Sulla gazzetta ufficiale, serie speciale Corte costituzionale, n. 17 del 29/4/2015 è pubblicata luna interessante ordinanza di rimessione (atto di promovimento n. 65) del 16 febbraio 2015 della Corte dei conti - Sez. giurisdizionale per la Regione Veneto.
Si origina da ricorso proposto da A.F. ed altri contro Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero del lavoro e INPS (ex INPDAP).
IL TEMA E': Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014) - Interventi in materia previdenziale - Trattamenti corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatoria complessivamente superiore a quattordici volte il trattamento minimo INPS - Assoggettamento ad un contributo di solidarieta' a decorrere dal 1° gennaio 2014 e per un periodo di tre anni - Violazione del principio di solidarieta' sociale - Lesione del principio di uguaglianza per irragionevolezza - Violazione del principio di proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione (anche differita) - Lesione dei principi di capacita' contributiva e di progressivita'. - Legge 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 486. - Costituzione, artt. 2, 3, 36 e 53.
LEGGI DI SEGUITO (cliccando su "Leggi tutto") IL "CONSIDERATO" DELL'ORDINANZA DI RIMESSIONE DELLA CORTE DEI CONTI ...
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Considerato
[1] I ricorrenti chiedono a questa Corte di "dichiarare e riconoscere il diritto a percepire il trattamento pensionistico in atto, senza le decurtazioni relative al trattamento superiore a quattordici volte il trattamento minimo INPS, disposte per un periodo di tre anni, a far data dal 1° gennaio 2014, dall'art. 1, comma 486 della I. 27 dicembre 2013 n. 147", previa remissione della questione alla Corte costituzionale per l'esame di costituzionalita' di quest'ultima norma. Sulla domanda proposta dai ricorrenti sussiste la giurisdizione di questa Corte (in disparte la questione posta dall'Inps sulle domande dei sigg.ri CIMINALE Michelangelo, D'AMICO Angela, LUCIANI Francesco, SANDEI Furio e SICILIANO Dario, riservata alla trattazione successiva all'incidente di costituzionalita'), in quanto il petitum sostanziale, da individuare in ragione della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio (causa petendi) dai ricorrenti - ovvero l'oggetto della domanda sulla cui base va determinata, a norma dell'art. 386 cod. proc. civ. la giurisdizione - concerne il riconoscimento del diritto alla corresponsione del trattamento pensionistico maturato, senza dunque le decurtazioni "disposte per un periodo di tre anni, a far data dal 1° gennaio 2014, dall'art. 1, comma 486 della legge 27 dicembre 2013 n. 147". Infatti, secondo univoca giurisprudenza delle sezioni Unite della Corte di Cassazione, la giurisdizione della Corte dei conti in materia di pensioni (ai sensi degli artt. 13 e 62 del R.D. n. 1214 del 1933) ha carattere esclusivo, in quanto affidata ai criterio di collegamento costituito dalla materia, onde in essa sono comprese tutte le controversie in cui il rapporto pensionistico costituisca elemento identificativo del petitum sostanziale, ovvero sia comunque in questione la misura della prestazione previdenziale (ex aliis, Cass. civ. Sez. Unite, Sent. n. 8324 del 2010). Ne' peraltro appare suscettibile di inficiare detta affermazione giurisprudenziale la circostanza che detto contributo perequativo rivesta (in tesi) natura tributaria, in quanto il rapporto tra enti previdenziali e beneficiari dei trattamenti pensionistici rimane di natura previdenziale e non certo tributario, il quale ultimo di norma si caratterizza, diversamente dal caso di specie, per la presenza di un soggetto investito di potestas impositiva e di un provvedimento espressione di tale potere (Sentenza Cass. n. 15031/2009). D'altra parte, come peraltro affermato dalla Sezioni Unite della Corte di cassazione nella sentenza n. 2064 del 2011, «le controversie relative all'indebito pagamento dei tributi seguono la regola della devoluzione alla giurisdizione speciale del giudice tributario soltanto quando si debba impugnare uno degli atti previsti dal d.lgs. n. 546 del 1992, art. 19 e, di conseguenza, il convenuto in senso formale sia uno dei soggetti indicati nell'art. 10, d.lgs. n. 546 del d.lgs. n. 546 del 1992".
[2] Ad avviso di questa Corte, la questione risulta rilevante ai fini del decidere ex art. 23 secondo comma della legge n. 87 del 1953, stante l'impossibilita' di delibare la domanda attorea «indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimita' costituzionale» dell'art. 1, comma 486 della legge 27 dicembre 2013 n. 147.
Infatti, poiche' le parti ricorrenti chiedono il riconoscimento del diritto al trattamento previdenziale maturato nella sua integralita' e dunque al netto delle decurtazioni previste dalla disposizione di legge teste' menzionata, questa Corte si trova nell'oggettiva impossibilita' di definire il giudizio prescindendo dagli esiti dell'esame della questione di costituzionalita' dell'art. 1, comma 486 della legge 27 dicembre 2013 n. 147, norma pacificamente applicabile ed invero autoritativamente applicata al trattamento pensionistico dei ricorrenti, tenuto altresi' presente che la disposizione, stante l'univoco e cogente tenore letterale che la connota, non si presta a diversa ricostruzione interpretativa (c.d. costituzionalmente orientata) che possa altrimenti consentire una compiuta delibazione del petitum.
[3] Quanto alla valutazione di non manifesta infondatezza della questione di costituzionalita' ex art. 23 secondo comma della legge n. 87 del 1953, occorre premettere che l'art. 1, comma 486 della
legge 27 dicembre 2013 n. 147 testualmente prevede che: "A decorrere dal 1° gennaio 2014 e per un periodo di tre anni, sugli importi dei trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatorie complessivamente superiori a quattordici volte il trattamento minimo INPS, e' dovuto un contributo di solidarieta' a favore delle gestioni previdenziali obbligatorie, pari al 6 per cento della parte eccedente il predetto importo lordo annuo fino all'importo lordo annuo di venti volte il trattamento minimo INPS, nonche' pari al 12 per cento per la parte eccedente l'importo lordo annuo di venti volte il trattamento minimo INPS e al 18 per cento per la parte eccedente l'importo lordo annuo di trenta volte il trattamento minimo INPS. Ai fini dell'applicazione della predetta trattenuta e' preso a riferimento il trattamento pensionistico complessivo lordo per l'anno considerato ....... Le somme trattenute vengono acquisite dalle competenti gestioni previdenziali obbligatorie, anche al fine di concorrere al finanziamento degli interventi di cui al comma 191 del presente articolo".
Detta ultima disposizione fa riferimento ad interventi a favore dei lavoratori c.d, esodati, individuati dall'art. 1, comma 231, lett. b, della legge n. 228 del 2012.
Orbene, ad avviso di questa Corte, si rivelano non manifestamente infondate le censure di incostituzionalita' sollecitate e articolatamente argomentate dalle parti ricorrenti, con riguardo agli
articoli 2, 3, 36 (considerata la natura di "retribuzione differita" del trattamento pensionistico) e 53 della Carta Costituzionale, tanto piu' avuto riguardo alla recente giurisprudenza del Giudice delle leggi (sentenze nn. 116/2013, 241/2012 e 223/2012), per le ragioni di seguito esposte.
[4] Deve premettersi che questa Corte non ignora che la giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza n. 446/2002) ha chiarito che "In materia previdenziale [..] de[bba] tenersi anche conto del principio, [...], secondo cui il legislatore puo' - al fine [...] di salvaguardare equilibri di bilancio e contenere la spesa previdenziale - ridurre trattamenti pensionistici gia' in atto. (sentenze n. 417 e n. 361 del 1996, n. 240 del 1994, n. 822 del 1988)", con la conseguenza che" [...] il diritto ad una pensione legittimamente attribuita (in concreto e non potenzialmente) - se non puo' essere eliminato del tutto da una regolamentazione retroattiva che renda indebita l'erogazione della prestazione (sentenze n. 211 del 1997 e n. 419 del 1999) - ben puo' subire gli effetti di discipline piu' restrittive introdotte non irragionevolmente da leggi sopravvenute", ma a condizione che detti interventi non trasmodino in "regolamenti irrazionali" che frustrino "l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica", peggiorando "senza un'inderogabile
esigenza, in misura notevole e in maniera definitiva un trattamento pensionistico in precedenza spettante"(c. Cost. sent. n. 822/1988).
Tuttavia, si osserva in proposito innanzitutto, con riserva di successivi approfondimenti, come la norma in esame presenti, ad avviso di questo giudice e anche a prescindere dalla sua ricostruzione in termini di prelievo tributario, rilevanti problematiche di ragionevolezza, avuto riguardo in particolare alla constatazione che il contributo de quo, che pure incide autoritativamente sul reddito da pensione gia' maturato ex lege, per un verso non viene finalizzato all'effettuazione di prestazioni previdenziali/assistenziali puntualmente individuate e nei contempo viene acquisito indistintamente da ciascuna delle diverse gestioni previdenziali obbligatorie indipendentemente da ogni riferimento alle dinamiche dei rispettivi equilibri finanziari, e dunque anche da quelle che risultano in una situazione di equilibrio o addirittura di avanzo (in tema, si confronti la disposizione, sui si veda posti di cui all'art. 1, comma 488 della medesima legge di stabilita'). Si rileva altresi' che nella norma in esame, come piu' approfonditamente si sosterra' nel prosieguo, manca qualsivoglia logica di correlazione tra an e quantum del contributo (compreso il suo orizzonte temporale
triennale) e dinamiche finanziarie/prestazionali complessive del sistema previdenziale.
In questo quadro, non appaiono manifestamente infondati, ad avviso di questo giudice, i dubbi di costituzionalita' avanzati dalle parti ricorrenti con riguardo alla irragionevole lesione dei diritti soggettivi pensionistici maturati ex lege e del legittimo affidamento sulla stabilita' del trattamento previdenziale, con riguardo dunque ai principi costituzionali di cui agli articoli 2, 36 (stante la natura di retribuzione differita del trattamento previdenziale), e 3 della Carta fondamentale, quest'ultimo assunto dalla giurisprudenza costituzionale (da ultimo, sentenza, n. 160/2013) a presidio del legittimo affidamento verso situazioni giuridiche consolidate.
[4.1.] Peraltro, alla luce della ormai consolidata giurisprudenza del Giudice delle leggi, questa Corte dubita che il contributo di solidarieta' previsto dalla norma de qua, per come conformato dal legislatore, rivesta esclusivamente natura di prestazione patrimoniale imposta ex art. 23 Cost. e non anche, al di la' del nomen furis utilizzato, di prelievo di natura tributaria ex art. 53 della Carta.
In tema, pare appena il caso di osservare come, secondo la ormai consolidata giurisprudenza costituzionale (ex aliis, sentenza n. 223 del 2012), "indipendentemente dal nomen iuris attribuitole dal legislatore, al fine di valutare se una decurtazione patrimoniale definitiva integri un tributo, occorre interpretare la disciplina sostanziale che la prevede alla luce dei criteri indicati dalla giurisprudenza costituzionale come caratterizzanti la nozione unitaria di tributo: cioe' la doverosita' della prestazione, in mancanza di un rapporto sinallagmatico tra le parti, nonche' il
collegamento di tale prestazione con la pubblica spesa, in relazione ad un presupposto economicamente rilevante (ex plurimis, sentenze n. 141 del 2009, n. 335 e n. 64 del 2008, n. 334 del 2006, n. 73 del 2005). Un tributo consiste, quindi, in un «prelievo coattivo che e' finalizzato al concorso alle pubbliche spese ed e' posto a carico di un soggetto passivo in base ad uno specifico indice di capacita' contributiva» (sentenza n. 102 del 2008); indice che deve esprimere l'idoneita' di tale soggetto all'obbligazione tributaria (sentenze n. 91 del 1972, n. 97 del 1968, n. 89 del 1966, n. 16 del 1965, n. 45 del 1964)".
Orbene, in disparte la diversa quaestio della natura giuridica dei c.d. contributi previdenziali (in ordine ai quali, pur nella diversificazione delle impostazioni ricostruttive, prevale in dottrina e giurisprudenza - di recente, Cass., sez. III pen., sent. n. 20845/2011 -, la qualificazione in termini tributari), la norma in esame espressamente prevede una prestazione patrimoniale autoritativa (cfr. artt. 23 e 53 Cost.) "isolata" (ovvero avulsa da qualsivoglia rapporto sinallagmatico), gravante (esclusivamente) su redditi derivanti da trattamento previdenziale obbligatorio, per come maturati secundum legem a seguito di contribuzione obbligatoria in costanza di rapporto di lavoro.
Detta prestazione patrimoniale imposta, pur congegnata come temporanea (tre anni a decorrere dall'1 gennaio 2014), presenta per giunta inequivocabilmente (contrariamente a quanto sostenuto dall'Inps e dall'Avvocatura dello Stato nelle memorie prodotte) il carattere della definitivita', ovvero della irretrattabile ablazione a vantaggio del patrimonio delle gestioni previdenziali obbligatorie.
[4.2] In questo orizzonte ricostruttivo, non appaiono ex adverso persuasive le argomentazioni rese in giudizio dall'Istituto previdenziale e dall'Avvocatura dello Stato fondate sulla diversita' del beneficiario dei contributi (le gestioni previdenziali e non lo Stato), per un insieme di ragioni, di seguito specificate.
a) Secondo la dottrina tributarista, tanto piu' alla luce della recente riforma del titolo V della Costituzione (lo Stato e' divenuto una, seppur fondamentale, componente della Repubblica, nell'ambito della quale si e' registrata una implementazione poliarchica della potesta' impositiva, pur rimanendo ferma la riserva relativa di legge prevista dall'art. 23 della Carta), in presenza di un prelievo coattivo avulso da un rapporto sinallagmatico, la qualificazione in termini tributari non puo' ritenersi inficiata dalla circostanza che le somme vengano acquisite non dallo Stato ma da un diverso soggetto giuridico del settore pubblico (sulla natura pubblicistica degli enti previdenziali privatizzati e comunque dell'attivita' istituzionale di obbligatoria previdenza e assistenza, si vedano Cds., sentenze n. 6014/2012 e n. 182/2006; C. Conti, Sez. contr. enti, n. 59/1996; Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenze n. 13398/2007 e n. 19497/2008:, Corte costituzionale, sentenza 248/1997).
b) In questo senso, peraltro, si e' puntualmente pronunziata la stessa Corte costituzionale in alcune sentenze, pur non particolarmente recenti. In dettaglio, la Consulta, nella sentenza n. 11 del 1995, ha sostenuto che "gli elementi basilari per la qualificazione di una legge come tributaria sono costituiti dalla ablazione delle somme con attribuzione delle stesse ad un ente
pubblico e la loro destinazione allo scopo di apprestare mezzi per il fabbisogno finanziario dell'ente medesimo". Analogamente, nella sentenza n. 37 del 1997 la Corte costituzionale ha affermato che "nella fattispecie, invero, risultano sussistenti entrambi gli elementi indicati da altra giurisprudenza di questa Corte costituiti dalla ablazione delle somme con attribuzione delle stesse ad un ente pubblico e la loro destinazione allo scopo di apprestare mezzi per il fabbisogno finanziario".
c) Ma soprattutto, la Carta fondamentale testualmente individua il soggetto giuridico deputato ad assicurare le necessarie prestazioni previdenziali e assistenziali, tanto piu' per la gestione previdenziale obbligatoria, esclusivamente nello Stato, che, a tal fine, "predispone" o "integra" "organi o istituti" (art. 38, comma 4, Cost.), quali il convenuto Inps, peraltro ente strumentale dello
Stato. D'altra parte, l'Istituto nazionale della previdenza sociale, fin dalla sua istituzione, ha usufruito di trasferimenti statali (art. 59 del R.D.L. 4-10-1935 n. 1827), ed e' tuttora stabilmente finanziato anche da fondi statali, evidentemente principalmente con riguardo alle gestioni previdenziali obbligatorie. In proposito, possono essere sinteticamente richiamati i tre sistemi di finanziamento statale delle gestioni previdenziali Inps previsti ormai a regime in quanto sistematicamente richiamati dalle leggi di stabilita' (da ultimo, art. 1, comma 2, della legge n. 147/2013 e art. 2 della legge di stabilita' per il 2015 n. 190/2014) di cui agli articoli 37, comma 3, lettera c), della legge 9 marzo 1989, n. 88, e successive modificazioni, 59, comma 34, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni, e 2, comma 4, della legge 12 novembre 2011, n. 183, norma quest'ultima che prevede che "AI fine di garantire il pagamento dei trattamenti pensionistici e' stabilito un apporto dello Stato a favore della gestione di cui al comma 1. Tale apporto e' erogato su base trimestrale, subordinatamente alla verifica delle effettive necessita' finanziarie della dtata gestione, riferite al singolo esercizio finanziario".
Da ultimo, si osserva incidentalmente che detto obbligo statale di contribuzione alla gestione previdenziale, lungi dal risolversi in un'affermazione legislativa puramente teorica, ha assunto in rebus
carattere di effettivita' finanziaria e di sostanziale permanenza, anche in ragione dell'andamento della gestione finanziaria dell'Inps (per rimanere all'ultimo consuntivo approvato - ma non si tratta di
trend gestionale di breve periodo -, l'Istituto nel 2013 ha fatto
registrare un disavanzo di competenza di 8.724 milioni di euro, con
una perdita di esercizio di 12.217 milioni di euro).
[4.3] Parimenti, non appaiono ex adverso persuasive le
argomentazioni rese dall'Istituto previdenziale e dall'Avvocatura
dello Stato a sostegno della peculiarita' della norma di legge
esaminata, fondate essenzialmente sulla destinazione finalistica dei
contributi, in quanto "acquisiti dalle competenti gestioni
previdenziali obbligatorie, anche al fine di concorrere al
finanziamento degli interventi di cui al comma 191 del presente
articolo"; diversamente dalle fattispecie astratte esaminate dalla
menzionata recente giurisprudenza costituzionale, secondo le parti
resistenti si tratterebbe, piu' puntualmente, di un'ablazione
funzionale a garantire risorse finanziarie non tanto a beneficio
della fiscalita' generale, ma funzionali ad interventi specificamente
individuati dal legislatore e ispirati ad un principio di
solidarieta', per cosi' dire, endo-previdenziale.
In proposito, questa Corte non ignora come si rinvengano nella
giurisprudenza della Consulta alcuni precedenti in materia, seppure
non univoci, nei quali il valore costituzionale della solidarieta'
endo-previdenziale (artt. 2 e 38 della Carta) ha ricevuto specifica
valorizzazione.
In dettaglio e con riferimento a prestazioni patrimoniali imposte
sui redditi da pensione, se nella sentenza n. 119 del 1981 la
Consulta ritenne violato il principio di eguaglianza in relazione
alla capacita' contributiva perche' i pensionati (cui, a partire dal
1968, era richiesto un contributo progressivo a favore del Fondo
sociale) erano invero colpiti "in misura ingiustificatamente e
notevolmente maggiore" rispetto ai percettori di altri redditi e ai
lavoratori subordinati, nell'ordinanza di inammissibilita' n. 22 del
2003 (in termini, ord. n. 160/2007) la Corte costituzionale ha
dichiarato la manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 37 della legge 23 dicembre 1999, n. 488,
disattendendo la censura di irragionevolezza fondata sull'asserita
natura tributaria del contributo, "laddove la contestata scelta
discrezionale del legislatore e' stata operata in attuazione dei
principi solidaristici sanciti dall'art. 2 della Costituzione,
attraverso l'imposizione di un'ulteriore prestazione patrimoniale
gravante solo su alcuni trattamenti previdenziali obbligatori che
superino un certo importo stabilito dalla legge, al fine di
concorrere al finanziamento dello stesso sistema previdenziale".
Tuttavia, appare significativo rilevare, in proposito, come il
combinato disposto degli articoli 37 della legge n. 488/1999 (norma
scrutinata dall'ordinanza di inammissibilita' n. 22 del 2003) e 69,
comma 9, della legge n. 388/2000 prevedesse la confluenza di detti
contributi in uno specifico fondo obbligatoriamente finalizzato alla
copertura previdenziale di specifici ambiti prestazionali, ovvero dei
lavori discontinui, dei lavoratori autonomi e co.co.co, nonche' per
il finanziamento di periodi di tempo non coperti da contribuzione.
Orbene, premesso il riferimento alla non univoca giurisprudenza
costituzionale in materia, deve, ad avviso di questo giudice, esser
sottoposta a puntuale verifica controfattuale la stessa asserita
finalita' solidaristica esclusivamente endo-previdenziale, ex artt. 2
e 38 Cost., del contributo in esame.
In merito, questa Corte, alla luce dei dati normativi e
finanziari di sistema, dubita che il contributo de quo, non a caso
inserito nella legge di stabilita' per il 2014, sia effettivamente
finalizzato non tanto a contribuire a ridurre il debito pubblico o
comunque a contrastare la situazione finanziaria complessiva dei
Paese, ma a perequare in funzione solidaristica il sistema
previdenziale, per un insieme di ragioni di seguito specificate.
a) Innanzitutto, giova evidenziare come la norma non costituisca
espressione di una ridefinizione, rigorosamente supportata da analisi
di matrice statistico/assicurativa, del sistema di previdenza sociale
(cfr. legge 8 agosto 1995, n. 335), ovvero anche solo di alcune sue
componenti, ispirata a finalita' solidaristiche (ad esempio,
intergenerazionali o di altra natura tra settori diversi del
welfare), limitandosi a introdurre un obbligo temporaneo di
contribuzione in percentuale sulle pensioni piu' elevate determinato
in maniera evidentemente atecnica sul terreno statistico/attuariale
endoprevidenziale; in buona sostanza, non si comprende, innanzitutto
sul terreno tecnico-finanziario e degli equilibri complessivi del
sistema previdenziale e delle gestioni obbligatorie, perche' - cioe'
con quali prospettive di equilibrio/redistribuzione
previdenziale/assistenziale - prelievo sia stato introdotto e
limitatamente ad un triennio, per quali ragioni debba operare a
partire da un reddito di circa euro 90.000,00 annui e perche' sia
stato determinato nelle percentuali previste per i diversi scaglioni.
Anzi, nella norma in questione manca del tutto ogni correlazione
con prospettive e dinamiche degli equilibri finanziari del sistema
previdenziale (del resto, come si vedra', connessi a quelli generali)
e finanche delle gestioni previdenziali obbligatorie, diversamente da
altra disposizione relativa sempre al settore previdenziale contenuta
(arti, comma 488 e normativa ivi richiamata) nella medesima legge di
stabilita' (cfr. Corte di Cassazione, sez. lavoro, sentenza n.
53/2015 sulla inconciliabilita' tra natura temporanea dei contributi
e funzionalizzazione agli equilibri finanziari di lungo periodo).
Diversamente da quest'ultima disposizione (a prescindere dalle
problematiche interpretative sul suo ambito applicativo), infatti, la
norma in esame disegna una prestazione patrimoniale imposta che
opera, in via generale e astratta, per tutte le gestioni
previdenziali obbligatorie a prescindere dalle diverse concrete
dinamiche dei rispettivi equilibri finanziari (anche per quelle in
equilibrio o addirittura in avanzo) e avendo per converso a parametro
di commisurazione esclusivamente il livello del reddito dei
pensionati.
b) Come emerge in maniera evidente dall'esame dei lavori
preparatori parlamentari, che pure sottolineano - come eccepito
dall'Inps - come il Governo abbia evidenziato la confluenza dei
contributi nelle gestioni previdenziali obbligatorie al fine di
argomentare l'infondatezza delle sollevate (gia' in sede di lavori
parlamentari) problematiche di costituzionalita' sulla norma, la
logica ispiratrice dell'intervento normativo ictu ocull risiede
essenzialmente in valutazioni di finanza pubblica generale.
In particolare, il prospetto riepilogativo riferito al testo
licenziato dal Senato testualmente pone in primario rilievo, non gia'
gli effetti sulle dinamiche finanziarie/prestazionali delle diverse
gestioni obbligatorie o anche del complessivo sistema
previdenziale/assistenziale, ma essenzialmente le inferenze
dell'ablazione patrimoniale sui saldi di finanza pubblica (saldo
netto da finanziare, fabbisogno e indebitamento netto), secondo la
seguente tabella (testualmente riportata):
Parte di provvedimento in formato grafico
E ancora, la relazione tecnica al testo licenziato dal Senato,
oltre a descrivere le norme, espone sostanzialmente parametri
finanziari generali, concludendo che dalle disposizioni in esame
(considerati il numero dei soggetti coinvolti, il loro reddito e le
relative aliquote fiscali) derivano le seguenti economie:
(milioni di euro)
===============================================================
| | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 |
+===============+=========+===========+===========+===========+
|Al lordo | | | | |
|effetti fiscali| 93 | 93 | 93 | 0 |
+---------------+---------+-----------+-----------+-----------+
|Al netto | | | | |
|effetti fiscali| 52 | 52 | 52 | 0 |
+---------------+---------+-----------+-----------+-----------+
E appare altresi' significativo evidenziare come il medesimo
approccio espositivo/ricostruttivo, del resto del tutto coerente con
la natura del testo normativo (legge c.d. di stabilita'), viene
parimenti seguito nei lavori parlamentari sia (come e' scontato che
sia) con riferimento al contributo di solidarieta' su redditi
complessivi superiori a 300.000 euro (comma 590) (1) che con
riferimento all'obbligo di restituzione (comma 287) dei contributi di
solidarieta' sulle pensioni (2) gia' prelevati e dichiarati
incostituzionali dalla Consulta con la sentenza n. 116/2013.
c) Analogamente, la norma in esame (diversamente dall'art. 37
della legge n. 488/1999, scrutinato dalla gia' richiamata ordinanza
della Consulta n. 22/2003), non prevede alcun puntuale vincolo
finalistico nell'impiego delle somme, come peraltro emerso anche nel
corso dei lavori preparatori (servizio studi della Camera). Lo stesso
generico riferimento al lavoratori c.d. esodati, oltre a non esser
vincolante quanto alla destinazione dei contributi (come testualmente
evidenziato, in maniera inequivocabile, dall'impiego della
congiunzione "anche"), non viene adeguatamente sostanziato dalla
individuazione di specifiche prestazioni previdenziali (cosa si
assicura ed a quante persone) da garantire a detta platea di
soggetti.
Parte di provvedimento in formato grafico
Piu' in generale, occorre in buona sostanza evidenziare che alla
previsione delle prestazioni patrimoniali imposte il legislatore non
associa inderogabilmente, con finalita' solidaristiche interne al
sistema previdenziale, alcuna individuazione di "ulteriori o diverse"
prestazioni da garantire mediante l'impiego di dette risorse,
limitandosi ad un intervento finanziario di pura "cassa" nel quadro
delle complessive dinamiche della finanza pubblica, conseguentemente
del tutto "fungibile" rispetto all'"ordinario" sistema di
finanziamento statale delle gestioni previdenziali (prelievo
tributario e trasferimenti agli enti previdenziali).
A tal proposito, non appare ultroneo evidenziare come
l'immediatamente successivo comma 487 dell'art. 1 della legge di
stabilita' per il 2014, espressamente preveda che "i risparmi
derivanti dalle misure di contenimento della spesa adottate, sulla
base dei principi di cui al comma 486, dagli organi costituzionali,
dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di Bolzano,
nell'esercizio della propria autonomia sono versati all'entrata del
bilancio dello Stato per essere destinati al Fondo di cui al comma
48" (di garanzia per le piccole e medie imprese, etc..).
[4.4] L'insieme delle considerazioni ricostruttive svolte
contribuisce, in sostanza, a disegnare il quadro di uno strumento
normativa, quello dell'obbligo di contribuzione ex art. 1, comma 486,
della legge n. 147/2013, giuridicamente e assiologicamente (artt. 2 e
38 Cost) "distante" da autentiche finalita' solidaristiche
endo-previdenziali, avuto riguardo alla sua neutralita'
giuridico-economica rispetto alla consistenza quali-quantitativa
delle prestazioni previdenziali concretamente assicurate, all'assenza
di correlazione (nell'an e nel quantum del prelievo) con le concrete
dinamiche finanziarie delle varie gestioni previdenziali obbligatorie
nonche' alla sua parametrazione con esclusivo riguardo al reddito
(capacita' contributiva) dei pensionati e avendo a riferimento le
dinamiche complessive della finanza pubblica; dinamiche rispetto alle
quali emerge la sostanziale sovrapponibilitta'/fungibilita' del
contributo, nell'ottica del policy maker finanziario e quoad effectum
in aerarium (comprese le finanze degli enti previdenziali), rispetto
al prelievo tributario e al sistema di trasferimento di fondi statali
alle gestioni previdenziali.
[4.5] Ricostruita in questi termini la natura della prestazione
patrimoniale imposta de qua, questo giudice ritiene sostanzialmente
nella specie trasponibili, a sostegno della non manifesta
infondatezza della questione di costituzionalita' per violazione
degli articoli 3 (eguaglianza/ragionevolezza) e 53 (correlazione alla
capacita' contributiva e progressivita') della Carta fondamentale, le
argomentazioni addotte dalla recente giurisprudenza costituzionale,
con particolare riguardo per la sentenza n. 116 del 2013.
Cio' anche a prescindere dalla diversa qualificazione della
fattispecie in termini di vera e propria violazione del giudicato
costituzionale, pur avanzata da parte della dottrina e sollecitata
anche dalle parti ricorrenti sulla scorta di rigorosa giurisprudenza
costituzionale (C. cost., sentenze n. 73/1963 e n. 88/1966, che parla
di violazione del'art. 136 nell'ipotesi che una legge "persegue e
raggiunge, anche se indirettamente, lo stesso risultato" di una norma
gia' dichiarata incostituzionale), ma difficile da condividere (come
rilevato da altra opinio dottrinaria) in ragione, oltre che delle
invero residuali (nel senso teste' precisato) peculiarita' della
disposizione sub iudice, del suo differente orizzonte temporale di
efficacia.
Ad ogni modo, ai fini del riscontro di costituzionalita' della
norma de qua, si osserva che la prestazione patrimoniale imposta ictu
oculi incide esclusivamente su una determinata categoria di
cittadini, ovvero i titolari di trattamenti pensionistici erogati da
enti gestori di forme di previdenza obbligatorie, mentre la rimanente
generalita' dei consociati di eguale capacita' contributiva (tertium
comparationis, come tale individuato dalla stessa Consulta nella
sentenza n. 116/2013 nel prelievo del 3 per cento sui redditi annui
superiori a 300.000 euro ex l'art. 2 del d.l. n. 138 del 2011,
reiterato dall'art. 1 comma 590 della medesima legge n. 147/2013) non
risulta astretta da analogo prelievo tributario.
Infatti, detta evidente disparita' di trattamento appare viepiu'
confermata (ulteriore testimonianza dell'evidente "affinita'
contributiva" degli istituti) dai legislatore, nella medesima legge
di stabilita' (art. 1, comma 590), anche in materia di proroga del
contributo di solidarieta' del 3 per cento relativo a redditi di
importo notevolmente elevato (superiore a 300.000,00 euro), per i
quali per un verso si prevede che "ai fini della verifica del
superamento del limite rilevano anche i trattamenti pensionistici di
cui al comma 486", e nel contempo si dispone che "su tali trattamenti
il contributo di solidarieta' di cui al primo periodo non e' dovuto",
in quanto sottoposti al piu' elevato contributo di solidarieta'
specifico per i redditi da pensione. Con l'irragionevole esito di
sottoporre ad un trattamento radicalmente deteriore i redditi da
pensione rispetto a quelli da diversa fonte ovvero anche misti, anche
nell'ambito di un range reddituale particolarmente elevato.
Eppure, come sottolineato dal giudice delle leggi (da ultimo,
sentenza n. 116 del 2013) "i redditi derivanti dai trattamenti
pensionistici non hanno, per questa loro origine, una natura diversa
e minoris generis rispetto agli altri redditi presi a riferimento, ai
fini dell'osservanza dell'art. 53 Cost., il quale non consente
trattamenti in pejus di determinate categorie di redditi da lavoro".
Questa Corte non ignora come, secondo consolidata giurisprudenza
costituzionale, «la Costituzione non impone affatto una tassazione
fiscale uniforme, con criteri assolutamente identici e proporzionali
per tutte le tipologie di imposizione tributaria; ma esige invece un
indefettibile raccordo con la capacita' contributiva, in un quadro di
sistema informato a criteri di progressivita', come svolgimento
ulteriore, nello specifico campo tributario, del principio di
eguaglianza, collegato al compito di rimozione degli ostacoli
economico-sociali esistenti di fatto alla liberta' ed eguaglianza dei
cittadini-persone umane, in spirito di solidarieta' politica,
economica e sociale (artt. 2 e 3 della Costituzione)» (sentenza n.
341 del 2000, richiamata dalla sentenza n. 116 del 2013).
Lo scrutinio di costituzionalita' si risolve dunque in un
"giudizio sull'uso ragionevole, o meno, che il legislatore stesso
abbia fatto dei suoi poteri discrezionali in materia tributaria, al
fine di verificare la coerenza interna della struttura dell'imposta
con il suo presupposto economico, come pure la non arbitrarieta'
dell'entita' dell'imposizione (sentenza n. 111 del 1997)".
Proprio in applicazione dei menzionati principi, emerge nella
specie, cosi come gia' in passato ravvisato dalla Consulta, "un
giudizio di irragionevolezza ed arbitrarieta' del diverso trattamento
riservato alla categoria colpita, «foriero peraltro di un risultato
di bilancio che avrebbe potuto essere ben diverso e piu' favorevole
per lo Stato, laddove il legislatore avesse rispettato i principi di
eguaglianza dei cittadini e di solidarieta' economica, anche
modulando diversamente un universale intervento impositivo». Se da un
lato l'eccezionalita' della situazione economica che lo Stato deve
affrontare e' suscettibile di consentire il ricorso a strumenti
eccezionali, nel difficile compito di contemperare il soddisfacimento
degli interessi finanziari e di garantire i servizi e la protezione
di cui tutti cittadini necessitano, dall'altro cio' non puo' e non
deve determinare ancora una volta un'obliterazione dei fondamentali
canoni di uguaglianza, sui quali si fonda l'ordinamento
costituzionale" (cosi' ancora la sentenza della Corte costituzionale
n. 116 del 2013).
Tanto piu' che, ha argomentato la Consulta nel precedente
ripetutamente richiamato, la giurisprudenza costituzionale "ha
ritenuto che il trattamento pensionistico ordinario ha natura di
retribuzione differita (fra le altre sentenza n. 30 del 2004,
ordinanza n. 166 del 2006); sicche' il maggior prelievo tributario
rispetto ad altre categorie risulta con piu' evidenza
discriminatorio, venendo esso a gravare su redditi ormai consolidati
nel loro ammontare, collegati a prestazioni lavorative gia' rese da
cittadini che hanno esaurito la loro vita lavorativa, rispetto ai
quali non risulta piu' possibile neppure ridisegnare sul piano
sinallagmatico il rapporto di lavoro".
Per quanto suesposto, riservata ogni altra decisione all'esito
del giudizio innanzi alla Consulta, deve essere conseguentemente
disposta la remissione degli atti alla Corte costituzionale e la
sospensione del giudizio ai sensi dell'art. 134 della Costituzione,
dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
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