomenti, il ragionamento sviluppato trova rilievo anche nel campo del procedimento disciplinare deputato ai COA territoriali.
Anche in tale settore, infatti, non si è in presenza di una valutazione negativa e demolitoria del vigente sistema di amministrazione della funzione disciplinare, ma si delinea piuttosto un indirizzo di modifica, improntato alla garanzia dell’indipendenza dell’organo.
Tale programma di riforma, come ovvio, implica specifiche norme di attuazione –peraltro puntualmente contenute nel D.P.R. n. 137– ma in nessun modo postula l’immediata caducazione delle norme vigenti in materia disciplinare.
Coerentemente, pertanto, il D.P.R. n. 137/12 –sia pure entrato in vigore dopo il 13 agosto 2012– dispone l’ultrattività, nel periodo transitorio, delle norme vigenti in materia disciplinare (comma 10) e addirittura prefigura la persistente applicabilità delle norme sul procedimento anche da parte degli istituendi Consigli di disciplina. Ciò che non avrebbe potuto disporre, qualora tale complesso normativo fosse stato integralmente abrogato per effetto dell’art. 3, comma 5 bis, allo scadere del termine del 13 agosto.
La seconda eccezione sollevata con la memoria integrativa in via subordinata, «nella non creduta e denegata ipotesi» di rigetto della prima, consiste nella questione di legittimità costituzionale delle norme dell’ordinamento forense «non solo antico, ma vieppiù anche attuale» (p. 7 della memoria) per violazione dell’art. 111 Cost. in materia di giusto processo, in virtù della compresenza, in capo al Consiglio nazionale forense, di competenze tra loro eterogenee e incompatibili.
La difesa dell’incolpato precisa, nel riepilogare le conclusioni, che il dubbio di legittimità costituzionale riguarderebbe l’art. 54 del RD 1578/1933 e gli artt. 14 e 21 del D. lgsl. lgt. 382/1944.
L’effetto di incostituzionalità scaturirebbe ancora dall’art. 3, comma 5, lett. f) del DL 13 agosto 2011, n. 138 che disporrebbe l’incompatibilità fra la carica di consigliere nazionale e membro del consiglio di disciplina nazionale, per cui il CNF non sarebbe un giudice né terzo né imparziale.
Anche questa eccezione deve essere respinta in quanto generica e non supportata da idonea motivazione.
In primo luogo, l’indistinta doglianza riferita alla legge n. 247/2012 di riforma dell’ordinamento forense, sia pur non ripresa nella formulazione delle conclusioni, è da considerarsi radicalmente priva del necessario requisito della rilevanza, oltre a non essere minimamente argomentata.
In secondo luogo è del tutto irrilevante il richiamo all’art. 3, comma 5, del d.l. n. 138/2011, che, come detto, è inapplicabile al Consiglio nazionale forense.
Oltre a difettare del requisito della rilevanza per i motivi di cui sopra, l’eccezione di legittimità costituzionale sollevata è altresì manifestamente infondata, in quanto è del tutto pacifico l’orientamento della giurisprudenza, tanto costituzionale quanto ordinaria, nel senso che l’attuale assetto del Consiglio Nazionale Forense risulta compatibile con i principi costituzionali di terzietà ed imparzialità del giudice, atteso che la sua peculiare posizione di giudice speciale vale da sola ad escludere condizionamenti da parte di organi amministrativi in posizione sovraordinata (sul punto, diffusamente, cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 284 del 1986; Cass. Civ. Sez. Un. 23 marzo 2005, n. 6213).
La Consulta si è, inoltre, espressamente pronunciata sui requisiti soggettivi di questo giudice, confermandone la terzietà e l’imparzialità.
La Corte si è riservata infatti di valutare, a prescindere dal potere di “revisione” del legislatore (ai sensi della VI disp. trans. Cost.), se, nel caso concreto, il giudizio che si svolge innanzi ad un Consiglio nazionale professionale istituito prima dell’entrata in vigore della Costituzione sia conforme ai canoni costituzionali, e specialmente al canone dell’indipendenza del giudice e al principio della piena garanzia del contraddittorio nel procedimento. Ha perciò statuito, innanzitutto, che la speciale circostanza della contitolarità in capo al Consiglio nazionale di funzioni amministrative e di funzioni giurisdizionali non esclude di per sé l'ineliminabile requisito costituzionale dell’indipendenza dell’organo giudicante, secondo il disposto degli artt. 101 e 108 Cost. (Corte cost. 22 gennaio 1976, n. 25; 27 maggio 1968, n. 49; 23 dicembre 1986, n. 284,.; e, più di recente, Corte cost. 8 luglio 1992, n. 326).
Neanche la circostanza della natura elettiva dell’organo è valsa di per sé ad escludere i requisiti richiesti dalla Corte costituzionale per l’esercizio di funzioni giurisdizionali. Nella sentenza n. 284/1986, la Corte ha avuto modo di chiarire come tale criterio, peraltro costituzionalmente previsto all’art. 106, 2° comma Cost., possa ben conciliarsi con il requisito dell’indipendenza, e che occorra avere riguardo, piuttosto, alle concrete modalità di scelta dei componenti l’organo giudicante. Secondo l’ordinamento vigente della professione d’avvocato, confermato peraltro nella riforma di cui alla legge 247/2012, il meccanismo di elezione dei componenti il Consiglio nazionale forense è basato sull’elezione da parte dei componenti dei vari Consigli dell’ordine degli avvocati, riuniti su base distrettuale, a loro volta eletti dagli iscritti all’Albo, ed integra un sistema elettorale di secondo grado, che appare idoneo a selezionare candidati di profilo tale da non dare adito a dubbi circa la possibilità di condizionamenti e interferenze nell’esercizio delle funzioni.
Del resto, il fatto di dover giudicare su soggetti appartenenti alla medesima categoria professionale non comporta di per sé l’incostituzionalità della giurisdizione disciplinare, come la Corte costituzionale ha avuto modo di precisare quando ha affermato che tale circostanza non pregiudica il requisito dell’indipendenza del giudice, ed ha riconosciuto natura propriamente giurisdizionale alla sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura, composto per due terzi da magistrati eletti (Corte cost. 2 febbraio 1971, n. 12.).
Da ultimo, giovi ricordare come la Corte costituzionale ha riconosciuto in capo al CNF la qualità di giudice speciale imparziale e terzo anche all’atto di valutare questioni di legittimità costituzionale sollevate appunto dall’organo (in quanto giudice a quo) in relazione a norme di necessaria applicazione in processi pendenti di fronte ad esso (cfr. Corte cost. n. 189/2001). Se ovviamente tali caratteri fossero mancati la Corte avrebbe dichiarato inammissibili le questioni prospettate.
Per i motivi di cui sopra l’eccezione di legittimità costituzionale prospettata deve respingersi in quanto irrilevante e manifestamente infondata."