Avvocati Part Time

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
M. POIARES MADURO
presentate il 28 febbraio 2008 1(1)
Causa C‑311/06
Consiglio Nazionale degli Ingegneri
contro
Ministero della Giustizia,
Marco Cavallera
(domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Consiglio di Stato)

«Lavoratori – Riconoscimento delle formazioni professionali – Ingegnere – Iscrizione all’ordine professionale di uno Stato membro diverso da quello in cui il diploma è stato omologato»

1.        Il rinvio pregiudiziale in esame chiama la Corte a pronunciarsi in merito all’interpretazione da accogliere della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/48/CEE, relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni (2). Più precisamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se, alla luce degli obiettivi della direttiva, è ammissibile che un cittadino comunitario che ha seguito la totalità della sua formazione accademica nel suo paese di origine, l’Italia, e che, mediante un’omologazione del suo titolo italiano in Spagna, ha ottenuto un diploma che gli apre l’accesso alla professione di ingegnere meccanico in tale paese, possa beneficiare del riconoscimento reciproco del suo diploma spagnolo in Italia per esercitare tale professione nel suo Stato d’origine anche se non ha né seguito una formazione accademica in Spagna né ivi acquisito un’esperienza professionale.

I –    Contesto di fatto e normativo della controversia nella causa principale

2.        Il sig. Cavallera, cittadino italiano, ha conseguito in data 9 marzo 1999 il diploma di laurea triennale in ingegneria meccanica presso l’Università di Torino. In seguito, egli ha richiesto al Ministerio de Educación y Ciencia (Ministero dell’Educazione e della Scienza) l’omologazione del suo titolo accademico. Quest’ultima gli è stata concessa il 17 ottobre 2001. Egli ha correlativamente ottenuto l’iscrizione al Collegio degli ingegneri di Catalogna, che lo abilita ad esercitare la professione di ingegnere in Spagna.

3.        Fino all’entrata in vigore, nel settembre 2004, del regio decreto spagnolo 285/2004 (3), in Spagna la procedura di omologazione dei diplomi universitari stranieri era disciplinata dal regio decreto 86/1987. Ai sensi dell’art. 1 del decreto 86/1987 (4), l’omologazione è subordinata al riconoscimento in Spagna della validità ufficiale, a fini accademici, dei diplomi di istruzione superiore ottenuti all’estero. A norma dell’art. 2 del detto decreto, tale omologazione può essere subordinata al superamento di esami supplementari quando la formazione attestata dal diploma non è equivalente a quella sanzionata dal diploma spagnolo.

4.        La detta procedura si distingue dalla procedura di riconoscimento delle qualifiche professionali istituita dal regio decreto 1665/1991, che recepisce la direttiva 89/48 nell’ordinamento spagnolo. Dato che il sig. Cavallera non disponeva di un diploma in Italia che gli conferisse l’accesso alla professione di ingegnere meccanico in tale Stato, bensì, semplicemente, di un titolo accademico che sanziona una formazione universitaria di tre anni, gli era applicabile unicamente la procedura di omologazione. Pertanto egli ha ottenuto una decisione di omologazione del suo percorso accademico che attesta l’equivalenza della formazione universitaria italiana alla formazione universitaria spagnola in forza del regio decreto 86/1987.

5.        Infatti, per beneficiare del riconoscimento del titolo sulla base della direttiva, egli avrebbe dovuto previamente superare l’esame di Stato italiano, al quale, ai sensi del regio decreto 25 ottobre 1925, n. 2537 (5), e del decreto del presidente della Repubblica 5 giugno 2001, n. 328 (6), è subordinato l’accesso alla professione di ingegnere meccanico in Italia.

6.        Tuttavia, la decisione di omologazione concessa in Spagna basta in tale Stato per esercitare la detta professione. Diversamente dall’Italia, la Spagna non richiede il superamento di un esame di Stato. L’accesso alla professione di ingegnere meccanico in Spagna è subordinata unicamente al possesso del diploma universitario ufficiale, nonché all’iscrizione all’ordine professionale degli ingegneri. Come in Italia, tale iscrizione all’ordine professionale costituisce un mero adempimento amministrativo. Dato che l’omologazione, secondo il diritto spagnolo, produce l’effetto di conferire al diploma straniero, dal momento in cui è concessa ed è rilasciato il relativo attestato, gli stessi effetti su tutto il territorio nazionale del diploma o grado accademico spagnolo a cui è stato omologato, conformemente alla normativa in vigore il sig. Cavallera ha potuto ottenere l’iscrizione al Collegio degli ingegneri di Catalogna, che lo abilita ad esercitare la professione di ingegnere meccanico in Spagna.

7.        Una volta titolare del diploma di ingegnere meccanico spagnolo, il 6 marzo 2002 il sig. Cavallera ha poi richiesto alle competenti autorità italiane il riconoscimento in Italia di tale titolo al fine di esercitare, per la prima volta, la professione di ingegnere meccanico in Italia.

8.        Con decreto 23 ottobre 2002, il Ministro della Giustizia italiano ha accolto l’istanza del sig. Cavallera, riconoscendo la validità del suo titolo spagnolo ai fini della sua iscrizione all’albo dell’ordine degli ingegneri di Alessandria.

9.        Il Consiglio nazionale degli Ingegneri, ricorrente nella causa principale, ha impugnato il decreto ministeriale di riconoscimento del titolo spagnolo dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio (TAR del Lazio). Esso afferma che le autorità italiane non potevano riconoscere tale titolo al sig. Cavallera ai sensi della direttiva dato che, in forza del diritto nazionale, l’esercizio della professione di ingegnere richiede, oltre al diploma accademico di cui dispone il sig. Cavallera, il superamento dell’esame di Stato.

10.      Il TAR del Lazio ha respinto il ricorso ritenendo che il Ministero della Giustizia non avesse commesso alcun errore di diritto. Il Consiglio di Stato, investito dell’appello contro tale sentenza, ritiene tuttavia che la direttiva non si applichi alla situazione del sig. Cavallera poiché quest’ultimo non avrebbe ottenuto in Spagna alcun diploma, ai sensi dell’art. 1, lett. a), della direttiva.

11.      L’art. 1 della direttiva stabilisce quanto segue:

«Ai sensi della presente direttiva si intende

a)      per diploma, qualsiasi diploma, certificato o altro titolo o qualsiasi insieme di diplomi, certificati o altri titoli:

–        che sia stato rilasciato da un’autorità competente in uno Stato membro, designata in conformità delle sue disposizioni legislative, regolamentari o amministrative,

–        da cui risulti che il titolare ha seguito con successo un ciclo di studi post-secondari di durata minima di tre anni oppure di durata equivalente a tempo parziale, in un’università o un istituto di istruzione superiore o in un altro istituto dello stesso livello di formazione e, se del caso, che ha seguito con successo la formazione professionale richiesta oltre al ciclo di studi post-secondari e

–        dal quale risulti che il titolare possiede le qualifiche professionali richieste per accedere ad una professione regolamentata in detto Stato membro o esercitarla,

quando la formazione sancita dal diploma, certificato o altro titolo, è stata acquisita in misura preponderante nella Comunità o quando il titolare ha un’esperienza professionale di tre anni, certificata dallo Stato membro che ha riconosciuto il diploma, certificato o altro titolo rilasciato in un paese terzo

(...)

b)      per Stato membro ospitante, lo Stato membro nel quale un cittadino di un altro Stato membro chiede di esercitare una professione ivi regolamentata senza aver ottenuto nello stesso il suo diploma o avervi esercitato per la prima volta la professione in questione

(…)».

12.      L’art. 2, primo comma, della direttiva 89/48 dispone quanto segue:

«La presente direttiva si applica a qualunque cittadino di uno Stato membro che intenda esercitare, come lavoratore autonomo o subordinato, una professione regolamentata in uno Stato membro ospitante».

13.      L’art. 3, primo comma, della direttiva così recita:

«Quando nello Stato membro ospitante l’accesso o l’esercizio di una professione regolamentata è subordinato al possesso di un diploma, l’autorità competente non può rifiutare ad un cittadino di un altro Stato membro, per mancanza di qualifiche, l’accesso a/o l’esercizio di tale professione, alle stesse condizioni che vengono applicate ai propri cittadini (…)».

14.      Nutrendo dubbi in merito all’interpretazione del diritto comunitario e, più specificamente, della direttiva 89/48, il Consiglio di Stato, a norma dell’art. 234 CE, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1)      Se la direttiva 89/48 si applica al caso di un cittadino italiano il quale: a) ha conseguito la laurea triennale in ingegneria in Italia; b) ha ottenuto l’omologazione del titolo italiano al corrispondente titolo spagnolo; c) ha ottenuto l’iscrizione all’albo spagnolo degli ingegneri ma non ha mai esercitato quella professione in Spagna; d) ha richiesto in base al titolo di omologazione spagnolo l’iscrizione all’albo degli ingegneri in Italia.

2)      In caso di risposta affermativa al primo quesito, se sia compatibile con la direttiva 89/48 la norma interna (art. 1 del decreto legislativo n. 115 del 1992 [(7)]) che non consente il riconoscimento in Italia di un titolo di un Paese membro a sua volta frutto esclusivo del riconoscimento di un precedente titolo italiano».

II – Valutazione giuridica

15.      La questione principale che sorge in questa causa è pertanto quella di determinare se un cittadino comunitario possa avvalersi delle disposizioni della direttiva nel suo Stato membro d’origine per farsi riconoscere un diploma che è il risultato della mera omologazione di un percorso di studi universitari triennale seguito nel suo Stato membro d’origine, senza tuttavia che il migrante abbia assolto una formazione accademica o professionale supplementare nello Stato membro di rilascio del diploma.

16.      In questa causa occorre prendere in considerazione, in successione, l’ambito di applicazione della direttiva e la possibilità di avvalersene da parte di un cittadino che si trova in una situazione come quella che ha originato le questioni pregiudiziali sottoposte.

A –    Sull’applicabilità della direttiva alla controversia

17.      La direttiva 89/48 istituisce un sistema generale di riconoscimento dei diplomi e, più precisamente, delle qualifiche professionali, tra gli Stati membri, fondato sul principio del riconoscimento reciproco. Ai sensi dell’art. 2 della direttiva, essa si applica a qualunque «cittadino di uno Stato membro che intenda esercitare (...) una professione regolamentata in uno Stato membro ospitante», laddove lo Stato membro ospitante è definito all’art. 1, lett. b), della direttiva come «lo Stato membro nel quale un cittadino di un altro Stato membro chiede di esercitare una professione ivi regolamentata senza aver ottenuto nello stesso il suo diploma o avervi esercitato per la prima volta la professione in questione». In questa fattispecie tali condizioni devono essere considerate soddisfatte, dato che, effettivamente, il sig. Cavallera è un cittadino comunitario, titolare di un diploma, rilasciato dalla Spagna, che gli consente di accedere alla professione di ingegnere in tale Stato e di cui richiede il riconoscimento in Italia, Stato membro ospitante di cui è, allo stesso tempo, originario.

18.      Diversi Stati membri hanno rilevato che tali condizioni non sarebbero soddisfatte alla luce di talune versioni linguistiche della direttiva che, nelle suddette disposizioni, nonché all’art. 3, primo comma, e all’art. 3, primo comma, lett. a), di quest’ultima, si riferiscono ad un cittadino di uno Stato membro diverso dallo Stato membro ospitante (8). L’interpretazione letterale di tali varianti deve tuttavia essere respinta in considerazione dello scopo perseguito dalla direttiva. La Corte ha da tempo precisato che la libera circolazione dei lavoratori e la libertà di stabilimento costituiscono libertà fondamentali che non sarebbero pienamente realizzate se gli Stati membri potessero impedire di fruire del diritto comunitario a quelli tra i loro cittadini che si sono valsi delle possibilità da esso offerte e che hanno acquisito qualifiche professionali in uno Stato membro diverso da quello di cui sono cittadini (9). Pertanto la direttiva può essere invocata da un cittadino di uno Stato nel proprio Stato membro. Le dette differenze nelle versioni linguistiche devono in realtà essere interpretate nel senso che richiamano la necessità della presenza di un elemento di estraneità ai fini dell’applicazione del diritto comunitario. Poiché il sig. Cavallera è titolare di un diploma spagnolo di cui chiede il riconoscimento in Italia, si può considerare che la sua situazione presenta palesemente un collegamento col diritto comunitario, di modo che, a mio avviso, di per sé gli articoli citati non consentono di escludere i fatti di specie dall’ambito di applicazione della direttiva.

19.      Fatta questa precisazione, affinché la direttiva 89/48 possa essere applicata occorre poi che il titolo in possesso del sig. Cavallera corrisponda alla definizione di «diploma» come in essa specificato. A norma dell’art. 1, lett. a), della direttiva, devono essere presenti tre condizioni cumulative affinché il titolo e/o l’esperienza professionale di cui si chiede il riconoscimento possano essere considerati un diploma.

20.      In primo luogo, il diploma dev’essere stato rilasciato da un’autorità competente di uno Stato membro. Nel caso di specie, tale requisito va considerato assolto, poiché il diploma è stato emesso dal Ministero spagnolo dell’Educazione e della Scienza il quale, alla luce della normativa spagnola, è autorizzato a rilasciare diplomi di ingegnere tecnico industriale. In secondo luogo, il diploma deve attestare che il suo titolare ha seguito «un ciclo di studi post-secondari di durata minima di tre anni oppure di durata equivalente a tempo parziale, in un’università o un istituto di istruzione superiore o in un altro istituto dello stesso livello di formazione e, se del caso, che ha seguito con successo la formazione professionale richiesta oltre al ciclo di studi post-secondari» (10). In terzo luogo, il diploma deve dare accesso ad una professione nel paese d’origine. Ciò significa che il diploma deve consentire l’esercizio effettivo di una professione nello Stato che lo ha rilasciato. Anche quest’ultimo requisito, con riserva della presenza del secondo, deve essere considerato assolto. Il diploma spagnolo fatto valere dal convenuto, infatti, lo autorizza ad esercitare la professione di ingegnere meccanico nello Stato di rilascio del diploma, ossia la Spagna.

21.      Le principali divergenze in ordine all’interpretazione dell’art. 1, lett. a), della direttiva si concentrano quindi sostanzialmente sulla seconda condizione, la quale implica che il diploma sancisca un ciclo di studi post-secondari della durata minima di tre anni.

22.      Gli oppositori dell’applicazione della direttiva a questa fattispecie partono sostanzialmente da questo punto per negare la qualifica di diploma al titolo acquisito dal convenuto in Spagna. A suffragio di questo argomento essi allegano, in sostanza, che l’istanza di riconoscimento presentata dal sig. Cavallera alle autorità italiane non si fonda su un diploma ottenuto nell’ambito di una formazione accademica o professionale spagnola, bensì, semplicemente, su una decisione di omologazione, adottata dalla Spagna, che attesta l’equivalenza del titolo accademico italiano al titolo accademico spagnolo. La mera omologazione, pertanto, produce la conseguenza di aprire al convenuto l’accesso alla professione di ingegnere in Spagna.

23.      È infatti pacifico che il convenuto non ha né studiato né lavorato in Spagna, più esattamente egli non ha seguito alcuna formazione di tipo professionale o accademico in tale Stato. Il diploma di ingegnere meccanico ottenuto in Spagna è quindi il risultato di una «mera» omologazione del titolo universitario/accademico italiano al titolo di Ingeniero Tecnico Industrial, Especialidad en Mécanica. In altre parole, il diploma spagnolo consegue ad una trasformazione, mediante un procedimento amministrativo di omologazione, del suo titolo accademico italiano in un titolo spagnolo attestante una competenza professionale.

24.      Quindi tutto dipende dall’interpretazione che si accoglie della nozione di «diploma» della direttiva. Secondo un’interpretazione restrittiva, la decisione di omologazione non può essere assimilata ad un diploma ai sensi della direttiva, di modo che tale decisione non può dar luogo ad un’operazione di reciproco riconoscimento sulla base del sistema generale istituito dalla direttiva. Diversamente, secondo un’interpretazione estensiva, siffatta decisione può essere considerata un diploma nel senso della detta direttiva. Se si dovesse optare per quest’ultima ipotesi, sorgerebbe tuttavia necessariamente, alla luce del principio comunitario del divieto di comportamenti abusivi, la questione della possibilità, da parte del sig. Cavallera, di invocare i diritti conferiti dalla direttiva.

25.      Occorre sin d’ora riconoscere che la scelta di un’interpretazione restrittiva o estensiva della direttiva fornisce alla Corte due opzioni di pari valore qualora l’interpretazione estensiva venga accompagnata dall’applicazione del principio del divieto delle pratiche abusive. Tali orientamenti rappresentano due strumenti di cui, come sarà spiegato più avanti, il giudice comunitario può indifferentemente servirsi per pervenire ad un identico risultato. Tuttavia la mia preferenza ricade sull’interpretazione estensiva di tale testo, in particolare della nozione di «diploma». Siffatta opzione offre non solo il vantaggio di preservare il potere discrezionale degli Stati membri in ordine alle condizioni per accedere ed esercitare professioni comprese nella direttiva, ma evita anche, come si illustrerà in seguito, l’esclusione dall’ambito di applicazione della direttiva di situazioni che rientrano pienamente nell’obiettivo della libera circolazione.

26.      Per avvalorare la tesi dell’interpretazione restrittiva della nozione di diploma, che esclude che una decisione di omologazione come quella descritta sopra sia assimilabile ad un diploma, la Commissione delle Comunità europee rinvia al dodicesimo ‘considerando’ della direttiva 2005/36/CE (11), che sostituisce ormai la direttiva 89/48. Il detto ‘considerando’ esclude dal suo ambito di applicazione «(...) il riconoscimento, da parte degli Stati membri, di decisioni di riconoscimento adottate da altri Stati membri a norma della presente direttiva (...) per ottenere, nel loro Stato membro di origine, diritti diversi da quelli conferiti grazie alla qualifica professionale ottenuta in tale Stato membro, a meno che [gli interessati] non dimostrino di aver ottenuto qualifiche professionali addizionali nello Stato membro ospitante».

27.      Questo argomento non convince. Innanzi tutto, la decisione di cui si avvale il sig. Cavallera non è una «decisione di riconoscimento» fondata sulla direttiva, bensì una decisione di omologazione presa sulla scorta del diritto nazionale. Il diploma italiano, infatti, non è un «diploma» ai sensi dell’art. 1, lett. a), della direttiva. Proprio questo è il problema nel caso di specie, dato che il titolo ottenuto dal sig. Cavallera in Italia, pur sancendo un ciclo di studi triennale, non consente però di accedere alla professione di ingegnere in tale Stato. In tali condizioni mancava il terzo requisito necessario per qualificare tale titolo come «diploma» ai sensi della direttiva. Inoltre, l’omologazione e poi l’iscrizione all’ordine degli ingegneri in Spagna ha avuto luogo unicamente in base al diritto nazionale e non si è realizzata sul fondamento della direttiva 89/48.

28.      Per di più, è in un certo senso contraddittorio allegare il dodicesimo ‘considerando’ della direttiva 2005/36 a fini interpretativi per accertare se la decisione in esame corrisponda alla definizione di «diploma» ai sensi della direttiva 89/48. Tale motivo, infatti, può essere pertinente solo se e nei limiti in cui già si presupponga che la decisione di omologazione non costituisce un diploma come definito dalla direttiva 89/48, ossia nel caso in cui sia già stata effettuata l’opzione nel senso di un’interpretazione restrittiva del diploma. In tali circostanze, ciò significa partire da un’interpretazione della nozione di diploma per sviluppare l’interpretazione che occorre accogliere della detta nozione. La dimostrazione di tale ragionamento mi sembra lacunosa.

29.      Per contro, una siffatta interpretazione restrittiva risulta più giustificata alla luce del primo e del quinto ‘considerando’ della direttiva, dai quali si evince, in sostanza, che un titolo di competenza professionale non può essere assimilato ad un diploma se non sono state acquisite, in tutto in parte, qualifiche nello Stato membro di rilascio del diploma.

30.      Quest’orientamento mi sembra peraltro confermato dalla giurisprudenza della Corte. In particolare, nella citata sentenza Kraus la Corte aveva dichiarato che il cittadino di uno Stato membro poteva avvalersi nel detto Stato del diploma ottenuto in un altro Stato membro se e unicamente se tale documento «dimostra che il suo titolare possiede una qualifica professionale supplementare [rispetto alla formazione seguita nello Stato membro d’origine] e conferma quindi la sua idoneità ad occupare un determinato posto (...)» (12).

31.      Se ne può dedurre, in questa fattispecie, che, affinché la direttiva trovi applicazione, è necessario che almeno una parte della formazione accademica sia stata seguita in Spagna o che in tale Stato sia stata svolta una formazione professionale. Ebbene, come è stato dimostrato e come evidenzia la Commissione, il sig. Cavallera non ha seguito né ottenuto una qualifica o competenza specifica in quest’ultimo Stato, a meno che non si ritenga che l’acquisizione, mediante la semplice omologazione, di un titolo di competenza professionale equivalga all’acquisizione di una tale qualifica professionale.

32.      Tuttavia, questa scelta interpretativa corre il rischio di escludere dall’ambito di applicazione della direttiva situazioni che, in realtà, rispondono perfettamente agli obiettivi della libera circolazione. Il sistema generale di riconoscimento dei diplomi deve infatti potersi applicare ad una decisione di omologazione quando è stata adottata da uno Stato membro in cui è stata acquisita una competenza professionale che risulta in particolare dall’esercizio di tale professione nel territorio di detto Stato membro. A queste condizioni, infatti, l’omologazione che attesta qualifiche accademiche del cittadino e l’esperienza professionale conseguita nel territorio di tale Stato devono consentire a questa persona di esercitare la sua professione in un altro Stato membro in virtù di un reciproco riconoscimento delle sue qualifiche professionali operato sulla base della direttiva (13). In altre parole, a mio parere, una decisione di omologazione deve poter rispondere, in determinate circostanze, alla qualifica di diploma, a pena di compromettere gli obiettivi perseguiti dalla direttiva. Ebbene, l’interpretazione restrittiva rischierebbe di sfociare in una sistematica esclusione di tali situazioni dall’applicazione della direttiva.

33.      Inoltre, poiché il reciproco riconoscimento dei diplomi è basato sul principio della reciproca fiducia, un’interpretazione eccessivamente restrittiva della direttiva potrebbe pregiudicare tali principi. A questo proposito, la Corte ha costantemente ricordato che «la direttiva 89/48 non ha per obiettivo, contrariamente alle direttive settoriali che riguardano professioni specifiche, di armonizzare le condizioni di accesso o di esercizio delle varie professioni a cui essa si applica. Gli Stati membri restano competenti a definire le dette condizioni nei limiti imposti dal diritto comunitario» (14).

34.      In questa prospettiva, la Spagna deve essere considerata libera di determinare l’accesso alla professione di ingegnere in Spagna sia sulla base di una decisione di omologazione di una formazione svolta sul territorio di un altro Stato membro sia sulla base di un diploma che sancisca formazioni sue proprie, dato che l’unico requisito posto dalla direttiva consiste nell’imporre che il titolo attesti «che il titolare ha seguito con successo un ciclo di studi post-secondari di durata minima di tre anni (…) dal quale risulti che (...) possiede le qualifiche professionali richieste per accedere ad una professione regolamentata in detto Stato membro» (15).

35.      Alla luce di questo articolo, poco importa quali siano le modalità o le procedure in base alle quali il diploma è stato rilasciato e in che territorio siano state seguite le attività formative, purché esse abbiano avuto luogo in misura preponderante nel territorio della Comunità (16). L’interpretazione estensiva della direttiva garantisce quindi il rispetto del margine discrezionale riservato agli Stati membri per quanto attiene alla qualifica di «diploma». Dato che la Spagna ritiene che il sig. Cavallera disponga delle competenze professionali sufficienti e necessarie per esercitare nel suo territorio, sembra difficile negare la qualità di «diploma» al titolo che tale Stato gli ha rilasciato (17).

36.      Per convincersene basta ancora ricordare che l’art. 3, primo comma, lett. a), della direttiva 89/48 vieta agli Stati membri di rifiutare a un cittadino l’accesso ad una professione anche nei casi in cui egli «possiede il diploma che è prescritto in un altro Stato membro per l’accesso [a] questa stessa professione sul suo territorio».

37.      Per tutti questi motivi, ritengo che la direttiva vada considerata applicabile alla fattispecie. Tuttavia, l’applicabilità della direttiva non coincide con la possibilità di invocarla. Infatti, come è stato sottolineato, la particolarità delle circostanze di fatto di questa causa, che si manifesta segnatamente nella coincidenza tra lo Stato di origine e lo Stato ospitante, induce ad approfondire l’analisi sul terreno della possibilità di invocare la direttiva e, più precisamente, su quello dell’abuso del diritto.

B –    La possibilità di invocare la direttiva

38.      Il diritto al reciproco riconoscimento dei diplomi nel territorio della Comunità è un diritto relativo alla libera circolazione delle persone, garantita dal Trattato CE. La domanda di riconoscimento nello Stato ospitante di un diploma acquisito in un altro Stato membro per esercitare una professione non costituisce, di per sé, un abuso del diritto comunitario. Tuttavia, «le possibilità offerte dal Trattato CEE non possono avere l’effetto di consentire alle persone che ne fruiscono di sottrarsi abusivamente all’applicazione delle normative nazionali e di vietare agli Stati membri di adottare i provvedimenti necessari per evitare tali abusi» (18).

39.      Quando il giudice del rinvio si interroga in merito alla compatibilità con il diritto comunitario della norma interna (art. 1 del decreto legislativo n. 115 del 1992) che rifiuta il riconoscimento in Italia di un titolo che è stato rilasciato da uno Stato membro e che a sua volta è il frutto esclusivo dell’omologazione di un titolo precedentemente ottenuto in Italia, in via incidentale esso affronta questo problema.

40.      Ebbene, se uno Stato membro intende avvalersi di un siffatto principio per giustificare una normativa nazionale restrittiva, in mancanza di qualsiasi giustificazione fondata su ragioni imperative di interesse generale, esso deve anche assicurarsi che le circostanze che caratterizzano la situazione in esame integrino gli estremi di un comportamento abusivo come definito dalla giurisprudenza. Ciò presuppone un esame in concreto di ciascuna situazione particolare per verificare se le condizioni del comportamento abusivo siano soddisfatte.

41.      Se è vero che spetta al giudice del rinvio verificare se nel procedimento principale sussistano gli elementi costitutivi di un comportamento abusivo, la Corte, nel pronunciarsi su un rinvio pregiudiziale, può però, ove necessario, fornire precisazioni dirette a guidare il giudice nazionale nella sua interpretazione (19). Poiché la Corte non è ancora intervenuta su tale questione nel contesto del sistema generale di riconoscimento dei diplomi, mi sembra importante fornire indicazioni in merito all’attuazione, in questo particolare settore, dei criteri generali caratteristici dei comportamenti abusivi.

42.      Sulla di base di queste precisazioni sarà più facile fornire al giudice nazionale gli elementi che gli consentano di determinare se la normativa nazionale restrittiva sia compatibile con il diritto comunitario.

1.      L’identificazione di un comportamento abusivo nel contesto del sistema generale di reciproco riconoscimento dei diplomi

43.      Nel diritto comunitario esiste un principio di divieto dei comportamenti abusivi secondo cui «gli interessati non possono avvalersi fraudolentemente o abusivamente del diritto comunitario» (20). Tale principio dispone attualmente di un contenuto relativamente ben precisato da parte della giurisprudenza della Corte (21).

44.      L’abuso presuppone la compresenza di due criteri, intrinsecamente collegati ed entrambi fondati su elementi oggettivi (22). Affinché si possa eventualmente concludere per l’esistenza di un comportamento abusivo è necessario, da una parte, che da un complesso di elementi oggettivi risulti che, nonostante il rispetto formale delle condizioni previste dalla normativa comunitaria, l’obiettivo perseguito dalla detta normativa non è stato raggiunto e, dall’altra, che da tali elementi si evinca che lo scopo fondamentale dell’operazione realizzata è di ottenere un vantaggio derivante dalla normativa comunitaria mediante la creazione artificiosa delle condizioni necessarie per il suo ottenimento (23).

45.      Per quanto concerne, innanzi tutto, il primo criterio, relativo all’esistenza di un contrasto tra il risultato ottenuto e l’obiettivo perseguito dalla disposizione comunitaria, è necessario valutare se il riconoscimento del diploma spagnolo in Italia conduca all’ottenimento di un vantaggio contrario all’obiettivo perseguito dal sistema generale di riconoscimento dei diplomi.

46.      Questa prima tappa nell’individuazione di un comportamento abusivo implica la precisa individuazione degli obiettivi perseguiti dalla direttiva. Il riconoscimento reciproco è inteso anzitutto ad agevolare la libera circolazione delle persone nel territorio comunitario, favorendo la libertà di stabilimento, la libera prestazione di servizi e la libertà di circolazione dei lavoratori.

47.      Questo obiettivo si realizza, in realtà, sotto tre profili. Esso implica che un cittadino qualificato possa esercitare la sua professione in un altro Stato membro nonostante differenze di regolamentazione tra lo Stato membro d’origine e lo Stato membro ospitante (24). Presuppone inoltre che un cittadino possa scegliere lo Stato membro in cui intende acquisire le sue qualifiche professionali (25). Infine, esso vuole consentire alle istituzioni educative di uno Stato membro di fornire i loro servizi a cittadini di altri Stati membri e addirittura di dispensare tali servizi nel territorio di altri Stati membri (26). In altre parole, il sistema di riconoscimento dei diplomi si applica al cittadino che intende «esercitare, come lavorator[e] autonom[o] o subordinat[o], una professione in uno Stato membro diverso da quello in cui [ha] ottenuto [il suo] titol[o] professional[e]» (27), a colui che desidera «acquisire qualifiche professionali in uno Stato membro diverso da quello [di cui è cittadino]» (28), o ancora a chi vuole «[acquisire,] in un altro Stato membro, una qualifica universitaria che integra la sua formazione base» (29).

48.      La direttiva 89/48 e le direttive di settore che l’accompagnano si prefiggono esplicitamente di facilitare l’effettivo esercizio della libera circolazione delle persone. Il riconoscimento dei diplomi è quindi strettamente connesso all’effettivo esercizio delle libertà riconosciute dal Trattato per favorire «l’interpenetrazione economica e sociale nel territorio della Comunità» (30) in tale settore. È per questo che un cittadino di uno Stato membro che non abbia né lavorato, né studiato, né ottenuto diplomi che sanciscono una formazione in uno Stato membro diverso dal suo paese di origine non può invocare i diritti conferiti dalla direttiva 89/48 (31).

49.      Di conseguenza, questa interpenetrazione economica e sociale perseguita attraverso il sistema di riconoscimento dei diplomi presuppone per lo meno che sia stata seguita, in parte o totalmente, una formazione nel territorio dello Stato membro di rilascio del diploma o nel contesto delle attività formative che esso dispensa, o ancora, più genericamente, presuppone l’acquisizione di un’esperienza accademica o professionale collegabile, sotto il profilo territoriale o materiale, allo Stato membro di rilascio del diploma il cui riconoscimento è richiesto in un altro Stato membro.

50.      Non si può pertanto considerare in contrasto con gli obiettivi perseguiti dalla libera circolazione delle persone la circostanza che la formazione che ha consentito l’ottenimento del diploma di cui si richiede il riconoscimento sia stata effettuata nel territorio dello Stato membro in cui ci si vuole avvalere di tale diploma, qualora la detta formazione sia collegabile ad un altro Stato membro, in particolare perché impartita nel contesto del sistema educativo di tale Stato. In tali condizioni, l’esercizio del diritto alla libera circolazione deve essere considerato effettivo nei limiti in cui il cittadino comunitario ha potuto beneficiare di un accesso a una formazione accademica e/o professionale impartita nel contesto di un sistema di uno Stato membro diverso dal suo Stato membro d’origine (32). Parimenti, tale circostanza soddisfa pienamente l’obiettivo della libera prestazione dei servizi in quanto non si pone alcun ostacolo alla fornitura di un servizio educativo di un’istituzione di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro. La direttiva 89/48 mira infatti, a lungo termine, alla realizzazione di un mercato europeo del lavoro, prospettiva che non può realizzarsi senza che si crei un mercato dei servizi formativi a livello europeo.

51.      Allo stesso modo, la circostanza che un cittadino comunitario abbia voluto approfittare di un accesso più vantaggioso ad una professione in uno Stato membro diverso da quello in cui ha seguito i suoi studi, di per sé, risponde perfettamente agli obiettivi comunitari.

52.      Diversamente, qualora un cittadino intenda avvalersi nello Stato membro A dove ha assolto la sua intera formazione accademica, che non gli permette di accedere alla professione che desidera esercitare nel detto Stato, o voglia avvalersi in un altro Stato membro C, di un diploma ottenuto nello Stato membro B che gli conferisce tale accesso in tale Stato, ma senza che egli abbia ivi acquisito un’esperienza professionale o accademica collegabile allo Stato membro che gli ha rilasciato detto diploma, in altri termini, senza che egli abbia ivi studiato nell’ambito delle formazioni da esso impartite o lavorato nel detto Stato B, si può ragionevolmente dubitare dell’esistenza di un esercizio effettivo della libera circolazione, in quanto non ha avuto luogo alcuna attività nello Stato membro ospitante. Insomma, l’interpenetrazione economica e sociale alla base della libera circolazione dei lavoratori è inesistente.

53.      Il risultato al quale perviene il detto cittadino sulla base della direttiva, pur soddisfacendo i requisiti formali per la sua applicazione, non corrisponde né all’esercizio, come lavoratore autonomo o subordinato, di una professione in uno Stato membro diverso da quello in cui ha acquisito le sue qualifiche professionali, né all’acquisizione di qualifiche professionali in uno Stato membro diverso da quello di cui possiede la nazionalità, né all’acquisizione in un altro Stato, o sotto il suo controllo, di una qualifica universitaria che integra la sua formazione di base. A tali condizioni, il beneficio del riconoscimento reciproco consentirebbe alla persona interessata di accedere nel suo Stato d’origine ad una professione per la quale, alla luce del diritto nazionale applicabile, non possiede le qualifiche professionali necessarie. Ebbene, il decimo ‘considerando’ della direttiva indica espressamente che il sistema generale di riconoscimento istituito «non è destinato né a modificare le norme professionali, comprese quelle deontologiche, applicabili a chiunque eserciti una professione in uno Stato membro né a sottrarre i migranti all’applicazione di tali norme». In queste ipotesi, e nonostante l’osservanza formale dei requisiti per l’applicazione del diritto comunitario, si otterrebbe un risultato palesemente contrario all’obiettivo perseguito dalla direttiva.

54.      Il contrasto che emerge tra il risultato ottenuto e gli obiettivi perseguiti dal sistema generale di riconoscimento dei diplomi, tuttavia, non è sufficiente ad integrare gli estremi di un comportamento abusivo. È infatti necessario che il vantaggio ottenuto grazie alle disposizioni del diritto comunitario possa essere oggettivamente giustificato solo da considerazioni volte ad eludere le disposizioni di una normativa nazionale per ottenere l’accesso ad una professione in uno Stato membro senza possedere i necessari requisiti.

55.      Per valutare la presenza di questa condizione, si può «prendere in considerazione il carattere puramente fittizio di tali operazioni» (33), nel caso di specie le operazioni di omologazione e di riconoscimento, per appurare se si possa ritenere che, alla luce dei vari obiettivi enunciati, possiedano una giustificazione diversa rispetto al mero interesse ad eludere le normative nazionali applicabili.

56.      Nel caso di specie, in mancanza di qualsiasi effettivo esercizio della libera circolazione, l’operazione posta in essere sembra verosimilmente di puro artificio. Lungi dal favorire l’interpenetrazione economica e sociale, il risultato conseguito è volto a consentire ad un cittadino comunitario di accedere ad una professione nel suo Stato membro d’origine senza avere ottenuto le qualifiche richieste conformemente alle prescrizioni di tale Stato membro e senza che sia stato necessario acquisire competenze professionali e/o accademiche nel contesto di un sistema formativo offerto da un altro Stato membro. Ciò equivale a ottenere vantaggi derivanti dal diritto comunitario in una situazione di fatto che in realtà è puramente interna, ma che è stata artificiosamente trasferita in un ambito al quale si applica il diritto comunitario.

57.      Occorre pertanto considerare come un vantaggio contrario alle disposizioni della direttiva l’accesso ad una professione regolamentata in uno Stato membro in assenza dei requisiti previsti dalla normativa nazionale applicabile, avvalendosi di un diploma ottenuto in un altro Stato membro nel quale non è stata acquisita alcuna qualifica professionale né seguendo una formazione accademica integrativa nel contesto del sistema educativo di tale Stato membro, né maturando un’esperienza professionale collegabile al detto Stato membro, quando non possa essere invocata nessun’altra giustificazione legata all’obiettivo della libera circolazione.

58.      Se il giudice nazionale giunge alla conclusione che il sig. Cavallera si è avvalso fraudolentemente del diritto comunitario, dovrà trarne la conseguenza che egli non può invocare le disposizioni della direttiva, sebbene il suo titolo presenti tutti i requisiti formali per essere qualificato come diploma ai sensi di tale direttiva. La detta conclusione, tuttavia, di per sé non basta per dichiarare conforme al diritto comunitario la normativa interna diretta a limitare il riconoscimento dei diplomi per applicarla al caso di specie.

2.      Le condizioni della conformità della normativa restrittiva italiana contro i comportamenti abusivi

59.      Questa seconda fase del ragionamento è strettamente legata alla prima. Spetterà al giudice nazionale appurare se la limitazione al reciproco riconoscimento dei diplomi prevista dalla normativa italiana possa essere «giustificata da motivi di lotta alle costruzioni di puro artificio e, eventualmente, se sia proporzionata a tale obiettivo» (34).

60.      Alla luce degli obiettivi descritti sopra, affinché una limitazione del riconoscimento dei diplomi possa essere «giustificata da motivi di lotta a pratiche abusive (...) deve avere lo scopo specifico di ostacolare comportamenti consistenti nel creare costruzioni puramente artificiose, prive di effettività economica» (35), ossia costruzioni che dimostrano che mai era esistito un effettivo esercizio delle libertà di circolazione. Tali costruzioni rivelano quindi che le operazioni erano dirette esclusivamente ad eludere la normativa nazionale in materia di accesso alla professione.

61.      Nel caso di specie, la normativa italiana che rifiuta il riconoscimento «di un titolo di [uno Stato] membro a sua volta frutto esclusivo del riconoscimento di un precedente titolo italiano» può verosimilmente contribuire a tale obiettivo.

62.      Tuttavia, la normativa nazionale in esame deve anche essere proporzionata all’obiettivo perseguito e non deve andare oltre quanto necessario per conseguirlo. In questa fattispecie, tutto dipenderà dall’interpretazione dell’espressione «frutto esclusivo». Come è stato indicato, se il cittadino è in grado di dimostrare di avere acquisito competenze professionali nel territorio dello Stato membro di rilascio del diploma, egli deve potersene avvalere nel suo Stato d’origine, mediante il reciproco riconoscimento dei diplomi.

63.      Sarà quindi compito del giudice nazionale verificare che con l’espressione «frutto esclusivo» il legislatore non escluda siffatte situazioni e si limiti a considerare la circostanza in cui un cittadino di uno Stato membro non può dimostrare alcuna esperienza professionale o accademica supplementare nello Stato membro di rilascio del diploma rispetto a quella che già aveva inizialmente ottenuto in Italia. Per contro, l’applicazione di tale normativa deve essere esclusa quando la domanda di riconoscimento può essere giustificata da uno degli obiettivi della libera circolazione come precisati al paragrafo 47 di queste conclusioni.

64.      Pertanto, una normativa nazionale può limitare il reciproco riconoscimento dei diplomi, in presenza dei requisiti formali per tale riconoscimento, solo ed unicamente se ciò risulta giustificato da motivi diretti al contrasto dei comportamenti abusivi caratterizzati, in particolare, da costruzioni di puro artificio, e sempre che la normativa sia proporzionata a tale specifico obiettivo.

III – Conclusione

65.      Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali sottoposte nei seguenti termini:

«1)      Una decisione di omologazione come quella oggetto della causa principale costituisce un diploma ai sensi dell’art. 1, lett. a), della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/48/CEE, relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni, quando soddisfa i requisiti oggettivi stabiliti da tale disposizione.

2)      Tuttavia, la direttiva 89/48 dev’essere interpretata nel senso che non può essere fatta valere a sostegno di una domanda di riconoscimento di un diploma qualora quest’ultima costituisca un comportamento abusivo.

         Da una parte, affinché sia dichiarata l’esistenza di un tale comportamento, è necessario che la domanda di riconoscimento, nonostante l’applicazione formale dei requisiti previsti dalle pertinenti disposizioni della direttiva 89/48, produca il risultato di far ottenere un vantaggio la cui concessione sarebbe contraria all’obiettivo perseguito da tali disposizioni. Dall’altra, da un insieme di elementi oggettivi deve risultare che le operazioni in esame hanno per scopo principale l’ottenimento di tale vantaggio.

         Occorre considerare come un vantaggio contrario alle pertinenti disposizioni della direttiva 89/48 l’accesso ad una professione regolamentata in uno Stato membro in assenza dei requisiti previsti dalla normativa nazionale applicabile, avvalendosi di un diploma ottenuto in un altro Stato membro nel quale non è stata acquisita alcuna qualifica professionale né seguendo una formazione accademica integrativa nel contesto del sistema educativo di tale Stato membro, né maturando un’esperienza professionale collegabile al detto Stato membro, quando non possa essere invocata nessun’altra giustificazione legata all’obiettivo della libera circolazione.

3)      Una normativa nazionale può limitare il reciproco riconoscimento dei diplomi, in presenza dei requisiti formali per tale riconoscimento, solo ed unicamente se ciò risulta giustificato da motivi diretti al contrasto dei comportamenti abusivi caratterizzati, in particolare da costruzioni di puro artificio, e sempre che la normativa sia proporzionata a tale specifico obiettivo».


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1 – Lingua originale: il francese.


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2 – GU 1989, L 19, pag. 16.


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3 – Regio decreto 20 febbraio 2004, BOE del 4 marzo 2004.


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4 – Regio decreto 16 gennaio 1987, BOE del 23 gennaio 1987.


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5 – Regio decreto 23 ottobre 1925, n. 2537, recante approvazione della normativa relativa alle professioni di ingegnere e di architetto (GURI n. 37 del 15 febbraio 1926).


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6 – Decreto del Presidente della Repubblica 5 giugno 2001, n. 328, recante modifiche ed integrazioni della disciplina dei requisiti per l'ammissione all'esame di Stato e delle relative prove per l'esercizio di talune professioni, nonché della disciplina dei relativi ordinamenti (Supplemento ordinario alla GURI n. 190 del 17 agosto 2001).


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7 Decreto 27 gennaio 1992 (GURI n. 40 del 18 febbraio 1992, pag. 6).


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8 – V. le versioni italiana e ungherese dell’art. 1, lett. b), della direttiva 89/48, le versioni tedesca e ungherese dell’art. 2, primo comma, della direttiva 89/48, nonché le versioni spagnola, italiana e slovena dell’art. 3, primo comma, della direttiva 89/48.


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9 – V., in particolare, le sentenze 7 febbraio 1979, causa 115/78, Knoors (Racc. pag. 399, punto 20), e 31 marzo 1993, causa C‑19/92, Kraus (Racc. pag. I‑1663, punto 16).


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10 – Art. 1, lett. a), secondo trattino, della direttiva 89/48.


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11 – Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 settembre 2005, 2005/36/CE, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali (GU L 255, pag. 22).


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12 – Punto 19 (il corsivo è mio), e sentenza 9 settembre 2003, causa C‑285/01, Burbaud (Racc. pag. I‑8219, punti 50 e 52).


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13 – V., in questo senso, sentenza Kraus, cit. (punti 15-18).


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14 – Sentenza 7 settembre 2006, causa C‑149/05, Price (Racc. pag. I‑7691, punto 54).


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15 – Art. 1, lett. a), primo comma, della direttiva 89/48.


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16 – V., in questo senso, paragrafi 34-39 delle conclusioni dell'avvocato generale Bot del 19 aprile 2007, causa C‑274/05, Commissione/Grecia, ancora pendente dinanzi alla Corte.


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17 – Si sottolineerà altrove che la procedura di omologazione non è acquisita ex lege e passa per una precisa verifica delle qualifiche del richiedente: v. artt. 4 e ss. del regio decreto 16 gennaio 1987, n. 86 (BOE del 23 gennaio 1987), applicabile all’epoca dei fatti.


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18 – V. sentenze Knoors, cit. (punto 25), e 3 ottobre 1990, causa C‑61/89, Bouchoucha (Racc. pag. I‑3551, punto 14); 7 luglio 1992, causa C‑370/90, Singh (Racc. pag. I‑4265, punto 24); 9 marzo 1999, causa C‑212/97, Centros (Racc. pag. I‑1459, punto 24); 21 novembre 2002, causa C‑436/00, X e Y (Racc. pag. I‑10829, punti 41 e 45), e 30 settembre 2003, causa C‑167/01, Inspire Art (Racc. pag. I‑10155, punto 136).


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19 – V., in particolare, sentenza 21 febbraio 2006, causa C‑255/02, Halifax e a. (Racc. pag. I‑1609, punti 76 e 77).


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20 – Sentenze 12 maggio 1998, causa C‑367/96, Kefalas e a. (Racc. pag. I‑2843, punto 20); 23 marzo 2000, causa C‑373/97, Diamantis (Racc. pag. I‑1705, punto 33); Halifax e a., cit., punto 68, e 12 settembre 2006, causa C‑196/04, Cadbury Schweppes e Cadbury Schweppes Overseas (Racc. pag. I‑7995, punto 35).


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21 – Per quanto attiene agli sviluppi giurisprudenziali in materia di abuso del diritto, si faccia riferimento al paragrafo 62 delle mie conclusioni nella citata causa Halifax e a..


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22 – Per quanto riguarda l’importanza del fatto che la dimostrazione del comportamento abusivo sia fondata su elementi oggettivi, senza che sia necessario ricercare l’intenzione del presunto autore, si vedano le mie conclusioni nella citata causa Halifax e a. (paragrafi 70 e 71).


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23 – V. sentenze 14 dicembre 2000, causa C‑110/99, Emsland‑Stärke (Racc. pag. I‑11569, punti 52 e 53), e, nello stesso senso, Centros, cit. (punto 24), Halifax e a., cit. (punti 74 e 75), e Cadbury Schweppes e Cadbury Schweppes Overseas, cit. (punto 64).


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24 – V., più specificamente, per quanto riguarda la libertà di stabilimento, le citate sentenze Centros (punto 25), X e Y (punto 42) e Cadbury Schweppes e Cadbury Schweppes Overseas (punti 41 e 42).


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25 – Questo obiettivo può essere messo in relazione con gli artt. 3, n. 1, lett. q), CE e 149, n. 2, secondo trattino, CE, che riguardano la mobilità degli insegnanti e degli studenti. V. anche sentenze 11 luglio 2002, causa C‑224/98, D’Hoop (Racc. pag. I‑6191, punti 30-32), e 7 luglio 2005, causa C‑147/03, Commissione/Austria (Racc. pag. I‑5969, punto 44).


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26 – V. punto 39 delle conclusioni presentate dall’avvocato generale Bot nella citata causa Commissione/Grecia.


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27 – Sentenza 2 luglio 1998, cause riunite da C‑225/95 a C-227/95, Kapasakalis e a. (Racc. pag. I‑4239, punto 18).


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28 – Kraus, cit. (punto 16).


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29 – Ibidem, punto 17.


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30 – Sentenza Cadbury Schweppes e Cadbury Schweppes Overseas, cit. (punto 53).


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31 – V., in particolare, sentenza Kapasakalis e a., cit. (punto 22).


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32 – V. paragrafo 39 delle conclusioni dell’avvocato generale Bot nella citata causa Commissione/Grecia.


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33 – Sentenza Halifax e a., cit. (punto 81).


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34 – Sentenza Cadbury Schweppes e Cadbury Schweppes Overseas, cit. (punto 57).


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35 – Ibidem (punto 55).

 

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