La Corte costituzionale ha riaffermato, con la sentenza 24/2009 depositata il 30/1/09, che nei rapporti tra privato e Stato, neppure la legge può violare l'affidamento legittimo del privato che sia derivato dalla precedente legislazione. Leggi di seguito la sentenza 24/2009 della Corte costituzionale ...
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Sentenza 24/2009
Presidente FLICK - Redattore FINOCCHIARO
Udienza Pubblica del 02/12/2008 Decisione del 26/01/2009
Deposito del 30/01/2009 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Art. 3, c. 3°, del decreto legge 28/12/2006, n. 300, convertito con
modificazioni in legge 26/02/2007, n. 17.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai Signori:
- Giovanni Maria FLICK Presidente
- Francesco AMIRANTE Giudice
- Ugo DE SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3, del decreto-legge 28
dicembre 2006, n. 300 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e
disposizioni diverse), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17,
promossi con ordinanze del 28 giugno e del 10 maggio 2007 dal Tribunale di Napoli nei
procedimenti civili vertenti tra Di Lorenzo Carmine ed altra e Paduano Michele ed altre e il
Consorzio Cooperative Costruzioni ed altri, iscritte ai nn. 209 e 210 del registro ordinanze
2008 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie speciale,
dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione di Di Lorenzo Carmine ed altra e di Paduano Michele ed
altre e del Consorzio Cooperative Costruzioni nonché l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 2 dicembre 2008 il Giudice relatore Alfio Finocchiaro;
uditi gli avvocati Raffaele Fattoruso per Di Lorenzo Carmine ed altra e per Paduano
Michele ed altre, Felice Laudadio e Carlo Russo per il Consorzio Cooperative Costruzioni e
l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. Nel corso della causa civile avente ad oggetto la determinazione dell'indennità di
occupazione di terreni sottoposti a procedura espropriativa nel quadro degli interventi per
la ricostruzione delle zone terremotate, ai sensi del titolo VIII della legge 14 maggio
1981, n. 219 (Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 19 marzo 1981, n. 75,
recante ulteriori interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del
novembre 1980 e del febbraio 1981. Provvedimenti organici per la ricostruzione e lo sviluppo
dei territori colpiti), il Tribunale di Napoli, con ordinanza del 28 giugno 2007 (r. o. n.
209 del 2008), ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3,
del d.l. 28 dicembre 2006, n. 300 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e
disposizioni diverse), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17,
per violazione dell'art. 3, secondo comma, dell'art. 42, secondo e terzo comma, della
Costituzione, anche in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e dell'art. 111, primo e
secondo comma, Cost., anche in relazione all'art. 6, primo comma, della suddetta
Convenzione.
La norma censurata dispone che «i verbali di concordamento dell'indennità di
espropriazione e di rinuncia a qualunque pretesa connessa alla procedura di esproprio,
relativi alla realizzazione degli interventi di cui al titolo VIII della legge 14 maggio
1981, n. 219, conservano la loro efficacia indipendentemente dall'emanazione del decreto di
espropriazione».
Nel giudizio a quo gli attori, proprietari di suoli assoggettati a procedura
espropriativa per la realizzazione degli interventi nelle zone terremotate, pur avendo
stipulato a suo tempo verbali di concordamento, pretendono l'indennità di occupazione,
assumendo che la mancata emanazione nei termini del decreto di esproprio, ha determinato la
caducazione dell'accordo e, quindi, anche della rinuncia, che in esso era compresa, ad ogni
azione giudiziaria per l'indennità. La scadenza dell'occupazione, in data 18 novembre 1998,
avrebbe comportato la perdita della proprietà dei privati e l'acquisizione pubblica per
l'irreversibile trasformazione del fondo con destinazione ad opera pubblica (cosiddetta
occupazione appropriativa o accessione invertita), restando inefficaci le proroghe
legislative dell'occupazione, successivamente intervenute.
Assume il rimettente che la sopravvenuta disposizione determina irragionevolmente (e
quindi con violazione dell'art. 3, secondo comma, Cost.) la reviviscenza degli effetti delle
dichiarazioni dei proprietari (di accettazione dell'indennità offerta e rinuncia alle azioni
indennitarie), ormai caducate dalla mancata tempestiva adozione del decreto di
espropriazione, in modo da conferire all'atto dismissivo del diritto all'indennità un
carattere aleatorio, venendo scisso l'atto abdicativo del proprietario dalla condizione sua
propria, quella del sopravvenire di un atto espropriativo, che invece è mancato, con lesione
dell'affidamento del cittadino che abbia compiuto una valutazione in termini di convenienza
economica della propria rinuncia.
La volontà legislativa di emanare leggi retroattive deve essere in primo luogo non
irragionevole e non lesiva di valori costituzionalmente protetti.
La norma, ad avviso del rimettente, sarebbe altresì lesiva del diritto di proprietà,
perché verrebbe a legittimare a posteriori un nuovo modo di perdita della proprietà che,
rendendo irrilevante sia la mancata sopravvenienza del decreto di esproprio, sia l'effetto
traslativo dell'accessione invertita, crea un'incertezza ben maggiore di quella che la
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo ha censurato riguardo
all'occupazione appropriativa in sé.
Da ultimo, intervenendo la norma censurata nei giudizi in corso, già istruiti dal
rimettente in base all'esplicita adesione all'orientamento della Cassazione sulla ratio e
gli effetti dell'art. 9 d.lgs. 20 settembre 1999, n. 354 (sentenza n. 7544 del 2005) –
secondo cui la proroga dell'occupazione da questa norma disposta è inapplicabile alle
fattispecie in cui sia già maturata l'occupazione appropriativa –, il mutamento in corsa
delle regole del gioco comporterebbe violazione dei principi del giusto processo, in
particolare delle condizioni di parità delle parti (artt. 111, primo e secondo comma, Cost.;
art. 6 Convenzione dei diritti dell'uomo).
Sotto il profilo della rilevanza, il Tribunale di Napoli assume che ove cadesse la norma
censurata, la domanda risulterebbe fondata, non potendosi riconoscere al verbale di
concordamento, in assenza della tempestiva emissione di decreto di esproprio, effetto
abdicativo del diritto di agire per il conseguimento dell'indennità di occupazione
legittima.
1.1. – Nel giudizio incidentale si sono costituiti i soggetti privati che hanno agito
per ottenere l'indennità di occupazione, dichiarando di condividere le deduzioni del giudice
rimettente, con ampia riserva di ulteriori deduzioni e memorie.
1.2. – Si è costituito anche il Consorzio Cooperativa Costruzioni, CCC soc. cooperativa,
parte convenuta nel giudizio a quo, il quale ha dedotto l'inammissibilità e l'infondatezza
della questione.
Secondo quest'ultimo, il Tribunale muove dall'erroneo presupposto dell'inapplicabilità
della proroga disposta dall'art. 9, comma 2, del d.lgs. n. 354 del 1999, e prolungata
dall'art. 1 del d.l. 26 ottobre 2001, n. 390, mentre la giurisprudenza del Tar Campania e
della Corte d'appello di Napoli ritengono correttamente che la norma, non facendo
riferimento alle occupazioni in corso alla data della sua entrata in vigore, ma incidendo
direttamente sui termini di efficacia degli iniziali decreti di occupazione di urgenza, li
dilatano fino a comprendere un ulteriore biennio dalla primitiva scadenza degli stessi: il
chiarimento interpretativo contenuto nel comma 3-bis dell'art. 3 d.l. 300 del 2006 (che non
è oggetto del presente giudizio di legittimità costituzionale), conferma l'applicabilità
della proroga di cui sopra alle occupazioni preordinate all'espropriazione, come nella
fattispecie del giudizio a quo.
Ma l'irrilevanza della questione discende chiaramente da quanto ritenuto dalle Sezioni
unite della Corte di Cassazione, in fattispecie analoga alla presente (sentenza n. 9038 del
2008), secondo cui «la rituale conclusione del procedimento espropriativo, mediante la
tempestiva emissione di decreto di esproprio, è condizione di efficacia dell'atto di accordo
sull'indennità solo riguardo all'indennità di espropriazione (non essendo questa dovuta ove
la procedura non si sia conclusa), ma non anche per l'indennità di occupazione legittima, in
quanto la conclusione irrituale del procedimento, per via dell'irreversibile trasformazione
del fondo in assenza di tempestivo decreto di esproprio, non esclude la legittimità
dell'occupazione fino alla sua scadenza», sicché «l'irrilevanza della conclusione del
procedimento rispetto all'accordo sull'indennità di occupazione rende superflua ogni
questione di applicabilità, e di legittimità costituzionale, relativamente allo ius
superveniens, costituito dall'art. 3, comma 3, d.l. 300 del 2006, conv. in l. 17 del 2007,
che riconosce comunque efficacia vincolante agli accordi sull'indennità, indipendentemente
dall'emanazione del decreto di esproprio».
Secondo la parte, la questione è comunque infondata atteso il carattere interpretativo
della norma censurata. Questa perviene a risolvere un contrasto giurisprudenziale riguardo
all'applicazione dell'art. 9, comma 2, d.lgs. 354 del 1999, stabilendo ora chiaramente che
la proroga prevista da tale disposizione si riferisce alle occupazioni d'urgenza, e i
verbali di concordamento dell'indennità mantengono efficacia a prescindere dalla tempestiva
emanazione del decreto di occupazione.
Tale disciplina non può esser considerata irragionevole, potendo la legge avere
efficacia retroattiva per sua stessa previsione esplicita o implicita, specie ove si tratti
di chiarire il senso di norme preesistenti, o di imporre una delle possibili varianti di
significato compatibile con il tenore letterale, non solo ove esista contrasto
giurisprudenziale, ma anche in presenza di indirizzi omogenei, purché non si ponga un
problema di stabilità delle pronunce passate in giudicato.
Neppure potrebbe dirsi violato l'art. 42 Cost., giacché non si vede come la norma
censurata avrebbe introdotto un nuovo modo di perdita della proprietà, in ragione del
concordamento amichevole (la cessione volontaria del bene è prevista legislativamente, e
nella fattispecie è stata corrisposta agli espropriandi una maggiorazione del settanta per
cento dell'indennità). Né il giudice rimettente spiega come ciò possa rilevare nel giudizio
a quo, in cui si fa questione della spettanza dell'indennità di occupazione legittima.
Non può neppure ravvisarsi la violazione dei principi del giusto processo, posto che il
limite alla possibilità di emanare norme retroattive, ravvisabile nella tutela
dell'affidamento, è dettato dalla rispondenza o meno a criteri di ragionevolezza del
regolamento d'interessi, innovativo rispetto a quello preesistente. L'accordo, a suo tempo
stipulato dai proprietari espropriandi, ha natura transattiva, e la sua applicazione
s'impone con la forza dei contratti. Inoltre, nessun mutamento radicale ha posto il
legislatore con la norma censurata, limitandosi semplicemente a dirimere un contrasto
giurisprudenziale.
1.3. – Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, che chiede
dichiararsi l'infondatezza della questione.
La censura, secondo la difesa erariale, si risolve in una critica inammissibile alle
scelte discrezionali del legislatore, che ha effettuato una comparazione di interessi in
chiave di bilanciamento di posizioni contrapposte.
Nella relazione al disegno di legge di conversione del d.l. 300 del 2006, si richiama
l'art. 9, comma 2, d.lgs. 354 del 1999, che, proponendosi di condurre a termine le procedure
espropriative in corso nel quadro del completamento dell'opera di ricostruzione avviata con
la legge 219 del 1981, aveva disposto la protrazione per due anni del termine di efficacia
dei decreti di occupazione d'urgenza emanati per la realizzazione degli interventi previsti
da quella normativa.
La Cassazione aveva originariamente interpretato la norma come estensiva ab origine dei
termini di occupazione, e quindi come sanatoria generalizzata delle occupazioni ai fini
dell'esproprio. L'efficacia dei decreti di occupazione era prorogata da successivi
interventi normativi (fino al 31 dicembre 2005, per effetto dell'art. 1, comma 1, d.l. 390
del 2001, convertito con modificazioni dalla legge 21 dicembre 2001, n. 444, e per effetto
dell'art. 6-quater del d.l. 30 dicembre 2004, n. 314, convertito con modificazioni dalla
legge 1° marzo 2005, n. 26), ma la Suprema Corte maturava un diverso orientamento, nel senso
di escludere l'efficacia della proroga postuma, ove alla scadenza fosse già maturata
l'acquisizione pubblica del fondo per via dell'irreversibile trasformazione.
Per regolare tale situazione, suscettibile di determinare pesantissimi oneri per le
Amministrazioni locali, è stato emanato l'art. 3, comma 3, d.l. 300 del 2006, finalizzato ad
attribuire perdurante efficacia agli accordi già perfezionati sulle indennità espropriative.
Venendo ai profili di costituzionalità della norma in discussione, l'Avvocatura esclude
che la legge retroattiva sia di per sé irragionevole, avendo essa realizzato un equilibrato
componimento degli interessi in gioco, in relazione alla natura ed al carattere eccezionale
della disposizione, anche al fine di salvaguardare la finanza pubblica in vista degli
impegni assunti anche in sede comunitaria: è nota la peculiarità della procedura
espropriativa contemplata dalla legge n. 219 del 1981, emanata per fronteggiare situazioni
di emergenza conseguenti a gravi calamità naturali.
Per la difesa erariale non c'è violazione del diritto di proprietà, la cui funzione
sociale, costituzionalmente sancita, investe il legislatore del perseguimento del fine
pubblico a seconda delle condizioni socio-economiche e delle scelte di politica del diritto,
con l'unico limite che le scelte discrezionali devono essere guidate dal canone della
ragionevolezza, identificabile nella plausibile idoneità del mezzo impiegato rispetto al
fine da perseguire e nella proporzionalità tra l'interesse da tutelare e lo strumento
prescelto.
Da ultimo, l'art. 111 Cost. non tocca le prerogative del legislatore, e non contiene
alcun divieto esplicito di leggi retroattive fuori della materia penale.
2. – Nel corso di analoga causa civile, il Tribunale di Napoli, con ordinanza del 10
maggio 2007 (r. o. n. 210 del 2008), ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 3, d.l. 28 dicembre 2006 n. 300 (Proroga di termini previsti da
disposizioni legislative e disposizioni diverse), convertito con modificazioni dalla legge
26 febbraio 2007, n. 17, per violazione degli artt. 3, secondo comma, 42, secondo e terzo
comma, Cost., anche in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e dell'art. 111, primo e
secondo comma, Cost., anche in relazione all'art. 6, primo comma, della suddetta
Convenzione.
Il rimettente svolge considerazioni del tutto coincidenti con quelle dell'ordinanza n.
209, sopra richiamata.
2.1. – Nel giudizio costituzionale si sono costituiti gli attori del giudizio a quo,
dichiarando di condividere le deduzioni del giudice rimettente, con ampia riserva di
ulteriori deduzioni e memorie.
2.2. – Si è costituito anche il Consorzio Cooperativa Costruzioni, CCC soc. cooperativa,
convenuto nel giudizio principale, il quale deduce l'inammissibilità e l'infondatezza della
dedotta questione e svolge argomentazioni conformi alla memoria, sopra esaminata, relativa
all'ordinanza n. 209.
2.3. – Anche il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto nel giudizio
costituzionale, chiede dichiararsi l'infondatezza della questione in base alle stesse
testuali argomentazioni svolte nella parallela procedura.
3. – Nell'imminenza dell'udienza pubblica entrambe le parti di ciascuno dei giudizi a
quibus hanno presentato memorie.
Il Consorzio Cooperativa Costruzioni insiste perché sia dichiarata l'inammissibilità e
l'infondatezza della dedotta questione. Conferma che a differenza di quanto sostiene
controparte, il verbale di concordamento non può considerarsi inefficace, non solo alla luce
della norma impugnata, ma, prima ancora, per effetto della proroga del termine di
occupazione legittima con il d.lgs. n. 354 del 1999.
Le parti private sostengono invece l'illegittimità costituzionale della norma, giacché a
loro dire, il Tribunale di Napoli ha correttamente applicato il principio per cui i verbali
di concordamento perdono efficacia se non interviene il decreto di esproprio. Con la norma
censurata il legislatore, consapevole della perdita di efficacia dell'accordo una volta
scaduta l'occupazione senza l'emissione di decreto di esproprio, ha alterato la natura
giuridica degli istituti, configurando un singolare acquisto-perdita della proprietà, che
vanifica e sostituisce, indietro nel tempo, quelli precedenti. L'art. 3, comma 3, d.l. n.
300 del 2006, convertito in legge n. 17 del 2007, non è norma interpretativa, e lo si desume
dal diverso carattere, dichiaratamente interpretativo, del successivo comma 3-bis, che
esclude dalla proroga le occupazioni non presiedute da dichiarazione d'indifferibilità e
urgenza.
Secondo le parti, i lavori parlamentari per la conversione del decreto tradiscono il
vero intento governativo di salvare il concessionario Consorzio Cooperative Costruzioni da
un esborso stimabile in 10 milioni di euro, perpetrando un abuso clamoroso a danno dei
proprietari, con grave interferenza nelle cause in corso.
Considerato in diritto
1. – Il Tribunale di Napoli – con due ordinanze identiche, come sono identici gli
scritti difensivi delle parti costituite e intervenute nel giudizio innanzi alla Corte – ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3, d.l. 28 dicembre
2006, n. 300 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni
diverse), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17.
Osserva il Tribunale che la suddetta disposizione determina la reviviscenza dei verbali
di concordamento dell'indennità, nell'ambito di procedure espropriative per gli interventi
nelle zone terremotate, di cui alla legge 14 maggio 1981, n. 219. Diversamente, questi
sarebbero stati da considerare inefficaci per la mancata emanazione dei decreti di esproprio
entro il termine di scadenza delle occupazioni. La norma censurata – a parere del giudice a
quo – vanificherebbe qualsiasi pretesa indennitaria dei proprietari, in contrasto con il
principio di ragionevolezza (art. 3, secondo comma, della Costituzione), introdurrebbe un
nuovo modo di perdita del diritto di proprietà, in ragione del concordamento amichevole
dell'indennità, in contrasto con l'art. 42, secondo e terzo comma, Cost., anche in
riferimento all'art. 1 del I Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, e risolverebbe giudizi in corso in senso deliberatamente favorevole
all'amministrazione, in contrasto con l'art. 111, primo e secondo comma, Cost., anche in
riferimento all'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
2. – In via preliminare deve essere disposta la riunione dei due giudizi aventi ad
oggetto la stessa questione.
3. – Non può essere accolta l'eccezione di inammissibilità avanzata dal Consorzio
Cooperativa Costruzioni, che assume l'inapplicabilità all'accordo sull'indennità di
espropriazione della condizione di efficacia, costituita dall'emanazione del decreto di
esproprio nei termini.
Pur essendo corretto l'assunto da cui muove la parte costituita, per cui l'emanazione
del decreto di espropriazione è condizione di efficacia dell'accordo indennitario solo per
l'indennità di espropriazione, ma non per l'indennità di occupazione, che è comunque dovuta,
anche se la procedura espropriativa degeneri, e si concluda con l'occupazione appropriativa
(così la sentenza delle Sezioni unite della Cassazione, n. 9038 del 2008), nella specie,
risulta che le parti, in sede di concordamento, avevano previsto un'indennità
onnicomprensiva, senza distinzioni, e dunque, essendo inefficace l'accordo riguardo alla
parte di essa concernente l'espropriazione del bene, la somma, forfetariamente concordata
nel suo intero ammontare, rimarrebbe comunque priva di giustificazione.
La recuperata azionabilità della complessiva pretesa indennitaria dei proprietari, che
conseguirebbe alla dichiarazione di illegittimità costituzionale della disposizione
censurata che ha reso efficaci gli accordi in cui gli stessi proprietari avevano rinunciato
ad azionare tali pretese, rende rilevante la questione sollevata.
4. – La questione è fondata.
L'art. 3, comma 3, del d.l. n. 300 del 2006 determina la reviviscenza degli effetti di
dichiarazioni a suo tempo rese dai proprietari, annullando la rilevanza della mancata
adozione del decreto di esproprio.
Senza voler ripercorrere tutta la vicenda normativa e giurisprudenziale relativa ai
verbali di concordamento delle indennità espropriative nel quadro degli interventi di
ricostruzione delle zone terremotate (legge n. 219 del 1981), la norma censurata appare come
il tentativo di sottrarre quegli accordi indennitari all'inefficacia cui li condannerebbe la
mancata conclusione rituale della procedura ablatoria.
Già l'art. 9 del d.lgs. 20 settembre 1999, n. 354 (Disposizioni per la definitiva
chiusura del programma di ricostruzione di cui al titolo VIII della L. 14 maggio 1981, n.
219, e successive modificazioni, a norma dell'articolo 42, comma 6, della L. 17 maggio 1999,
n. 144), si proponeva di rendere possibile, attraverso la proroga delle occupazioni,
l'emanazione tardiva dei decreti di esproprio, in modo da assicurare l'efficacia degli atti
di concordamento dell'indennità. Di quella norma, però, prevalse l'interpretazione
costituzionalmente orientata, secondo cui qualsiasi proroga dell'occupazione, stabilita in
via legislativa per dar modo al decreto di esproprio di intervenire utilmente (giacché,
diversamente, l'avvenuto compimento dell'opera in assenza di decreto di esproprio fa
acquisire il bene alla mano pubblica per effetto dell'occupazione appropriativa), deve
intervenire prima della scadenza del periodo di occupazione legittima (Cass. n. 3966 del
2004 e n. 7544 del 2005).
L'art. 3, comma 3, del d.l. n. 300 del 2006, convertito dalla legge n. 17 del 2007,
oggetto di censura, interviene ora direttamente a sancire l'efficacia degli accordi
indennitari, a prescindere dall'emanazione del decreto di espropriazione.
L'irragionevolezza dell'intervento legislativo è palese, ove si pensi che, nella specie,
i proprietari degli immobili assoggettati al procedimento espropriativo furono indotti a
concordare l'indennità, peraltro cumulativamente determinata, da una valutazione di
convenienza riferita a quel momento specifico della procedura. Nella valutazione dei motivi
per la stipulazione dell'accordo non poteva non essere presente la consapevolezza della
disciplina vigente in tema di accordi, ivi compresa l'eventualità di una loro inefficacia
ove la procedura non fosse pervenuta a compimento.
Il decreto di esproprio non venne emanato tempestivamente. La disposizione censurata, ad
oltre venti anni da quella vicenda, è intervenuta a salvaguardare l'efficacia dell'accordo
(con l'intento di incidere sulle liti in corso), quando sono venute meno le condizioni che
avevano contribuito, allora, a determinare la volontà negoziale della parte.
L'intervento legislativo diretto a regolare situazioni pregresse è legittimo a
condizione che vengano rispettati i canoni costituzionali di ragionevolezza e i principi
generali di tutela del legittimo affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche
(sentenze n. 74 del 2008 e n. 376 del 1995), anche al fine di assegnare a determinate
disposizioni un significato riconoscibile come una delle possibili letture del testo
originario (sentenze n. 234 del 2007 e n. 224 del 2006). La norma successiva non può, però,
tradire l'affidamento del privato sull'avvenuto consolidamento di situazioni sostanziali
(sentenze n. 156 del 2007 e n. 416 del 1999), pur se dettata dalla necessità di riduzione
del contenzioso o di contenimento della spesa pubblica (sentenza n. 374 del 2002) o per far
fronte ad evenienze eccezionali (sentenza n. 419 del 2000).
La norma censurata non è interpretativa ma innovativa. La sua portata precettiva non è
compatibile, come possibile opzione interpretativa, con la disciplina previgente, che, anzi,
deponeva, al contrario, nel senso dell'inefficacia dell'accordo, se non fosse
tempestivamente emanato il decreto di esproprio. Essa interviene su situazioni in cui si è
consolidato l'affidamento del privato riguardo alla regolamentazione giuridica del rapporto,
dettando una disciplina con esso contrastante, e sbilanciandone l'equilibrio a favore di una
parte (quella pubblica, o del privato assuntore dell'opera, comunque tenuto a sopportare le
conseguenze economiche dell'espropriazione), e a svantaggio dell'altra (il proprietario).
La dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma censurata in riferimento al
canone della ragionevolezza assorbe gli ulteriori profili di censura.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi;
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. dell'art. 3, comma 3, del decreto-
legge 28 dicembre 2006, n. 300 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e
disposizioni diverse), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17.
Così deciso, in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il
26 gennaio 2009.
F.to:
Giovanni Maria FLICK, Presidente
Alfio FINOCCHIARO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 30 gennaio 2009.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA
Presidente FLICK - Redattore FINOCCHIARO
Udienza Pubblica del 02/12/2008 Decisione del 26/01/2009
Deposito del 30/01/2009 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Art. 3, c. 3°, del decreto legge 28/12/2006, n. 300, convertito con
modificazioni in legge 26/02/2007, n. 17.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai Signori:
- Giovanni Maria FLICK Presidente
- Francesco AMIRANTE Giudice
- Ugo DE SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3, del decreto-legge 28
dicembre 2006, n. 300 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e
disposizioni diverse), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17,
promossi con ordinanze del 28 giugno e del 10 maggio 2007 dal Tribunale di Napoli nei
procedimenti civili vertenti tra Di Lorenzo Carmine ed altra e Paduano Michele ed altre e il
Consorzio Cooperative Costruzioni ed altri, iscritte ai nn. 209 e 210 del registro ordinanze
2008 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie speciale,
dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione di Di Lorenzo Carmine ed altra e di Paduano Michele ed
altre e del Consorzio Cooperative Costruzioni nonché l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 2 dicembre 2008 il Giudice relatore Alfio Finocchiaro;
uditi gli avvocati Raffaele Fattoruso per Di Lorenzo Carmine ed altra e per Paduano
Michele ed altre, Felice Laudadio e Carlo Russo per il Consorzio Cooperative Costruzioni e
l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. Nel corso della causa civile avente ad oggetto la determinazione dell'indennità di
occupazione di terreni sottoposti a procedura espropriativa nel quadro degli interventi per
la ricostruzione delle zone terremotate, ai sensi del titolo VIII della legge 14 maggio
1981, n. 219 (Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 19 marzo 1981, n. 75,
recante ulteriori interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del
novembre 1980 e del febbraio 1981. Provvedimenti organici per la ricostruzione e lo sviluppo
dei territori colpiti), il Tribunale di Napoli, con ordinanza del 28 giugno 2007 (r. o. n.
209 del 2008), ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3,
del d.l. 28 dicembre 2006, n. 300 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e
disposizioni diverse), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17,
per violazione dell'art. 3, secondo comma, dell'art. 42, secondo e terzo comma, della
Costituzione, anche in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e dell'art. 111, primo e
secondo comma, Cost., anche in relazione all'art. 6, primo comma, della suddetta
Convenzione.
La norma censurata dispone che «i verbali di concordamento dell'indennità di
espropriazione e di rinuncia a qualunque pretesa connessa alla procedura di esproprio,
relativi alla realizzazione degli interventi di cui al titolo VIII della legge 14 maggio
1981, n. 219, conservano la loro efficacia indipendentemente dall'emanazione del decreto di
espropriazione».
Nel giudizio a quo gli attori, proprietari di suoli assoggettati a procedura
espropriativa per la realizzazione degli interventi nelle zone terremotate, pur avendo
stipulato a suo tempo verbali di concordamento, pretendono l'indennità di occupazione,
assumendo che la mancata emanazione nei termini del decreto di esproprio, ha determinato la
caducazione dell'accordo e, quindi, anche della rinuncia, che in esso era compresa, ad ogni
azione giudiziaria per l'indennità. La scadenza dell'occupazione, in data 18 novembre 1998,
avrebbe comportato la perdita della proprietà dei privati e l'acquisizione pubblica per
l'irreversibile trasformazione del fondo con destinazione ad opera pubblica (cosiddetta
occupazione appropriativa o accessione invertita), restando inefficaci le proroghe
legislative dell'occupazione, successivamente intervenute.
Assume il rimettente che la sopravvenuta disposizione determina irragionevolmente (e
quindi con violazione dell'art. 3, secondo comma, Cost.) la reviviscenza degli effetti delle
dichiarazioni dei proprietari (di accettazione dell'indennità offerta e rinuncia alle azioni
indennitarie), ormai caducate dalla mancata tempestiva adozione del decreto di
espropriazione, in modo da conferire all'atto dismissivo del diritto all'indennità un
carattere aleatorio, venendo scisso l'atto abdicativo del proprietario dalla condizione sua
propria, quella del sopravvenire di un atto espropriativo, che invece è mancato, con lesione
dell'affidamento del cittadino che abbia compiuto una valutazione in termini di convenienza
economica della propria rinuncia.
La volontà legislativa di emanare leggi retroattive deve essere in primo luogo non
irragionevole e non lesiva di valori costituzionalmente protetti.
La norma, ad avviso del rimettente, sarebbe altresì lesiva del diritto di proprietà,
perché verrebbe a legittimare a posteriori un nuovo modo di perdita della proprietà che,
rendendo irrilevante sia la mancata sopravvenienza del decreto di esproprio, sia l'effetto
traslativo dell'accessione invertita, crea un'incertezza ben maggiore di quella che la
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo ha censurato riguardo
all'occupazione appropriativa in sé.
Da ultimo, intervenendo la norma censurata nei giudizi in corso, già istruiti dal
rimettente in base all'esplicita adesione all'orientamento della Cassazione sulla ratio e
gli effetti dell'art. 9 d.lgs. 20 settembre 1999, n. 354 (sentenza n. 7544 del 2005) –
secondo cui la proroga dell'occupazione da questa norma disposta è inapplicabile alle
fattispecie in cui sia già maturata l'occupazione appropriativa –, il mutamento in corsa
delle regole del gioco comporterebbe violazione dei principi del giusto processo, in
particolare delle condizioni di parità delle parti (artt. 111, primo e secondo comma, Cost.;
art. 6 Convenzione dei diritti dell'uomo).
Sotto il profilo della rilevanza, il Tribunale di Napoli assume che ove cadesse la norma
censurata, la domanda risulterebbe fondata, non potendosi riconoscere al verbale di
concordamento, in assenza della tempestiva emissione di decreto di esproprio, effetto
abdicativo del diritto di agire per il conseguimento dell'indennità di occupazione
legittima.
1.1. – Nel giudizio incidentale si sono costituiti i soggetti privati che hanno agito
per ottenere l'indennità di occupazione, dichiarando di condividere le deduzioni del giudice
rimettente, con ampia riserva di ulteriori deduzioni e memorie.
1.2. – Si è costituito anche il Consorzio Cooperativa Costruzioni, CCC soc. cooperativa,
parte convenuta nel giudizio a quo, il quale ha dedotto l'inammissibilità e l'infondatezza
della questione.
Secondo quest'ultimo, il Tribunale muove dall'erroneo presupposto dell'inapplicabilità
della proroga disposta dall'art. 9, comma 2, del d.lgs. n. 354 del 1999, e prolungata
dall'art. 1 del d.l. 26 ottobre 2001, n. 390, mentre la giurisprudenza del Tar Campania e
della Corte d'appello di Napoli ritengono correttamente che la norma, non facendo
riferimento alle occupazioni in corso alla data della sua entrata in vigore, ma incidendo
direttamente sui termini di efficacia degli iniziali decreti di occupazione di urgenza, li
dilatano fino a comprendere un ulteriore biennio dalla primitiva scadenza degli stessi: il
chiarimento interpretativo contenuto nel comma 3-bis dell'art. 3 d.l. 300 del 2006 (che non
è oggetto del presente giudizio di legittimità costituzionale), conferma l'applicabilità
della proroga di cui sopra alle occupazioni preordinate all'espropriazione, come nella
fattispecie del giudizio a quo.
Ma l'irrilevanza della questione discende chiaramente da quanto ritenuto dalle Sezioni
unite della Corte di Cassazione, in fattispecie analoga alla presente (sentenza n. 9038 del
2008), secondo cui «la rituale conclusione del procedimento espropriativo, mediante la
tempestiva emissione di decreto di esproprio, è condizione di efficacia dell'atto di accordo
sull'indennità solo riguardo all'indennità di espropriazione (non essendo questa dovuta ove
la procedura non si sia conclusa), ma non anche per l'indennità di occupazione legittima, in
quanto la conclusione irrituale del procedimento, per via dell'irreversibile trasformazione
del fondo in assenza di tempestivo decreto di esproprio, non esclude la legittimità
dell'occupazione fino alla sua scadenza», sicché «l'irrilevanza della conclusione del
procedimento rispetto all'accordo sull'indennità di occupazione rende superflua ogni
questione di applicabilità, e di legittimità costituzionale, relativamente allo ius
superveniens, costituito dall'art. 3, comma 3, d.l. 300 del 2006, conv. in l. 17 del 2007,
che riconosce comunque efficacia vincolante agli accordi sull'indennità, indipendentemente
dall'emanazione del decreto di esproprio».
Secondo la parte, la questione è comunque infondata atteso il carattere interpretativo
della norma censurata. Questa perviene a risolvere un contrasto giurisprudenziale riguardo
all'applicazione dell'art. 9, comma 2, d.lgs. 354 del 1999, stabilendo ora chiaramente che
la proroga prevista da tale disposizione si riferisce alle occupazioni d'urgenza, e i
verbali di concordamento dell'indennità mantengono efficacia a prescindere dalla tempestiva
emanazione del decreto di occupazione.
Tale disciplina non può esser considerata irragionevole, potendo la legge avere
efficacia retroattiva per sua stessa previsione esplicita o implicita, specie ove si tratti
di chiarire il senso di norme preesistenti, o di imporre una delle possibili varianti di
significato compatibile con il tenore letterale, non solo ove esista contrasto
giurisprudenziale, ma anche in presenza di indirizzi omogenei, purché non si ponga un
problema di stabilità delle pronunce passate in giudicato.
Neppure potrebbe dirsi violato l'art. 42 Cost., giacché non si vede come la norma
censurata avrebbe introdotto un nuovo modo di perdita della proprietà, in ragione del
concordamento amichevole (la cessione volontaria del bene è prevista legislativamente, e
nella fattispecie è stata corrisposta agli espropriandi una maggiorazione del settanta per
cento dell'indennità). Né il giudice rimettente spiega come ciò possa rilevare nel giudizio
a quo, in cui si fa questione della spettanza dell'indennità di occupazione legittima.
Non può neppure ravvisarsi la violazione dei principi del giusto processo, posto che il
limite alla possibilità di emanare norme retroattive, ravvisabile nella tutela
dell'affidamento, è dettato dalla rispondenza o meno a criteri di ragionevolezza del
regolamento d'interessi, innovativo rispetto a quello preesistente. L'accordo, a suo tempo
stipulato dai proprietari espropriandi, ha natura transattiva, e la sua applicazione
s'impone con la forza dei contratti. Inoltre, nessun mutamento radicale ha posto il
legislatore con la norma censurata, limitandosi semplicemente a dirimere un contrasto
giurisprudenziale.
1.3. – Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, che chiede
dichiararsi l'infondatezza della questione.
La censura, secondo la difesa erariale, si risolve in una critica inammissibile alle
scelte discrezionali del legislatore, che ha effettuato una comparazione di interessi in
chiave di bilanciamento di posizioni contrapposte.
Nella relazione al disegno di legge di conversione del d.l. 300 del 2006, si richiama
l'art. 9, comma 2, d.lgs. 354 del 1999, che, proponendosi di condurre a termine le procedure
espropriative in corso nel quadro del completamento dell'opera di ricostruzione avviata con
la legge 219 del 1981, aveva disposto la protrazione per due anni del termine di efficacia
dei decreti di occupazione d'urgenza emanati per la realizzazione degli interventi previsti
da quella normativa.
La Cassazione aveva originariamente interpretato la norma come estensiva ab origine dei
termini di occupazione, e quindi come sanatoria generalizzata delle occupazioni ai fini
dell'esproprio. L'efficacia dei decreti di occupazione era prorogata da successivi
interventi normativi (fino al 31 dicembre 2005, per effetto dell'art. 1, comma 1, d.l. 390
del 2001, convertito con modificazioni dalla legge 21 dicembre 2001, n. 444, e per effetto
dell'art. 6-quater del d.l. 30 dicembre 2004, n. 314, convertito con modificazioni dalla
legge 1° marzo 2005, n. 26), ma la Suprema Corte maturava un diverso orientamento, nel senso
di escludere l'efficacia della proroga postuma, ove alla scadenza fosse già maturata
l'acquisizione pubblica del fondo per via dell'irreversibile trasformazione.
Per regolare tale situazione, suscettibile di determinare pesantissimi oneri per le
Amministrazioni locali, è stato emanato l'art. 3, comma 3, d.l. 300 del 2006, finalizzato ad
attribuire perdurante efficacia agli accordi già perfezionati sulle indennità espropriative.
Venendo ai profili di costituzionalità della norma in discussione, l'Avvocatura esclude
che la legge retroattiva sia di per sé irragionevole, avendo essa realizzato un equilibrato
componimento degli interessi in gioco, in relazione alla natura ed al carattere eccezionale
della disposizione, anche al fine di salvaguardare la finanza pubblica in vista degli
impegni assunti anche in sede comunitaria: è nota la peculiarità della procedura
espropriativa contemplata dalla legge n. 219 del 1981, emanata per fronteggiare situazioni
di emergenza conseguenti a gravi calamità naturali.
Per la difesa erariale non c'è violazione del diritto di proprietà, la cui funzione
sociale, costituzionalmente sancita, investe il legislatore del perseguimento del fine
pubblico a seconda delle condizioni socio-economiche e delle scelte di politica del diritto,
con l'unico limite che le scelte discrezionali devono essere guidate dal canone della
ragionevolezza, identificabile nella plausibile idoneità del mezzo impiegato rispetto al
fine da perseguire e nella proporzionalità tra l'interesse da tutelare e lo strumento
prescelto.
Da ultimo, l'art. 111 Cost. non tocca le prerogative del legislatore, e non contiene
alcun divieto esplicito di leggi retroattive fuori della materia penale.
2. – Nel corso di analoga causa civile, il Tribunale di Napoli, con ordinanza del 10
maggio 2007 (r. o. n. 210 del 2008), ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 3, d.l. 28 dicembre 2006 n. 300 (Proroga di termini previsti da
disposizioni legislative e disposizioni diverse), convertito con modificazioni dalla legge
26 febbraio 2007, n. 17, per violazione degli artt. 3, secondo comma, 42, secondo e terzo
comma, Cost., anche in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e dell'art. 111, primo e
secondo comma, Cost., anche in relazione all'art. 6, primo comma, della suddetta
Convenzione.
Il rimettente svolge considerazioni del tutto coincidenti con quelle dell'ordinanza n.
209, sopra richiamata.
2.1. – Nel giudizio costituzionale si sono costituiti gli attori del giudizio a quo,
dichiarando di condividere le deduzioni del giudice rimettente, con ampia riserva di
ulteriori deduzioni e memorie.
2.2. – Si è costituito anche il Consorzio Cooperativa Costruzioni, CCC soc. cooperativa,
convenuto nel giudizio principale, il quale deduce l'inammissibilità e l'infondatezza della
dedotta questione e svolge argomentazioni conformi alla memoria, sopra esaminata, relativa
all'ordinanza n. 209.
2.3. – Anche il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto nel giudizio
costituzionale, chiede dichiararsi l'infondatezza della questione in base alle stesse
testuali argomentazioni svolte nella parallela procedura.
3. – Nell'imminenza dell'udienza pubblica entrambe le parti di ciascuno dei giudizi a
quibus hanno presentato memorie.
Il Consorzio Cooperativa Costruzioni insiste perché sia dichiarata l'inammissibilità e
l'infondatezza della dedotta questione. Conferma che a differenza di quanto sostiene
controparte, il verbale di concordamento non può considerarsi inefficace, non solo alla luce
della norma impugnata, ma, prima ancora, per effetto della proroga del termine di
occupazione legittima con il d.lgs. n. 354 del 1999.
Le parti private sostengono invece l'illegittimità costituzionale della norma, giacché a
loro dire, il Tribunale di Napoli ha correttamente applicato il principio per cui i verbali
di concordamento perdono efficacia se non interviene il decreto di esproprio. Con la norma
censurata il legislatore, consapevole della perdita di efficacia dell'accordo una volta
scaduta l'occupazione senza l'emissione di decreto di esproprio, ha alterato la natura
giuridica degli istituti, configurando un singolare acquisto-perdita della proprietà, che
vanifica e sostituisce, indietro nel tempo, quelli precedenti. L'art. 3, comma 3, d.l. n.
300 del 2006, convertito in legge n. 17 del 2007, non è norma interpretativa, e lo si desume
dal diverso carattere, dichiaratamente interpretativo, del successivo comma 3-bis, che
esclude dalla proroga le occupazioni non presiedute da dichiarazione d'indifferibilità e
urgenza.
Secondo le parti, i lavori parlamentari per la conversione del decreto tradiscono il
vero intento governativo di salvare il concessionario Consorzio Cooperative Costruzioni da
un esborso stimabile in 10 milioni di euro, perpetrando un abuso clamoroso a danno dei
proprietari, con grave interferenza nelle cause in corso.
Considerato in diritto
1. – Il Tribunale di Napoli – con due ordinanze identiche, come sono identici gli
scritti difensivi delle parti costituite e intervenute nel giudizio innanzi alla Corte – ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3, d.l. 28 dicembre
2006, n. 300 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni
diverse), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17.
Osserva il Tribunale che la suddetta disposizione determina la reviviscenza dei verbali
di concordamento dell'indennità, nell'ambito di procedure espropriative per gli interventi
nelle zone terremotate, di cui alla legge 14 maggio 1981, n. 219. Diversamente, questi
sarebbero stati da considerare inefficaci per la mancata emanazione dei decreti di esproprio
entro il termine di scadenza delle occupazioni. La norma censurata – a parere del giudice a
quo – vanificherebbe qualsiasi pretesa indennitaria dei proprietari, in contrasto con il
principio di ragionevolezza (art. 3, secondo comma, della Costituzione), introdurrebbe un
nuovo modo di perdita del diritto di proprietà, in ragione del concordamento amichevole
dell'indennità, in contrasto con l'art. 42, secondo e terzo comma, Cost., anche in
riferimento all'art. 1 del I Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, e risolverebbe giudizi in corso in senso deliberatamente favorevole
all'amministrazione, in contrasto con l'art. 111, primo e secondo comma, Cost., anche in
riferimento all'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
2. – In via preliminare deve essere disposta la riunione dei due giudizi aventi ad
oggetto la stessa questione.
3. – Non può essere accolta l'eccezione di inammissibilità avanzata dal Consorzio
Cooperativa Costruzioni, che assume l'inapplicabilità all'accordo sull'indennità di
espropriazione della condizione di efficacia, costituita dall'emanazione del decreto di
esproprio nei termini.
Pur essendo corretto l'assunto da cui muove la parte costituita, per cui l'emanazione
del decreto di espropriazione è condizione di efficacia dell'accordo indennitario solo per
l'indennità di espropriazione, ma non per l'indennità di occupazione, che è comunque dovuta,
anche se la procedura espropriativa degeneri, e si concluda con l'occupazione appropriativa
(così la sentenza delle Sezioni unite della Cassazione, n. 9038 del 2008), nella specie,
risulta che le parti, in sede di concordamento, avevano previsto un'indennità
onnicomprensiva, senza distinzioni, e dunque, essendo inefficace l'accordo riguardo alla
parte di essa concernente l'espropriazione del bene, la somma, forfetariamente concordata
nel suo intero ammontare, rimarrebbe comunque priva di giustificazione.
La recuperata azionabilità della complessiva pretesa indennitaria dei proprietari, che
conseguirebbe alla dichiarazione di illegittimità costituzionale della disposizione
censurata che ha reso efficaci gli accordi in cui gli stessi proprietari avevano rinunciato
ad azionare tali pretese, rende rilevante la questione sollevata.
4. – La questione è fondata.
L'art. 3, comma 3, del d.l. n. 300 del 2006 determina la reviviscenza degli effetti di
dichiarazioni a suo tempo rese dai proprietari, annullando la rilevanza della mancata
adozione del decreto di esproprio.
Senza voler ripercorrere tutta la vicenda normativa e giurisprudenziale relativa ai
verbali di concordamento delle indennità espropriative nel quadro degli interventi di
ricostruzione delle zone terremotate (legge n. 219 del 1981), la norma censurata appare come
il tentativo di sottrarre quegli accordi indennitari all'inefficacia cui li condannerebbe la
mancata conclusione rituale della procedura ablatoria.
Già l'art. 9 del d.lgs. 20 settembre 1999, n. 354 (Disposizioni per la definitiva
chiusura del programma di ricostruzione di cui al titolo VIII della L. 14 maggio 1981, n.
219, e successive modificazioni, a norma dell'articolo 42, comma 6, della L. 17 maggio 1999,
n. 144), si proponeva di rendere possibile, attraverso la proroga delle occupazioni,
l'emanazione tardiva dei decreti di esproprio, in modo da assicurare l'efficacia degli atti
di concordamento dell'indennità. Di quella norma, però, prevalse l'interpretazione
costituzionalmente orientata, secondo cui qualsiasi proroga dell'occupazione, stabilita in
via legislativa per dar modo al decreto di esproprio di intervenire utilmente (giacché,
diversamente, l'avvenuto compimento dell'opera in assenza di decreto di esproprio fa
acquisire il bene alla mano pubblica per effetto dell'occupazione appropriativa), deve
intervenire prima della scadenza del periodo di occupazione legittima (Cass. n. 3966 del
2004 e n. 7544 del 2005).
L'art. 3, comma 3, del d.l. n. 300 del 2006, convertito dalla legge n. 17 del 2007,
oggetto di censura, interviene ora direttamente a sancire l'efficacia degli accordi
indennitari, a prescindere dall'emanazione del decreto di espropriazione.
L'irragionevolezza dell'intervento legislativo è palese, ove si pensi che, nella specie,
i proprietari degli immobili assoggettati al procedimento espropriativo furono indotti a
concordare l'indennità, peraltro cumulativamente determinata, da una valutazione di
convenienza riferita a quel momento specifico della procedura. Nella valutazione dei motivi
per la stipulazione dell'accordo non poteva non essere presente la consapevolezza della
disciplina vigente in tema di accordi, ivi compresa l'eventualità di una loro inefficacia
ove la procedura non fosse pervenuta a compimento.
Il decreto di esproprio non venne emanato tempestivamente. La disposizione censurata, ad
oltre venti anni da quella vicenda, è intervenuta a salvaguardare l'efficacia dell'accordo
(con l'intento di incidere sulle liti in corso), quando sono venute meno le condizioni che
avevano contribuito, allora, a determinare la volontà negoziale della parte.
L'intervento legislativo diretto a regolare situazioni pregresse è legittimo a
condizione che vengano rispettati i canoni costituzionali di ragionevolezza e i principi
generali di tutela del legittimo affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche
(sentenze n. 74 del 2008 e n. 376 del 1995), anche al fine di assegnare a determinate
disposizioni un significato riconoscibile come una delle possibili letture del testo
originario (sentenze n. 234 del 2007 e n. 224 del 2006). La norma successiva non può, però,
tradire l'affidamento del privato sull'avvenuto consolidamento di situazioni sostanziali
(sentenze n. 156 del 2007 e n. 416 del 1999), pur se dettata dalla necessità di riduzione
del contenzioso o di contenimento della spesa pubblica (sentenza n. 374 del 2002) o per far
fronte ad evenienze eccezionali (sentenza n. 419 del 2000).
La norma censurata non è interpretativa ma innovativa. La sua portata precettiva non è
compatibile, come possibile opzione interpretativa, con la disciplina previgente, che, anzi,
deponeva, al contrario, nel senso dell'inefficacia dell'accordo, se non fosse
tempestivamente emanato il decreto di esproprio. Essa interviene su situazioni in cui si è
consolidato l'affidamento del privato riguardo alla regolamentazione giuridica del rapporto,
dettando una disciplina con esso contrastante, e sbilanciandone l'equilibrio a favore di una
parte (quella pubblica, o del privato assuntore dell'opera, comunque tenuto a sopportare le
conseguenze economiche dell'espropriazione), e a svantaggio dell'altra (il proprietario).
La dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma censurata in riferimento al
canone della ragionevolezza assorbe gli ulteriori profili di censura.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi;
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. dell'art. 3, comma 3, del decreto-
legge 28 dicembre 2006, n. 300 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e
disposizioni diverse), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17.
Così deciso, in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il
26 gennaio 2009.
F.to:
Giovanni Maria FLICK, Presidente
Alfio FINOCCHIARO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 30 gennaio 2009.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA
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