La Sentenza n. 5561/2010 della Cassazione interviene in tema di responsabilità della P.A. per revoca illegittima dell'autorizzazione ad un docente a svolgere una libera professione.
La Corte di legittimità ha accolto un ricorso promosso dal Ministero della Pubblica Istruzione contro sentenza d'appello che aveva condannato quel Ministero a risarcire i danni subiti da un insegnante in conseguenza d'un provvedimento del preside che gli aveva vietato d'esercitare la professione di ingegnere.
Il motivo di ricorso accolto dalla Suprema corte denunciava violazione dell’art. 2043 c.c. e dei princìpi in tema di responsabilità della P.A., nonché vizio di motivazione. Si lamentava, con esso, che la Corte di merito avesse erroneamente configurato la responsabilità della P.A. come un effetto automatico dell’annullamento del provvedimento di divieto dell’esercizio della libera professione e, comunque, avesse affermato tale responsabilità contraddicendo la propria valutazione relativa all’assenza di dolo e colpa grave da parte del preside della scuola.
Nell'accogliere il motivo di ricorso la Casszione ha così ritenuto:
"L’accoglimento della pretesa risarcitoria nei confronti del Ministero è conseguito, nella sentenza impugnata, all’avvenuta eliminazione, con efficacia ex tunc, del provvedimento del preside di divieto al … dell’esercizio della libera professione (ritenuto illegittimo e annullato dal Provveditore agli Studi in sede di ricorso gerarchico) e alla configurazione di una colpevole e inadeguata valutazione, da parte del predetto preside, dei comportamenti da lui contestati al docente.
La decisione, sul punto, contrasta con i princìpi ripetutamente affermati da questa Corte, secondo cui l’imputazione della responsabilità alla Pubblica Amministrazione può discendere dalla adozione ed esecuzione di un atto illegittimo in violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, ma non può avvenire sulla base del mero dato obiettivo della illegittimità dell’azione amministrativa in relazione alla normativa applicabile, ovvero sulla base della valutazione della colpa del funzionario agente riferita ai parametri, della negligenza o dell’imperizia (cfr. Cass., sez. un., n. 500 del 1999; Cass. n. 2424 del 2004; n. 13164 del 2005, n. 12282 del 2009).
Nella specie, la sussistenza di una violazione delle anzidette regole, che devono ispirare l’esercizio della funzione amministrativa, è stata esclusa in concreto nella stessa decisione qui impugnata, essendosi accertato che la revoca dell’autorizzazione alla libera professione venne adottata in base a comportamenti del docente, che avevano causato la reazione del preside della scuola intesa a tutelare le esigenze dell’insegnamento e che, fra l’altro, avevano anche comportato l’adozione di provvedimenti disciplinari a carico del …. Ne consegue che l’imputazione della responsabilità alla P. A. è stata erroneamente configurata".
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Corte di Cassazione – Sentenza n. 5561/2010
Marzo 8, 2010 · Categoria Leggi e Sentenze Circolari
Revoca del divieto di esercizio della libera professione nei confronti di un insegnante a seguito di una sanzione disciplinare - Risarcimento dei danni
Corte di Cassazione Sez. Lavoro - Sent. del 08.03.2010, n. 5561
Ritenuto in fatto
1. … adiva il Tribunale di Messina domandando, con distinti atti di citazione, la condanna di … preside dell’Istituto … presso cui egli insegnava, al risarcimento dei danni subiti per la lesione del diritto all’onore e alla reputazione a seguito di alcuni giudizi, a suo dire offensivi, espressi dal suddetto preside in alcuni atti amministrativi di contestazione di un’assenza dal lavoro, nonché dello stesso … e del Ministero della Pubblica Istruzione al risarcimento dei danni subiti in conseguenza del provvedimento in data 4 dicembre 1991 - poi dichiarato illegittimo dal Provveditore agli Studi di Messina - con cui era stato disposto nei suoi confronti il divieto di esercitare la libera professione di ingegnere.
Riuniti i giudizi, il Tribunale con sentenza del 22 marzo 2001 respingeva la domanda proposta contro il … per i danni all’onore e alla reputazione e accoglieva nei confronti del solo Ministero la domanda per i danni conseguenti al divieto della libera professione, determinati in lire 71.140.000, oltre accessori.
2. Tale decisione veniva confermata dalla Corte d’appello di Messina, che, con sentenza del 4 maggio 2005, respingeva l’appello proposto dal Ministero e quello incidentale proposto dal …. La corte di merito rilevava che: a) il divieto di esercizio della libera professione, disposto dal preside secondo una valutazione inadeguata e riconosciuto illegittimo dalla Pubblica Amministrazione nell’esercizio dei suoi poteri di annullamento di propri atti, aveva determinato nei confronti del … un danno ingiusto, consistito nella diminuzione del volume di affari comprovata dalle dichiarazioni IVA acquisite in giudizio; b) di tale danni non doveva rispondere anche il … non potendo configurarsi a suo carico il requisito del dolo o della colpa grave richiesto dagli art. 22 e 23 della legge n. 3 del 1957; c) doveva escludersi qualunque illiceità in relazione alle censure mosse dallo stesso … con gli atti di contestazione lamentati dal …, che le medesime erano state originate dal comportamento di quest’ultimo (che, fra l’altro, non era stato trovato al proprio domicilio per la visita di controllo né aveva addotto alcuna giustificazione al riguardo del ricorso proposto dal docente contro la sanzione dell’avvertimento scritto comminatagli dal preside.
3. Di questa sentenza il Ministero e il … domandano la cassazione con due motivi di impugnazione, illustrati con memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c. Il … resiste con controricorso e propone ricorso incidentale, affidato anch’esso a due motivi.
Considerato in diritto
1. I due ricorsi vanno riuniti, ai sensi dell’art. 335 c.p.c., perché proposti avverso la stessa sentenza.
2. Nel controricorso del … viene eccepita la inammissibilità del ricorso principale per difetto dei requisiti di cui all’art. 366 bis. c.p.c., ma l’eccezione va disattesa poiché tale norma non è applicabile nella specie ratione temporis, ai sensi della disposizione transitoria di cui all’art. 27, secondo comma, del decreto legislativo n. 40 del 2006, essendo impugnata una sentenza pubblicata il 4 maggio 2005.
3. Il ricorso principale consta di due motivi.
3.1. Il primo motivo denuncia violazione dell’art. 2043 c.c. e dei princìpi in tema di responsabilità della P.A., nonché vizio di motivazione. Si lamenta che la Corte di merito abbia erroneamente configurato la responsabilità della P.A. come un effetto automatico dell’annullamento del provvedimento di divieto dell’esercizio della libera professione e, comunque, abbia affermato tale responsabilità contraddicendo la propria valutazione relativa all’assenza di dolo e colpa grave da parte del preside della scuola.
3.2. Il secondo motivo, subordinato, denuncia violazione degli art. 2043, 2697, 2056 e 1223 c.c., nonché vizio di motivazione, lamentandosi che la sentenza impugnata abbia ritenuto sussistente il nesso causale - fra il danno dedotto e il provvedimento del preside che aveva inibito al docente l’esercizio dell’attività di ingegnere - sulla base della sola diminuzione del volume di affari nel periodo successivo al provvedimento.
4. Il ricorso incidentale si articola in due motivi.
4.1. Con il primo motivo, denunciandosi violazione del d.P.R. n. 3 del 1957 e dell’art. 2059 c.c., si lamenta che la sentenza impugnata abbia escluso la colpa grave del preside della scuola, in relazione al provvedimento di divieto dell’esercizio della libera professione, senza considerare che tale atto si fondava su mere presupposizioni, erronee e prive di alcun riscontro.
4.2. Con il secondo motivo, denunciandosi vizio di motivazione, si lamenta che la sentenza impugnata, nel respingere la domanda attorea proposta nei confronti del preside in relazione alla lesione dell’onere e della reputazione, non abbia considerato la natura lesiva del comportamento del … a prescindere dall’uso - nei provvedimenti in questione - di espressioni direttamente offensive.
5. il primo motivo del ricorso principale è fondato.
L’accoglimento della pretesa risarcitoria nei confronti del Ministero è conseguito, nella sentenza impugnata, all’avvenuta eliminazione, con efficacia ex tunc, del provvedimento del preside di divieto al … dell’esercizio della libera professione (ritenuto illegittimo e annullato dal Provveditore agli Studi in sede di ricorso gerarchico) e alla configurazione di una colpevole e inadeguata valutazione, da parte del predetto preside, dei comportamenti da lui contestati al docente.
La decisione, sul punto, contrasta con i princìpi ripetutamente affermati da questa Corte, secondo cui l’imputazione della responsabilità alla Pubblica Amministrazione può discendere dalla adozione ed esecuzione di un atto illegittimo in violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, ma non può avvenire sulla base del mero dato obiettivo della illegittimità dell’azione amministrativa in relazione alla normativa applicabile, ovvero sulla base della valutazione della colpa del funzionario agente riferita ai parametri, della negligenza o dell’imperizia (cfr. Cass., sez. un., n. 500 del 1999; Cass. n. 2424 del 2004; n. 13164 del 2005, n. 12282 del 2009).
Nella specie, la sussistenza di una violazione delle anzidette regole, che devono ispirare l’esercizio della funzione amministrativa, è stata esclusa in concreto nella stessa decisione qui impugnata, essendosi accertato che la revoca dell’autorizzazione alla libera professione venne adottata in base a comportamenti del docente, che avevano causato la reazione del preside della scuola intesa a tutelare le esigenze dell’insegnamento e che, fra l’altro, avevano anche comportato l’adozione di provvedimenti disciplinari a carico del …. Ne consegue che l’imputazione della responsabilità alla P. A. è stata erroneamente configurata.
6. L’accoglimento del primo motivo determina l’assorbimento del secondo, proposto in via subordinata e relativo alla prova del nesso causale fra il provvedimento amministrativo e il danno dedotto.
7. II primo motivo del ricorso incidentale è infondato.
Nella sentenza impugnata l’esclusione del dolo e della colpa grave in capo al preside della scuola si fonda su una valutazione puntuale dei fatti e dei comportamenti del docente, che avevano determinato “una diversa percezione…sui reali motivi delle assenze”; e tale valutazione viene censurata in modo del tutto generico e senza una adeguata specificazione delle violazioni addebitate.
8. Infondato è anche il secondo motivo del medesimo ricorso.
La valutazione dei giudici di merito riguardo all’assenza di comportamenti illeciti da parte del … consegue, non già alla inesistenza di espressioni direttamente offensive negli atti in questione, ma all’accertamento di comportamenti del docente che avevano causato “una diversa interpretazione dei fatti” da parte del preside e il suo riferimento “ai doveri di docente e di educatore” e che, comunque, avevano trovato riscontro nel provvedimento ministeriale di conferma della sanzione disciplinare irrogata al …; le censure mosse da quest’ultimo si rivelano, perciò, del tutte incongrue stante la puntualità e completezza di tale valutazione.
9. In conclusione, va accolto il primo motivo del ricorso principale, assorbito il secondo, e va respinto il ricorso incidentale. La sentenza impugnata deve essere cassata, in relazione al motivo accolto, e, la causa nel merito ai sensi dell’art. 384, secondo comma, c.p.c., deve rigettarsi la domanda del anche nei confronti del … Ministero.
10. .L’esito dei giudizi di mento e la complessità della vicenda inducono a compensare fra tutte le parti le spese dell’intero processo.
P.Q.M.
Riuniti i ricorsi, accoglie il primo motivo del ricorso principale, assorbito il secondo, e rigetta il ricorso incidentale; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e, decidendo nel merito, rigetta la domanda anche nei confronti del Ministero.
Compensa le spese dell’intero processo fra tutte le parti.
Depositata in Cancelleria il 08.03.2010
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