Il Senato ha approvato, il 21 ottobre 2010, un importante emendamento (dell'opposizione ma sul quale il governo ha espresso parere favorevole) al testo della riforma forense al suo esame. E' stata cancellata la incompatibilità tra iscrizione all'albo degli avvocati e sussistenza di un rapporto di lavoro privato.
L'art. 17, allesame del Senato era del seguente tenore:
"(Incompatibilità)
1. La professione di avvocato è incompatibile:
a) con qualsiasi altra attività di lavoro autonomo svolta continuativamente o professionalmente, escluse quelle di carattere scientifico, letterario, artistico e culturale. È consentita l'iscrizione nell'albo dei dottori commercialisti e degli esperti contabili, nell'elenco dei pubblicisti e nel registro dei revisori contabili;
b) con l'esercizio effettivo di qualsiasi attività di impresa commerciale svolta in nome proprio o in nome o per conto altrui. È fatta salva la possibilità di assumere incarichi di gestione e vigilanza nelle procedure concorsuali o in altre procedure relative a crisi di impresa;
c) con la qualità di socio illimitatamente responsabile, o di amministratore di società di persone, aventi quale finalità l'esercizio di attività di impresa commerciale, in qualunque forma costituite, nonché con la qualità di amministratore unico o consigliere delegato di società di capitali, anche in forma cooperativa, nonché con la qualità di presidente di consiglio di amministrazione con effettivi poteri individuali di gestione. L'incompatibilità non sussiste se l'oggetto della attività della società è limitato esclusivamente all'amministrazione di beni, personali o familiari;
d) con la qualità di ministro di culto;
e) con qualsiasi attività di lavoro subordinato pubblico o privato anche se con orario di lavoro limitato."
E' stato approvato l'emendamento 17.210 (PORETTI, PERDUCA, BONINO) che prevedeva:
Al comma 1, lettera e), sopprimere le parole: «o privato».
Il presidente del C.N.F., Avv. Guido Alpa, s'è detto sorpreso dell'accaduto ed ha criticato la scelta del Senato, sostenendo che dall’articolo 1, lettera C) e D) del disegno di legge di riforma forense risulterebbero principi cardine della professione di avvocato che sarebbero in contrasto con la scelta di aprire gli albi ai lavoratori dipendenti privati.
Va detto che, certamente, le suddette disposizioni del disegno di legge di riforma della professione di avvocato prevedono, con espressioni condivisibili, che l’ordinamento forense è teso a garantire l’indipendenza e l’autonomia degli avvocati, indispensabili condizioni dell’effettività della difesa e della tutela dei diritti; nonchè prevedono che l'ordinamento forense tutela l’affidamento della collettività e della clientela, prescrivendo l’obbligo della correttezza dei comportamenti e favorendo la qualità e l’efficacia della prestazione professionale. Il punto, a mio avviso, è che le dette indipendenza e autonomia non possono in concreto dirsi sempre negate dalla sussistenza di un rapporto di lavoro privato o pubblico. Per fare una regolazione seria occorrerà distinguere e nel farlo occorrerà seguire sia quanto ha riconosciuto la Corte costituzionale con sentenza n. 189/01, sia quanto ha statuito la Corte di giustizia con la sentenza 14 settembre 2010 nella causa C-550/07, Akzo Nobel Chemicals Ltd contro Commissione.
Leggo ure sul sito del C.N.F.:
"Il presidente Alpa ricevuto dal sottosegretario alla presidenza del Consiglio Gianni Letta.
21/10/2010 - Al centro dell’incontro la riforma dell’avvocatura, in questi giorni all’esame del Senato.
Roma. Il presidente del Consiglio nazionale forense Guido Alpa è stato ricevuto oggi dal presidente Gianni Letta, sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei ministri. Alpa ha rappresentato il disagio con cui l’avvocatura ha appreso dell’approvazione dell’emendamento che ha eliminato la incompatibilità tra iscrizione all’albo forense e rapporto di lavoro subordinato privato. Il presidente del Consiglio nazionale forense ha rappresentato l’urgenza dell’approvazione della riforma senza stravolgimenti dei principi cardine dell’ordinamento professionale."
Anche il presidente dell'OUA, De Tilla, ha criticato la scelta del Senato, soprattutto perchè s'è consentita l'iscrizione dei dipendenti privati nell'albo ordinario, senza limitarsi a consentire loro la possibilità di iscriversi nell'elenco speciale annesso all'albo degli avvocati, elenco speciale "che è caratterizzato dal fattore costitutivo che i professionisti che ne fanno parte possono esercitare la loro attività unicamente per conto degli enti con cui hanno un rapporto di subordinazione".
Per De Tilla l'albo ordinario deve contenere solo avvocati liberi professionisti, con chiari requisiti di indipendenza e autonomia.
Le critiche del presidente del Consiglio Nazionale Forense e del presidente dell'OUA apriranno, mi auguro, un approfondito dibattito sulla mitica "indipendenza dell'avvocato".
Speriamo che l'araba fenice sia disvelata come tale.
Serviranno di certo a capire meglio cosa si vuol dire quando si dice che l'ordinamento forense "è teso a garantire l'indipendenza e l'autonomia dell'avvocato".
Soprattutto i rilievi di De Tilla dovranno portare a dare il giusto peso alla giurisprudenza recentissima della Corte di giustizia sul concetto di indipendenza dell'avvocato (in particolare nella sentenza 14 settembre 2010 nella causa C-550/07, Akzo Nobel Chemicals Ltd contro Commissione, la Corte di giustizia ha inteso l'indipendenza dell'avvocato come indipendenza economica). 
Pure utili potranno rivelarsi le ulteriori critiche di Alpa per il quale "Non si vede infatti come un avvocato che svolga la propria attività nei ritagli di tempo lasciati disponibili dal suo lavoro dipendente, possa garantire adeguata e qualificata assistenza al proprio cliente".
Queste saranno critiche utilissime se avranno l'effetto di imporre un esame approfondito di quanto ha detto la Corte costituzionale sul tema, con la sentenza n. 189/01 (la quale non è stata affatto contraddetta dalla successiva sentenza 390/06 che non ha affatto affermato che il part time è illegittimo e incompatibile con laprofessione forense ma ha solo lasciato al legislatore -che deve rispettare però l'art. 3 Cost.- la scelta su cosa stabilire incompatibile).
COMUNQUE UNA COSA E' SICURA: SE NON VERRA' RAPIDAMENTE APPROVATA LA NORMA "LIBERTARIA" CHE CONSENTE DI ESSERE ISCRITTI ALL'ALBO FORENSE IN COSTANZA DI RAPPORTO DI LAVORO SUBORDINATO PRIVATO, DOVRANNO ESSER CANCELLATI DALL'ALBO ALMENO 30.000 AVVOCATI CHE SOSTANZIALMENTE HANNO UN RAPPORTO DI IMPIEGO (PRIVATO) CON UN COLLEGA NEL CUI STUDIO LAVORANO.
Secondo me, se si vuole che l'indipendenza dell'avvocato sia una cosa seria e non uno specchietto per le allodole (o, altrimenti detto, un modo come altri per operare una <non consentita> limitazione quantitativa e non qualitativa all'accesso al servizio professionale di avvocato, che è sottoposto, certamente, alle regole dell'Unione Europea in tema di concorrenza) bisogna pervenire a una regolamentazione analoga a quella prevista per i revisori contabili.
Altrimenti è meglio lasciar perdere e limitarsi a raccomandare ai clienti degli avvocati di informarsi a fondo, preventivamente, su coloro che intendono scegliere come loro difensori.
Infatti, dove scovare una regolamentazione seria dell'indipendenza del professionista?
E' l'uovo di Colombo: bisogna guardare la regolamentazione dell'indipendenza di quei professionisti l'indipendenza dei quali sia SEMPRE un valore non solo morale ma anche immediatamente e in misura rilevante un valore economico per i fruitori dei loro servizi e addirittura per la collettività. Tali professionisti sono i revisori contabili.
E infatti è evidente a prima lettura che un approccio serio alla questione dell'indipendenza del professionista è quello operato, CON RIGUARDO APPUNTO AI REVISORI CONTABILI, dal D.Lgs. 27-1-2010 n. 39 "Attuazione della direttiva 2006/43/CE, relativa alle revisioni legali dei conti annuali e dei conti consolidati, che modifica le direttive 78/660/CEE e 83/349/CEE, e che abroga la direttiva 84/253/CEE".
LEGGI DI SEGUITO GLI ARTICOLI 1, 10, 17, 18, 19 DEL D.LGS. 39/2010.
Art. 1 (Definizioni)
1. Nel presente decreto legislativo si intendono per:
a) «affiliata di una società di revisione legale»: un ente legato alla società di revisione tramite la proprietà comune, la direzione comune o una relazione di controllo;
b) «Codice delle assicurazioni private»: il decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209, recante Codice delle assicurazioni private;
c) «enti di interesse pubblico»: le società individuate ai sensi dell’ articolo 16;
d) «ente di revisione di un Paese terzo»: un ente che, indipendentemente dalla sua forma giuridica, effettua la revisione dei conti annuali o dei conti consolidati di una società avente sede in un Paese terzo;
e) «gruppo»: l’insieme delle società incluse nel consolidamento ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 1991, n. 127;
f) «Paese terzo»: uno Stato che non è membro dell’Unione europea;
g) «Registro/Registro dei revisori legali»: il registro nel quale sono iscritti i revisori legali e le società di revisione legale, istituito ai sensi dell’ articolo 2, comma 1;
h) «relazione di revisione legale»: il documento contenente il giudizio sul bilancio espresso dal soggetto cui è stato conferito l’incarico di revisione e che è firmato dal responsabile della revisione;
i) «responsabile della revisione»:
1) il revisore legale cui è stato conferito l’incarico;
2) il soggetto, iscritto nel Registro, responsabile dello svolgimento dell’incarico, se l’incarico è stato conferito ad una società di revisione legale;
l) «rete»: la struttura alla quale appartengono un revisore legale o una società di revisione legale, che è finalizzata alla cooperazione e che persegue chiaramente la condivisione degli utili o dei costi o fa capo ad una proprietà, un controllo o una direzione comuni e condivide prassi e procedure comuni di controllo della qualità, la stessa strategia aziendale, uno stesso nome o una parte rilevante delle risorse professionali;
m) «revisione legale»: la revisione dei conti annuali o dei conti consolidati effettuata in conformità alle disposizioni del presente decreto legislativo o, nel caso in cui sia effettuata in un altro Stato membro dell’Unione europea, alle disposizioni di attuazione della direttiva 2006/43/CE vigenti in tale Stato membro;
n) «revisore legale»: una persona fisica abilitata a esercitare la revisione legale ai sensi del codice civile e delle disposizioni del presente decreto legislativo e iscritta nel Registro ovvero una persona fisica abilitata a esercitare la revisione legale in un altro Stato membro dell’Unione europea ai sensi delle disposizioni di attuazione della direttiva 2006/43/CE vigenti in tale Stato membro;
o) «revisore di un Paese terzo»: una persona fisica che effettua la revisione dei conti annuali o dei conti consolidati di una società avente sede in un Paese non appartenente all’Unione europea;
p) «revisore del gruppo»: il revisore legale o la società di revisione legale incaricati della revisione legale dei conti consolidati;
q) «società di revisione legale»: una società abilitata a esercitare la revisione legale ai sensi delle disposizioni del presente decreto legislativo e iscritta nel Registro ovvero un’impresa abilitata a esercitare la revisione legale in un altro Stato membro dell’Unione europea ai sensi delle disposizioni di attuazione della direttiva 2006/43/CE vigenti in tale Stato membro;
r) «TUB»: il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385;
s) «TUIF»: il testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58.
Art. 10 (Indipendenza e obiettività)
1. Il revisore legale e la società di revisione legale che effettuano la revisione legale dei conti di una società devono essere indipendenti da questa e non devono essere in alcun modo coinvolti nel suo processo decisionale.
2. Il revisore legale e la società di revisione legale non effettuano la revisione legale dei conti di una società qualora tra tale società e il revisore legale o la società di revisione legale o la rete sussistano relazioni finanziarie, d’affari, di lavoro o di altro genere, dirette o indirette, comprese quelle derivanti dalla prestazione di servizi diversi dalla revisione contabile, dalle quali un terzo informato, obiettivo e ragionevole trarrebbe la conclusione che l’indipendenza del revisore legale o della società di revisione legale risulta compromessa.
3. Se l’indipendenza del revisore legale o della società di revisione legale rischia di essere compromessa, come in caso di autoriesame, interesse personale, esercizio del patrocinio legale, familiarità, fiducia eccessiva o intimidazione, il revisore legale o la società di revisione legale devono adottare misure volte a ridurre tali rischi.
4. Qualora i rischi siano di tale rilevanza da compromettere l’indipendenza del revisore legale o della società di revisione legale questi non effettuano la revisione legale.
5. I soggetti abilitati all’esercizio dell’attività di revisione legale si dotano di procedure idonee a prevenire e rilevare tempestivamente le situazioni che possono comprometterne l’indipendenza.
6. L’istituzione e il funzionamento di tali procedure sono documentati in modo da poter essere assoggettati a sistemi di controllo della qualità.
7. Il revisore legale o la società di revisione legale documenta nelle carte di lavoro tutti i rischi rilevanti per la sua indipendenza nonché le misure adottate per limitare tali rischi.
8. I soci e i componenti dell’organo di amministrazione della società di revisione legale o di un’affiliata non possono intervenire nell’espletamento della revisione legale in un modo che può compromettere l’indipendenza e l'obiettività del responsabile della revisione.
9. Il corrispettivo per l’incarico di revisione legale non può essere subordinato ad alcuna condizione, non può essere stabilito in funzione dei risultati della revisione, né può dipendere in alcun modo dalla prestazione di servizi diversi dalla revisione alla società che conferisce l’incarico, alle sue controllate e controllanti, da parte del revisore legale o della società di revisione legale o della loro rete.
10. Il corrispettivo per l’incarico di revisione legale è determinato in modo da garantire la qualità e l’affidabilità dei lavori. A tale fine i soggetti incaricati della revisione legale determinano le risorse professionali e le ore da impiegare nell’incarico avendo riguardo:
a) alla dimensione, composizione e rischiosità delle più significative grandezze patrimoniali, economiche e finanziarie del bilancio della società che conferisce l’incarico, nonché ai profili di rischio connessi al processo di consolidamento dei dati relativi alle società del gruppo;
b) alla preparazione tecnica e all’esperienza che il lavoro di revisione richiede;
c) alla necessità di assicurare, oltre all’esecuzione materiale delle verifiche, un’adeguata attività di supervisione e di indirizzo, nel rispetto dei principi di cui all’ articolo 11.
11. La misura della retribuzione dei dipendenti delle società di revisione legale che partecipano allo svolgimento delle attività di revisione legale non può essere in alcun modo determinata dall’esito delle revisioni da essi compiute.
12. I soggetti abilitati all’esercizio dell’attività di revisione legale dei conti rispettano i principi di indipendenza e obiettività elaborati da associazioni e ordini professionali e approvati dal Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Consob, ovvero emanati dal Ministro dell’economia e delle finanze sentita la Consob.
13. Con regolamento, il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Consob, definisce l’estensione della rete e dà attuazione alle misure di esecuzione adottate dalla Commissione europea ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 4, della direttiva 2006/43/CE.
Art. 17 (Indipendenza)
1. L’incarico di revisione legale ha la durata di nove esercizi per le società di revisione e di sette esercizi per i revisori legali. Esso non può essere rinnovato o nuovamente conferito se non siano decorsi almeno tre esercizi dalla data di cessazione del precedente incarico.
2. Fermo restando il rispetto delle disposizioni dell’ articolo 10, ed in ottemperanza ai principi stabiliti dalla direttiva 2006/43/CE, la Consob stabilisce con regolamento le situazioni che possono compromettere l’indipendenza del revisore legale, della società di revisione legale e del responsabile della revisione di un ente di interesse pubblico, nonché le misure da adottare per rimuovere tali situazioni.
3. I revisori legali, le società di revisione legale e le entità appartenenti alla loro rete, i soci, gli amministratori, i componenti degli organi di controllo e i dipendenti della società di revisione legale non possono fornire alcuno dei seguenti servizi all’ente di interesse pubblico che ha conferito l’incarico di revisione e alle società dallo stesso controllate o che lo controllano o sono sottoposte a comune controllo:
a) tenuta dei libri contabili e altri servizi relativi alle registrazioni contabili o alle relazioni di bilancio;
b) progettazione e realizzazione dei sistemi informativi contabili;
c) servizi di valutazione e stima ed emissione di pareri pro veritate;
d) servizi attuariali;
e) gestione esterna dei servizi di controllo interno;
f) consulenza e servizi in materia di organizzazione aziendale diretti alla selezione, formazione e gestione del personale;
g) intermediazione di titoli, consulenza per l'investimento o servizi bancari d’investimento;
h) prestazione di difesa giudiziale;
i) altri servizi e attività, anche di consulenza, inclusa quella legale, non collegati alla revisione, individuati dalla Consob con il regolamento adottato ai sensi del comma 2.
4. L’incarico di responsabile della revisione dei bilanci di un ente di interesse pubblico non può essere esercitato dalla medesima persona per un periodo eccedente sette esercizi sociali, né questa persona può assumere nuovamente tale incarico, neppure per conto di una diversa società di revisione legale, se non siano decorsi almeno due anni dalla cessazione del precedente.
5. Il revisore legale, il responsabile della revisione legale per conto di una società di revisione, e coloro che hanno preso parte con funzioni di direzione e supervisione alla revisione del bilancio di un ente di interesse pubblico non possono rivestire cariche sociali negli organi di amministrazione e controllo dell’ente che ha conferito l’incarico di revisione, né possono prestare lavoro autonomo o subordinato in favore dell’ente stesso svolgendo funzioni dirigenziali di rilievo, se non sia decorso almeno un biennio dalla conclusione dell’incarico, ovvero dal momento in cui abbiano cessato di essere soci, amministratori o dipendenti della società di revisione.
6. Coloro che siano stati amministratori, componenti degli organi di controllo, direttori generali o dirigenti preposti alla redazione dei documenti contabili societari presso un ente di interesse pubblico non possono esercitare la revisione legale dei bilanci dell’ente né delle società dallo stesso controllate o che lo controllano, se non sia decorso almeno un biennio dalla cessazione dei suddetti incarichi o rapporti di lavoro.
7. La violazione dei divieti previsti dal presente articolo è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria da centomila a cinquecentomila euro irrogata dalla Consob, secondo la procedura sanzionatoria di cui all’ articolo 195 del TUIF.
8. Il divieto previsto dall’articolo 2372, quinto comma, del codice civile si applica anche al revisore legale o alla società di revisione legale ai quali sia stato conferito l’incarico e al responsabile della revisione.
9. I revisori legali e le società di revisione legale:
a) annualmente confermano per iscritto all’organo di cui all’ articolo 19, comma 1, la propria indipendenza e comunicano al medesimo gli eventuali servizi non di revisione forniti all’ente di interesse pubblico, anche dalla propria rete di appartenenza;
b) discutono con l’organo di cui all’ articolo 19, comma 1, i rischi per la propria indipendenza nonché le misure adottate per limitare tali rischi, documentati nelle carte di lavoro ai sensi dell’ articolo 10, comma 7
Art. 18 (Relazione di trasparenza)
1. I revisori legali e le società di revisione legale pubblicano sul proprio sito internet, entro tre mesi dalla fine di ogni esercizio sociale, una relazione di trasparenza annuale contenente le seguenti informazioni:
a) una descrizione della forma giuridica e della struttura proprietaria e di governo;
b) una descrizione dell’eventuale rete di appartenenza e delle disposizioni giuridiche e strutturali che la regolano;
c) una descrizione del sistema di controllo interno della qualità e una dichiarazione dell’organo di amministrazione o di direzione, in ordine all’efficacia del suo funzionamento;
d) l’indicazione della data in cui è stato svolto l’ultimo controllo della qualità;
e) un elenco degli enti di interesse pubblico i cui bilanci sono stati oggetto di revisione legale nell’esercizio sociale precedente;
f) una dichiarazione relativa all’adozione di misure idonee a garantire l’indipendenza del revisore legale o della società di revisione legale che confermi che è stata effettuata una verifica interna della conformità alle disposizioni in materia di indipendenza;
g) una dichiarazione relativa all’adozione di misure idonee a garantire la formazione continua;
h) informazioni finanziarie relative alle dimensioni operative del revisore legale o della società di revisione legale, che indichino almeno il fatturato totale suddiviso tra corrispettivi per la revisione legale, per altri servizi di verifica, per servizi di consulenza fiscale e per altri servizi diversi dalla revisione contabile;
i) informazioni sulla base di calcolo della remunerazione dei soci.
2. In circostanze eccezionali è possibile derogare agli obblighi di cui al comma 1, lettera e), qualora sussista una minaccia grave e imminente per la sicurezza delle persone.
3. La relazione di trasparenza è firmata dal revisore legale, ovvero da un legale rappresentante della società di revisione legale. La firma può essere apposta anche in formato elettronico.
4. La Consob può richiedere ai soggetti indicati al comma 1 di apportare modifiche e integrazioni alla relazione di trasparenza con le modalità e nei termini da essa stabiliti.
Art. 19 (Comitato per il controllo interno e la revisione contabile)
1. Negli enti di interesse pubblico il comitato per il controllo interno e la revisione contabile vigila su:
a) il processo di informativa finanziaria;
b) l’efficacia dei sistemi di controllo interno, di revisione interna, se applicabile, e di gestione del rischio;
c) la revisione legale dei conti annuali e dei conti consolidati;
d) l’indipendenza del revisore legale o della società di revisione legale, in particolare per quanto concerne la prestazione di servizi non di revisione all’ente sottoposto alla revisione legale dei conti.
2. Il comitato per il controllo interno e la revisione contabile si identifica con:
a) il collegio sindacale;
b) il consiglio di sorveglianza negli enti che adottano il sistema di amministrazione e controllo dualistico, a condizione che ad esso non siano attribuite le funzioni di cui all’articolo 2409-terdecies, primo comma, lettera f-bis), del codice civile, ovvero un comitato costituito al suo interno. In tal caso, il comitato è sentito dal consiglio di sorveglianza in merito alla proposta di cui all’ articolo 13, comma 1. Almeno uno dei componenti del medesimo comitato deve essere scelto tra gli iscritti nel Registro;
c) il comitato per il controllo sulla gestione negli enti che adottano il sistema di amministrazione e controllo monistico.
3. Il revisore legale o la società di revisione legale presenta al comitato per il controllo interno una relazione sulle questioni fondamentali emerse in sede di revisione legale, e in particolare sulle carenze significative rilevate nel sistema di controllo interno in relazione al processo di informativa finanziaria.
Mi soffermerei, a questo punto, sulla sentenza della Corte di giustizia del 14 settembre 2010 nella causa C-550/07, Akzo Nobel Chemicals Ltd contro Commissione.
Dalla sentenza in questione si deve dedurre, infatti, e per questo è importante, il significato della locuzione "avvocati indipendenti" e un chiarimento definitivo del concetto, troppe volte evocato a sproposito e travisato, di "necessaria indipendenza dell'avvocato".
"Avvocati indipendenti" per la Corte di giustizia significa, come di seguito si vedrà, "avvocati non legati al cliente da un rapporto d'impiego".
E la definizione deve essere gravida di conseguenze in relazione all'elaborazione parlamentare di un testo di riforma forense che non voglia esser censurabile innanzi alla Corte di giustizia.
La Corte ne ha trattato in maniera approfondita, essendo chiamata a valutare se si dovesse riconoscere la tutela della riservatezza della comunicazione tra avvocati e clienti, così come la appronta il diritto comunitario, anche a quegli avvocati che siano dipendenti del loro cliente (a quei soggetti, cioè, che in Italia si suol designare come giuristi di impresa e che, a mio parere, si dovrebbero trattare come gli avvocati dipendenti di altri avvocati).
La definizione di "avvocato indipendente" ha portato la Corte a delimitare il campo di applicazione del segreto professionale, escludendo che possa riguardare gli scambi di comunicazioni all'interno dell'azienda. Il c.d. privilegio legale, dunque, non vale per le comunicazioni aziendali, almeno con riguardo al diritto della concorrenza.
Il punto d'arrivo del ragionamento della Corte è stato che le comunicazioni tra un avvocato di impresa e i dirigenti dell'azienda non sono coperte dal segreto professionale, il quale va garantito solo agli "avvocati indipendenti", vale a dire "avvocati non legati al cliente da un rapporto di impiego". Ciò perchè solo un avvocato non legato al cliente da un rapporto di impiego è “un organo dell’amministrazione della giustizia”.
La Corte era chiamata a decidere se fosse stata legittima l’acquisizione, da parte della Commissione europea in qualità d'autorità antitrust, di due messaggi di posta elettronica scambiati tra il direttore generale della società e un componente dell’ufficio legale iscritto nell’ordine degli avvocati olandese.
Erano intervenuti in causa, in primo grado, innanzi al Tribunale, a sostegno di un’applicazione ampia del segreto professionale: il Consiglio degli avvocati dell’Unione europea, l'European Company Lawyers Association, l’American Corporate Counsel Association, l'International Bar Association, nonchè in secondo grado il Regno Unito, l'Irlanda e i Paesi bassi.
L’Avvocato generale Kokott e la Corte di Lussemburgo hanno però ritenuto, in senso contrario alle tesi dei ricorrenti e degli intervenuti, che la tutela del segreto professionale è si un principio giuridico generale con rango di diritto fondamentale, comune a tutti gli Stati membri, assicurato anche nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo e nella Carta dei diritti fondamentali, ma non può estendersi agli avvocati che lavorano alle dipendenze di un’azienda. L’indipendenza dell'avvocato, infatti, deve essere determinata non solo in positivo, ma anche in negativo, e cioè per l’assenza di un rapporto d’impiego.
La sentenza argomenta che per il diritto dell'Unione la riservatezza delle comunicazioni tra cliente e avvocati deve essere garantita ove ricorrano, cumulativamente, due condizioni e cioè la difesa del cliente e l’assenza nell'avvocato di un vincolo di impiego.
Conseguentemente si deve riconoscere che l’avvocato d’impresa non possiede l’indipendenza dal datore di lavoro, a differenza di quanto accade all’avvocato che presti la sua attività (autonoma o dipendente) in uno studio esterno rispetto al suo cliente. Egli, inoltre, non può affrontare eventuali conflitti di interesse con la stessa efficacia di un legale indipendente.
E’ quindi il vincolo di subordinazione che impone di non riconoscere il segreto professionale al legale che sia “strutturalmente, gerarchicamente e funzionalmente dipendente dal suo datore di lavoro”. Neppure, infine, ha rilievo il fatto che le norme interne applicabili agli iscritti a un ordine di avvocati consentano (o impongano) agli avvocati stessi di non eseguire gli ordini del datore di lavoro se chiamati a fornire consulenza giuridica: la forza del vincolo della dipendenza economica, ha ritenuto la Corte, rimane decisiva.
Leggi pure, di seguito, il comunicato stampa del C.N.F. che s'è immediatamente dichiarato contrario a che possano iscriversi agli albi degli avvocati anche coloro che siano lavoratori dipendenti ... E, SOPRATTUTTO, LEGGI LA SENTENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE 189/2001 CHE E' RIFERITA AL CASO DEGLI AVVOCATI CHE SIANO ANCHE DIPENDENTI PUBBLICI A PART TIME MA ESPRIME VALUTAZIONI GENERALI CHE POSSONO SUPPORTARE LA SCELTA DEL SENATO ...
Riforma avvocatura, Alpa: “Contrari all’iscrizione all’albo di lavoratori dipendenti. Il Senato approvi in fretta la riforma senza stravolgimenti”
21/10/2010 - Il presidente del Cnf commenta il voto odierno del senato che ha eliminato la incompatibilità tra iscrizione all’albo e rapporto di lavoro subordinato privato e ribadisce con forza la necessità che l’approvazione del testo prosegua celermente senza stravolgimento dei principi cardine della riforma.
Roma. “Apprendiamo con sorpresa che l’aula del senato oggi ha approvato un emendamento dell’opposizione, con parere favorevole del governo, che elimina la incompatibilità tra l’iscrizione all’albo forense e il rapporto di lavoro subordinato di natura privatistica”, commenta Guido Alpa, presidente del Consiglio nazionale forense. “La nuova previsione travolge alcuni dei principi cardine della professione di avvocato quali quelli dell’autonomia e dell’indipendenza del professionista, peraltro ribaditi con forza dall’articolo 1 del disegno di legge. Nello specifico, la lettera c) e d) prevedono che l’ordinamento forense è teso a garantire “l’indipendenza e l’autonomia degli avvocati, indispensabili condizioni dell’effettività della difesa e della tutela dei diritti e “tutela l’affidamento della collettività e della clientela, prescrivendo l’obbligo della correttezza dei comportamenti e favorendo la qualità e l’efficacia della prestazione professionale”, ricorda Alpa. “Non solo. La stessa previsione contrasta palesemente con lo spirito di una normativa improntata a garantire la qualità della prestazione professionale a esclusivo vantaggio dei cittadini. Non si vede infatti come un avvocato che svolga la propria attività nei ritagli di tempo lasciati disponibili dal suo lavoro dipendente, possa garantire adeguata e qualificata assistenza al proprio cliente”.
N. 189
SENTENZA 4 - 11 giugno 2001.
Pubblicazione in «Gazzetta Ufficiale» n. 23 del 13 giugno 2001
composta dai signori: Presidente: Cesare RUPERTO; Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY,Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK; ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 56 e 56-bis della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), promossi con undici ordinanze del Consiglio nazionale forense, emesse il 23 settembre 1999 (n. 10 ordinanze) e il 28 ottobre 2000, rispettivamente iscritte ai nn. da 348 a 357 e al n. 854 del registro ordinanze 2000 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, 1ª serie speciale, dell'anno 2000 e n. 1, 1ª serie speciale, dell'anno 2001. Visti gli atti di costituzione di Locane Vincenzo, di Romanazzi Maria, di Toscano Vincenzo, dei Consigli degli ordini degli avvocati di Lucca e di Bari, nonché gli atti di intervento di Fratini Umberto, della Cassa nazionale di previdenza ed assistenza forense e del Presidente del Consiglio dei ministri; Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2001 il giudice relatore Massimo Vari; Uditi gli avvocati Martino Sportelli e Luigi de Marco per Romanazzi Maria, Guido Belmonte per Toscano Vincenzo, Piero Biasotti per il Consiglio dell'ordine degli avvocati di Lucca, Sergio Panunzio per il Consiglio dell'ordine degli avvocati di Bari, Fratini Umberto per sé medesimo, Massimo Luciani per la Cassa nazionale di previdenza ed assistenza forense e l'avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per il Presidente del Consiglio dei ministri. Ritenuto in fatto 1. - Con undici distinte ordinanze (r.o. nn. da 348 a 357 e n. 854 del 2000), tutte analogamente motivate in punto di diritto - emesse in altrettanti procedimenti instaurati da taluni dipendenti pubblici al fine di ottenere l'annullamento delle deliberazioni di vari Consigli dell'ordine degli avvocati, in base alle quali sono state respinte o sospese le istanze di iscrizione all'albo, ovvero respinte le domande di passaggio da un elenco speciale all'albo ordinario degli avvocati, ovvero, ancora, si è provveduto alla cancellazione dell'iscritto dall'albo per asserita incompatibilità - il Consiglio nazionale forense sottopone all'esame della Corte la questione di costituzionalità dei commi 56 e 56-bis dell'art. 1 della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), norme che vengono denunciate in quanto rimuovono l'incompatibilità tra l'attività di dipendente pubblico part-time e l'esercizio di tutte le professioni intellettuali, e, più in particolare, in quanto prevedono "l'abrogazione parziale delle disposizioni che sanciscono l'incompatibilità tra esercizio della professione forense e la condizione di pubblico dipendente (art. 3 del regio d.l. 27 novembre 1933, n. 1578)" in regime di part-time con prestazione lavorativa non superiore al 50 per cento di quella a tempo pieno. 1.1. - La medesima questione, a suo tempo sollevata dallo stesso rimettente nei giudizi principali nei quali sono state emesse le ordinanze distinte dai nn. 349, 352, 354, 355 e 357 del registro ordinanze 2000, anche in relazione ad ulteriori parametri e profili di censura ora non più riproposti (sebbene si aggiunga la novità del parametro dell'art. 4 della Costituzione), è stata dichiarata manifestamente inammissibile con ordinanza n. 183 del 1999, non risultando che si era provveduto ad una corretta instaurazione del contraddittorio nei confronti dei Consigli dell'ordine, i cui atti erano stati impugnati innanzi al Consiglio nazionale forense. 1.2. - Il rimettente, dopo aver dato atto, in tutte le ordinanze, di aver provveduto a comunicare, a suo tempo, ai Consigli dell'ordine interessati, sia "l'avvenuta ricezione degli atti relativi al deposito del ricorso" (art. 59 del regio decreto 22 gennaio 1934, n. 37), sia l'"avvenuta fissazione dell'udienza" (art. 61 del citato regio decreto n. 37 del 1934), svolge diffuse argomentazioni sulla legittimazione del Consiglio nazionale forense a sollevare questione di costituzionalità. 1.3. - Quanto al merito, le ordinanze, nell'invocare una "declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme" denunciate, ovvero "una pronunzia di incostituzionalità delle suddette norme nella parte in cui non escludono la professione d'avvocato dal proprio campo di applicazione", ritengono, anzitutto, violati, in sostanziale connessione tra loro, gli artt. 24, 97 e 98 della Costituzione. A tal riguardo il rimettente osserva che l'attività del dipendente pubblico, seppure in regime di part-time è caratterizzata, nonostante la progressiva equiparazione del rapporto a quello dell'impiego privato, da una serie di obblighi e facoltà "che identificano uno status particolare di lavoratore subordinato", qualificato "da uno stringente obbligo di fedeltà alla pubblica amministrazione presso la quale il soggetto è incardinato". Il rapporto di servizio si fonda, pertanto, "sul dovere d'ufficio di perseguire e proteggere l'interesse pubblico primario affidato alla cura dell'amministrazione stessa, in base al principio di legalità dell'azione amministrativa", sicché, in tale contesto, gravano, sul pubblico dipendente, peculiari obblighi in virtù dei principi di imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione, come pure l'obbligo esclusivo di fedeltà alla Nazione. Invero, secondo le ordinanze, "tali doveri mal si conciliano con la fisiologica vicinanza agli interessi giuridicamente rilevanti - od anche ai meri interessi materiali - della clientela, che la condizione di libero professionista ontologicamente comporta". Vi sarebbe, pertanto, una inconciliabilità, di carattere generale, tra dovere d'ufficio del pubblico dipendente e dovere del professionista, la quale assume "particolare delicatezza con riferimento all'esercizio della professione d'avvocato, la cui indipendenza ed autonomia sono presupposto dell'effettività del diritto costituzionale di difesa, secondo il disposto dell'art. 24 della Costituzione, e laddove l'imparzialità e il buon andamento colpiti sarebbero quelli dell'amministrazione della giustizia". Ad avviso del rimettente sussisterebbe, quindi, un "conflitto tra le due appartenenze e le due responsabilità", giacché l'avvocato dipendente pubblico part-time potrebbe, per un verso, non dispiegare tutte le attività difensive consentite dalla legge, "con evidente pregiudizio della posizione dell'assistito" e, per altro verso, potrebbe, invece, "giovarsi della sua posizione all'interno della amministrazione della giustizia per procurare indebiti vantaggi, con evidente pregiudizio dell'imparzialità e del buon andamento dell'amministrazione". Le ordinanze ritengono, peraltro, che la violazione degli artt. 97 e 98 della Costituzione non risulta scongiurata dalle preclusioni che le norme censurate pongono all'esercizio della professione (divieto di assumere incarichi professionali dalle amministrazioni pubbliche e divieto di assumere il patrocinio in controversie nelle quali sia parte una pubblica amministrazione), giacché da esse non deriva "alcun limite specifico", com'è, invece, previsto dall'art. 92, sesto e settimo comma, del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417, sulla disciplina della compatibilità tral'esercizio della libera professione e l'attività di docenza nelle scuole. Il rimettente adduce, altresì, l'esistenza di un contrasto con l'art. 3 della Costituzione. Anzitutto, per la violazione del principio di eguaglianza, "sia in senso formale, sotto il profilo della disparità di trattamento, sia in senso sostanziale, sotto il profilo della lesione del principio delle pari opportunità", posto che il professionista pubblico dipendente, a differenza degli altri esercitanti la libera professione, "si avvale di un bagaglio di nozioni tecniche, scientifiche, o anche di carattere solo organizzativo, che ha acquisito proprio grazie al suo inserimento all'interno dell'amministrazione". In secondo luogo, per la "assoluta mancanza di ragionevolezza e logicità" di una disciplina che, al fine di soddisfare esigenze di contenimento della spesa pubblica, "pone seriamente in pericolo valori costituzionali ben più rilevanti, quali l'integrità e l'effettività del diritto di difesa", nonché "i principia di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione". Viene, infine, ravvisato un vulnus all'art. 4 della Costituzione, norma che, sebbene non garantisca l'effettivo accesso al lavoro delle persone prive di occupazione, non esclude, tuttavia, che il legislatore sia chiamato "ad effettuare scelte di politica occupazionale tese ad ampliare le concrete possibilità di impiego, e, conseguentemente, la generale offerta di lavoro del sistema pubblico e privato". Non sarebbe, pertanto, ragionevole, secondo il rimettente, consentire al medesimo soggetto "di svolgere più attività lavorative", le quali verrebbero inevitabilmente a sottrarre "al mercato del lavoro ambiti e spazi che potrebbero assorbire la domanda di occupazione di soggetti che ne sono totalmente sprovvisti". 2. - Nel giudizio di cui all'ordinanza iscritta al n. 349 del registro ordinanze 2000, si è costituito Vincenzo Locane, ricorrente nel procedimento principale, chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente infondata, ovvero, nel caso di accoglimento "totale o parziale", che siano dettati "i criteri interpretativi per la salvaguardia dei principia dell'incolpevole affidamento nella legge e dei diritti quesiti", affinché l'interessato "possa venire reintegrato senza ulteriori ritardi delle perdite economiche e morali patite in riferimento agli artt. 3, 4, 30, 31, 35 e 41 della Costituzione". La parte costituita, nel dubitare che, per una corretta instaurazione del contraddittorio nel giudizio a quo, siano sufficienti le modalità di comunicazione degli atti, così come espletate dal Consiglio nazionale forense, e nell'esprimere, altresì, dubbi sull'effettiva terzietà di quest'ultimo, come giudice, osserva, nel merito, che i limiti entro i quali il legislatore ha circoscritto l'esercizio dell'attività professionale valgono a garantire "il rispetto" degli artt. 97 e 98 della Costituzione. Si esclude, inoltre, qualsiasi contrasto con l'art. 24 della Costituzione, sia in ragione del "diverso ambito nel quale può operare il dipendente part-time rispetto all'eventuale esercizio della professione", sia in virtù del "giuramento di fedeltà e rispetto delle leggi della Repubblica". 3. - Nell'anzidetto giudizio si è, altresì, costituito il Consiglio dell'ordine degli avvocati di Lucca, il quale - nel caso in cui venga esclusa un'interpretazione che ritenga incompatibile l'iscrizione dei dipendenti pubblici part-time all'albo professionale degli avvocati - ha invocato una pronuncia di incostituzionalità delle norme denunciate, aderendo sostanzialmente alle argomentazioni svolte dal rimettente. La memoria adduce, peraltro, l'esistenza di un contrasto con l'art. 3 della Costituzione anche sotto un ulteriore duplice profilo. Da un lato, perché le disposizioni denunciate consentono l'iscrizione dei dipendenti pubblici part-time a qualsiasi albo professionale, sì da determinare una irragionevole equiparazione tra la professione di avvocato, peculiare "per la sua intrinseca natura e per le funzioni pubbliche assolte", e le altre professioni. Dall'altro, perché le stesse norme consentirebbero, irragionevolmente, l'iscrizione alla Cassa di previdenza forense da parte di chi, svolgendo "un lavoro professionale a tempo limitato", non potrebbe far valere il requisito della "continuità" nell'esercizio della professione. 4. - Nel giudizio di cui all'ordinanza iscritta al n. 353 del registro ordinanze 2000, si è costituita Maria Romanazzi, ricorrente nel procedimento principale, che ha invocato il rigetto della proposta questione. Nella memoria si sostiene, in particolare, che non sarebbe inciso né il principio di imparzialità, in quanto la possibilità di esercizio professionale non impedisce di perseguire l'interesse pubblico primario affidato alla cura dell'amministrazione, né quello di buon andamento, giacché non può escludersi a priori la correttezza del dipendente nell'esercizio della libera professione. Si nega, inoltre, che vi sia una lesione del diritto di difesa, non potendosi seriamente ipotizzare che il dipendente rinunci "ad uno qualunque dei mezzi che dalla legge gli sono concessi a tutela del suo assistito, solo ed esclusivamente per non utilizzare procedure che sappia essere invise al proprio superiore". 5. - Nel giudizio di cui all'ordinanza iscritta al n. 355 del registro ordinanze 2000, si è costituito Vincenzo Toscano, ricorrente nel procedimento principale, il quale, svolte, preliminarmente, talune considerazioni critiche sulla posizione del Consiglio nazionale forense quale "giudice speciale", ritiene che le disposizioni denunciate non violino né il principio di buon andamento, né quello di imparzialità, giacché, da un lato, sono rivolte al perseguimento dell'"ottimizzazione" e della maggiore flessibilità organizzativa del rapporto di lavoro pubblico e, dall'altro, distinguono nettamente l'attività professionale da quella svolta, oltretutto in modo temporalmente limitato, nell'ambito di detto rapporto. Nel sostenere, poi, che l'ipotizzata violazione dell'art. 98 della Costituzione non è sorretta da alcuna motivazione, la memoria esclude che possa ravvisarsi una lesione dell'art. 24 della Costituzione, non essendo l'autonomia e l'indipendenza della difesa "minimamente scalfite dalle norme in questione". Si rammenta, inoltre, che "la scelta del part-time da parte del Governo risponde anche a precisi accordi internazionali che lo vincolano in sede comunitaria" (direttiva n. 97/1981/CE del Consiglio dell'Unione europea del 15 dicembre 1997). 6. - Nel giudizio di cui all'ordinanza iscritta al n. 854 del registro ordinanze 2000, si è costituito il Consiglio dell'ordine degli avvocati di Bari, il quale - condividendo le argomentazioni addotte dal rimettente sia in punto di ammissibilità della questione, sia in riferimento al merito della stessa - sostiene che le disposizioni denunciate violano "palesemente" i principia di imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 della Costituzione e ciò "per il conflitto di interessi" conseguente alla rimossa incompatibilità, trovandosi il pubblico dipendente "a dovere scegliere fra due interessi inconciliabili fra loro", quelli della pubblica amministrazione (che deve "perseguire fedelmente in virtù del suo specifico status e dei doveri che esso comporta") e quelli del cliente (la cui soddisfazione è "dovere essenziale del professionista"). Nel caso, poi, della professione forense, il vulnus - ad avviso della parte - si estende anche all'art. 24 della Costituzione, giacché la effettiva difesa del cliente richiede l'autonomia e l'indipendenza dell'avvocato, che "non sono più garantite quando questi sia dipendente di una pubblica amministrazione e sottoposto ai superiori gerarchici", non potendo, peraltro, escludersi detti "condizionamenti" per il solo fatto che le norme censurate vietano di assumere il patrocinio in controversie in cui sia parte la pubblica amministrazione. La memoria sostiene, inoltre, che la disciplina denunciata è frutto soltanto di un contingente problema di "contenimento della spesa pubblica" e che, nel dettarla, il legislatore non si è preoccupato della ragionevole salvaguardia "dei principia e valori costituzionali su cui essa andava ad incidere". Sicché, in tale disciplina non è dato rinvenire né "l'influenza positiva sull'esercizio dell'attività svolta per l'Amministrazione", né "precisi limiti allo svolgimento dell'attività professionale", ragioni che, a suo tempo, la Corte ritenne alla base della "non incostituzionalità" dell'art. 92 del d.P.R. n. 417 del 1974, che consentiva ai docenti pubblici l'esercizio della libera professione. 7. - È intervenuto, in tutti i giudizi, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per sentir dichiarare infondata la sollevata questione. La difesa erariale, nel rilevare che le norme denunciate si collocano nell'ambito di misure di razionalizzazione della finanza pubblica, osserva che le stesse, lungi dal collidere con il buon andamento della pubblica amministrazione, perseguono, in modo ragionevole ed obiettivo, l'"ottimizzazione" e la maggiore flessibilità organizzativa del rapporto di lavoro pubblico, "all'insegna della economicità e dell'efficienza". Né, secondo l'Avvocatura, può ritenersi vulnerato il principio di imparzialità da disposizioni che mantengono una netta distinzione tra attività professionale e quella svolta nell'ambito del pubblico impiego, dovendosi, al tempo stesso, rilevare l'assoluta inconsistenza della censura che fa leva sull'art. 98 della Costituzione, oltretutto priva di "effettiva motivazione". Quanto, poi, alla dedotta violazione dell'art. 24 della Costituzione, si nega che le norme denunciate scalfiscano minimamente il diritto alla "difesa tecnica" e quello "a far valere le proprie ragioni in giudizio". Affermato, altresì, in riferimento al denunciato contrasto con l'art. 3 della Costituzione, che il legislatore nella sua discrezionalità ha operato una armonica ponderazione degli interessi in giuoco, prevedendo condizioni e limiti entro i quali il pubblico dipendente può esercitare l'attività professionale, la difesa erariale assume l'infondatezza anche della censura relativa al preteso ingiustificato privilegio di cui godrebbe il dipendente part-time che esercita la professione di avvocato, come pure della censura relativa alla violazione dell'art. 4 della Costituzione, posto che la circoscritta attività professionale consentita al dipendente part-time "non pregiudica né limita il diritto all'esercizio dell'attività lavorativa del libero professionista puro". 8. - In tutti i giudizi ha depositato atto di intervento la Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense, la quale, a sostegno dell'ammissibilità dell'intervento stesso, adduce di essere "titolare di un interesse giuridicamente qualificato e differenziato, che può essere compromesso (o soddisfatto) dall'esito del presente giudizio incidentale". 9. - Nel giudizio di cui all'ordinanza iscritta al n. 354 del registro ordinanze 2000, ha depositato atto di "intervento ad adiuvandum" Umberto Fratini, avvocato di un ente pubblico (nei ruoli dell'Avvocatura della Provincia di Roma), il quale assume che un'eventuale declaratoria di incostituzionalità delle norme denunciate "travolgerebbe, oltreché gli interessi del ricorrente principale, anche quelli dell'esponente". 10. - In prossimità dell'udienza sono state depositate talune memorie illustrative. 10.1. - La parte privata Vincenzo Toscano, nel riportarsi integralmente alle precedenti difese, ha chiesto, altresì, una declaratoria di inammissibilità dell'intervento della Cassa di previdenza forense. 10.2. - Il Consiglio dell'ordine degli avvocati di Bari, nel ribadire, preliminarmente, l'ammissibilità della proposta questione, insiste, nel merito, per il suo accoglimento. La memoria premette che la sentenza n. 171 del 1999, con la quale si è ritenuta la conformità a Costituzione delle disposizioni denunciate, "non offre argomenti a sostegno di una declaratoria di infondatezza nel presente giudizio". La parte costituita sostiene, infatti, che, nel caso all'esame della menzionata sentenza, la questione verteva sul "rapporto tra disciplina statale del rapporto di impiego pubblico a tempo parziale e le prerogative regionali in materia di organizzazione dei propri uffici", mentre, nel caso di specie, si tratta, invece, di verificare se taluni aspetti del regime delle incompatibilità contrastino con i principia di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, di indipendenza ed autonomia della difesa, di garanzia del diritto al lavoro e di ragionevolezza e questo senza che si debba contestare la ratio decidendi di detta pronuncia e cioè "la necessità di attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale" della disciplina suddetta. In riferimento, poi, ai profili di censura dedotti dal rimettente, la memoria, nell'aderire alle argomentazioni da questi sviluppate, osserva, ulteriormente, che la disciplina sulle incompatibilità del pubblico dipendente dettata dall'art. 58 del decreto legislativo n. 29 del 1993, e successive modificazioni, disegna, nel suo complesso, un sistema informato ai principia di imparzialità e buon andamento. Tuttavia, con le disposizioni denunciate, volendosi incentivare il regime del part-time meno oneroso per l'erario, il legislatore ha trascurato di considerare, in funzione di una esigenza, pur condivisibile, di contenimento della spesa pubblica, "ben più rilevanti motivi di ordine costituzionale". La memoria assume, inoltre, che, a fronte di "una semplicistica e generalizzata rimozione delle incompatibilità" per i dipendenti pubblici part-time si pongono i presupposti per "una condizione ontologicamente destinata a creare ... casi di conflitto di interesse reale o potenziale" (presenti, peraltro, anche nelle fattispecie esaminate dal rimettente), non scongiurabili in base ai divieti posti proprio dal denunciato comma 56-bis, sì da scardinare la coerenza del sistema, sostanzialmente volto ad evitare detti conflitti. 10.3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, nel ribadire le argomentazioni e le conclusioni in precedenza esposte, rileva, altresì, che il legislatore non ha mancato di valutare anche il possibile conflitto tra svolgimento di attività professionale ed "interessi del settore pubblico", prevedendo, segnatamente, i divieti di cui al censurato comma 56-bis onde non viene "in discussione la legittimità costituzionale" delle disposizioni impugnate, ma, semmai, dove si profili in concreto qualche caso di conflitto di interessi (come nei casi adombrati dal rimettente), un problema di "incompatibilità e di illegittimità degli atti di conferimento degli incarichi", da risolversi in sede disciplinare o giudiziaria. Del resto, si osserva ulteriormente nella memoria, le possibili "difficoltà sul versante della professione", e, quanto a quella di avvocato, le difficoltà attinenti alla "difesa adeguata della parte" (art. 24 della Costituzione), investono piuttosto la legge professionale, sulla quale eventualmente dovrebbe sollevarsi questione di costituzionalità, e non già "la normativa sulle attività compatibili con il lavoro pubblico part-time". 10.4. - La Cassa Nazionale di previdenza e assistenza forense insiste, tra l'altro, nell'affermare l'ammissibilità del proprio intervento. 11. - Con allegata ordinanza, letta in udienza, sono stati dichiarati inammissibili gli interventi della Cassa di previdenza ed assistenza forense e di Umberto Fratini, difettando, entrambi gli intervenienti, della qualità di parte nei giudizi a quibus e, al tempo stesso, essendo portatori di un interesse soltanto riflesso ed eventuale rispetto al thema decidendum. Considerato in diritto 1. - Con undici distinte ordinanze (r.o. nn. da 348 a 357 e n. 854 del 2000), tutte analogamente motivate in punto di diritto, il Consiglio nazionale forense ha sollevato questione di costituzionalità dell'art. 1, commi 56 e 56-bis della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), denunciando dette disposizioni nella parte in cui rimuovono "l'incompatibilità tra l'attività di dipendente pubblico part-time e l'esercizio di tutte le professioni intellettuali", e, più in particolare, nella parte in cui prevedono "l'abrogazione parziale delle disposizioni che sanciscono l'incompatibilità tra esercizio della professione forense e la condizione di pubblico dipendente (art. 3 del regio d.l. 27 novembre 1933, n. 1578)" in regime di part-time con prestazione lavorativa non superiore al 50 per cento di quella a tempo pieno. 2. - Nell'invocare una declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme censurate, ovvero di incostituzionalità delle stesse "nella parte in cui ... non escludono la professione d'avvocato dal proprio campo di applicazione", le ordinanze ritengono, anzitutto, violati, in sostanziale connessione tra loro, gli artt. 24, 97 e 98 della Costituzione. A tal riguardo, nel ravvisare una inconciliabilità di principio tra doveri del pubblico dipendente e doveri del professionista, si sostiene che tale inconciliabilità assumerebbe peculiare rilievo "con riferimento all'esercizio della professione d'avvocato, la cui indipendenza ed autonomia sono presupposto dell'effettività del diritto costituzionale di difesa, secondo il disposto dell'art. 24 della Costituzione, e laddove l'imparzialità e il buon andamento colpiti sarebbero quelli dell'amministrazione della giustizia". Vi sarebbe, quindi, un "conflitto tra le due appartenenze e le due responsabilità", giacché, l'avvocato dipendente pubblico part-time potrebbe, per un verso, non dispiegare tutte quelle attività difensive che sono consentite dalla legge, "con evidente pregiudizio della posizione dell'assistito" e, per altro verso, "giovarsi della sua posizione all'interno dell'amministrazione della giustizia per procurare indebiti vantaggi, con evidente pregiudizio dell'imparzialità e del buon andamento dell'amministrazione". Secondo il giudice a quo sarebbe violato, altresì, il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, "sia in senso formale, sotto il profilo della disparità di trattamento, sia in senso sostanziale, sotto il profilo della lesione del principio delle pari opportunità", potendo il professionista pubblico dipendente avvalersi, a differenza degli altri professionisti che non abbiano analogo status "di un bagaglio di nozioni tecniche, scientifiche, o anche di carattere solo organizzativo, che ha acquisito proprio grazie al suo inserimento all'interno dell'amministrazione". Il contrasto con l'anzidetto parametro deriverebbe anche dalla "assoluta mancanza di ragionevolezza e logicità" di una disciplina che, al fine di soddisfare esigenze di contenimento della spesa pubblica, "pone seriamente in pericolo valori costituzionali ben più rilevanti, quali l'integrità e l'effettività del diritto di difesa", come pure "i principia di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione". In relazione, infine, all'art. 4 della Costituzione, si sostiene che sia "poco ragionevole se non direttamente in violazione" di detto precetto una disciplina che, consentendo al medesimo soggetto di svolgere più attività lavorative contemporaneamente, sottrarrebbe inevitabilmente "al mercato del lavoro ambiti e spazi che potrebbero assorbire la domanda di occupazione di soggetti che ne sono totalmente sprovvisti". 3. - In via preliminare va disposta la riunione dei giudizi in epigrafe, i quali possono, infatti, essere decisi con un'unica pronuncia, dal momento che tutte le ordinanze denunciano, con identiche prospettazioni, le medesime disposizioni in riferimento agli stessi parametri. 4. - Sempre in via preliminare, va rilevato che la questione oggi all'esame era già stata sollevata nel corso dei giudizi principali nei quali sono state emesse le ordinanze distinte dai nn. 349, 352, 354, 355 e 357 del registro ordinanze 2000, ed era stata dichiarata manifestamente inammissibile con ordinanza n. 183 del 1999, non risultando che si era provveduto ad una corretta instaurazione del contraddittorio nei confronti dei Consigli dell'ordine, i cui atti erano stati impugnati innanzi al Consiglio nazionale forense. Poiché il rimettente, come ricordato in narrativa, ha dato atto, in tutte le ordinanze, di aver provveduto a comunicare, a suo tempo, ai Consigli dell'ordine interessati, sia l'avvenuta ricezione degli atti relativi al deposito del ricorso, sia l'avvenuta fissazione dell'udienza, nulla osta all'ingresso dell'incidente di costituzionalità. Con riguardo, poi, ai giudizi nell'ambito dei quali la questione era già stata sollevata, è solo da aggiungere che l'art. 24, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, preclude allo stesso giudice di adire nuovamente la Corte soltanto nel caso di una pronunzia di "natura decisoria" (sentenze n. 433 del 1995 e n. 451 del 1989) e non quando sia stata emessa una pronunzia che dichiara manifestamente inammissibile la questione, per ragioni puramente processuali. Infine, circa la legittimazione del Consiglio nazionale forense a sollevare questioni di costituzionalità nella materia in esame, è sufficiente ribadire quanto già affermato, in argomento, da questa Corte (sentenza n. 284 del 1986). 5. - Nel merito la proposta questione non è fondata sotto alcuno dei dedotti profili di censura. Onde valutarne compiutamente la portata, giova rammentare che, con la legge 29 dicembre 1988, n. 554, è stato introdotto, nel settore dell'impiego pubblico, l'istituto del rapporto di lavoro a tempo parziale. Detta legge, nel delinearne in via generale i tratti, ha rimesso l'ulteriore disciplina ad un provvedimento di normazione secondaria (art. 7). A seguito di ciò è stato emanato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 17 marzo 1989, n. 117, il quale ha consentito al pubblico dipendente (art. 6, comma 2) lo svolgimento di altre attività lavorative, previa autorizzazione dell'amministrazione o ente di appartenenza ed a condizione che le attività stesse, oltre a non arrecare pregiudizio alle esigenze di servizio, non siano incompatibili con le attività di istituto. Successivamente il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, nell'avviare il processo di privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico, prefigurato dalla legge delega 21 ottobre 1992, n. 421, ha permesso alle amministrazioni pubbliche di avvalersi delle forme contrattuali flessibili di assunzione e di impiego contemplate dal codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, includendo fra di esse il regime lavorativo del tempo parziale e facendo rinvio, per le relative regole, al citato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 117 del 1989, secondo quanto previsto, almeno in un primo momento, dall'art. 36 (poi modificato dall'art. 22 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80). In tale contesto, sono stati riconfermati, quanto alle incompatibilità che, rispetto all'eventuale svolgimento di altra attività lavorativa, gravano sul dipendente pubblico in regime di lavoro a tempo parziale, i criteri di cui al già menzionato art. 6, comma 2, dello stesso decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 117 del 1989, attraverso il richiamo ad esso fatto dall'art. 58, comma 1, del decreto legislativo n. 29 del 1993. Il denunciato art. 1, comma 56, della legge n. 662 del 1996, ha escluso, tuttavia, che le disposizioni del citato art. 58, comma 1, del decreto legislativo n. 29 del 1993 (con le successive modificazioni e integrazioni), trovino applicazione nelle fattispecie all'esame del giudice a quo e cioè nei confronti dei dipendenti pubblici "con rapporto di lavoro a tempo parziale, con prestazione lavorativa non superiore al 50 per cento di quella a tempo pieno"; mentre il successivo, ed anch'esso denunciato, comma 56-bis del citato art. 1 (introdotto dal d.l. 28 marzo 1997, n. 79, convertito, con modificazioni, nella legge 28 maggio 1997, n. 140), nell'abrogare le norme che vietano, ai suddetti dipendenti, l'iscrizione in albi professionali e l'esercizio delle relative attività, ha, tuttavia, stabilito che ad essi non solo non possono essere conferiti incarichi da parte della pubblica amministrazione, ma che non è neppure consentito loro di assumere il patrocinio in controversie in cui questa sia parte. Proprio ad evitare possibili situazioni di incompatibilità, ulteriori cautele risultano contemplate dal comma 58 del medesimo art. 1 della legge n. 662 del 1996, il quale ha disposto che l'amministrazione possa negare la trasformazione del rapporto a tempo pieno in part-time nel caso in cui l'ulteriore attività di lavoro (subordinato o autonomo) del dipendente "comporti un conflitto di interessi con la specifica attività di servizio svolta", ovvero differire la trasformazione stessa, per un periodo non superiore a sei mesi, allorché possa derivarne grave pregiudizio alla funzionalità dell'amministrazione medesima. Infine, il successivo comma 58-bis (anch'esso introdotto dal citato d.l. n. 79 del 1997) ha demandato alle singole amministrazioni - ferma la valutazione in concreto dei singoli casi di conflitto di interesse - di indicare (con decreto ministeriale emanato di concerto con il Ministro per la funzione pubblica) le attività da considerare "comunque non consentite", in "ragione della interferenza con i compiti istituzionali". Per un più compiuto quadro della disciplina vigente in materia, va rammentato, altresì, che, in ottemperanza a tali previsioni, sono state emanate, oltre ad istruzioni generali da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri (in particolare, la circolare 18 luglio 1997), specifiche e stringenti previsioni ad opera delle singole amministrazioni, tra cui il Ministero della giustizia (d.m. 6 luglio 1998), il Ministero delle finanze per i dipendenti dell'amministrazione dei monopoli di Stato (d.m. 20 settembre 2000) e per i propri dipendenti (d.m. 15 gennaio 1999), il Ministero per i beni culturali e ambientali (d.m. 5 giugno 1998 e circolare del 4 febbraio 1999), il Ministero dei trasporti e della navigazione (d.m. 14 maggio 1998). 6. - Così ricostruito il quadro normativo di riferimento, va considerato che, con la prima censura, il rimettente segnala la situazione di inconciliabilità che, a suo avviso, si determinerebbe fra doveri ugualmente gravanti sull'interessato a causa delle disposizioni denunciate, le quali impongono al dipendente pubblico, in regime di part-time c.d. ridotto (e cioè con orario non superiore al 50 per cento di quello a tempo pieno) che intenda svolgere la libera professione di avvocato, un doppio obbligo di fedeltà, sia nei confronti della pubblica amministrazione di appartenenza, sia nei confronti delle regole deontologiche che presiedono al corretto adempimento della professione stessa. Donde la ravvisata lesione, per un verso, dei principia dell'imparzialità e del buon andamento nonché dell'obbligo di fedeltà imposto dall'art. 98 della Costituzione, e, per l'altro, dei principia che assicurano, attraverso l'esaustivo svolgimento delle attività dell'avvocato, il diritto di difesa del soggetto patrocinato. A fronte di siffatta doglianza, giova, però, ricordare come questa Corte, in più di una occasione, abbia avuto modo di mettere in luce, a proposito dell'assetto posto in essere attraverso gli interventi riformatori di cui si è fatto cenno, gli obiettivi di maggiore efficienza degli apparati pubblici perseguiti dal legislatore, grazie a strumenti gestionali che consentano una più flessibile utilizzazione del personale (sentenze n. 1 del 1999, n. 371 del 1998, n. 309 del 1997). In tale ambito si colloca anche la disciplina del part-time come compiutamente delineata, "anche attraverso la riscrittura delle regole relative alle incompatibilità, già poste dal decreto legislativo n. 29 del 1993" (sentenza n. 171 del 1999), dalla più recente normativa. A tal riguardo vanno segnatamente considerati proprio il comma 56 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996, che ha apportato "una decisiva modifica ad uno dei canoni fondamentali del rapporto di impiego pubblico, e cioè quello dell'esclusività della prestazione", ed il comma 56-bis (successivamente aggiunto dall'art. 6 del d.l. n. 79 del 1997), che "ha completato il disegno legislativo disponendo l'abrogazione (e non più l'inapplicabilita) di tutte le norme che vietano ai pubblici dipendenti a part-time l'iscrizione ad albi professionali e l'esercizio di altre prestazioni di lavoro" (ancora la sentenza n. 171 del 1999). Ne è derivato un sistema che non solo non reca "pregiudizio al corretto funzionamento degli uffici", essendo, anzi, diretto "a privilegiare, in modo non irragionevole, il valore dell'efficienza della pubblica amministrazione" (sempre la ricordata sentenza n. 171 del 1999), ma non compromette nemmeno i principia evocati dal rimettente a sostegno della sollevata questione. Nell'elidere il vincolo di esclusività della prestazione in favore del datore di lavoro pubblico, il legislatore, proprio per evitare eventuali conflitti di interessi, ha provveduto, infatti, a porre direttamente (ovvero ha consentito alle amministrazioni di porre) rigorosi limiti all'esercizio, da parte del dipendente che richieda il regime di part-time ridotto, di ulteriori attività lavorative e, in particolare, di quella professionale forense. Limiti che le ordinanze omettono, invero, di ponderare adeguatamente, solo ove si consideri che essi, contrariamente a quanto opina il rimettente, non vanno rinvenuti unicamente nel comma 56-bis dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996, che contempla l'impossibilità di un conferimento di incarichi da parte delle amministrazioni pubbliche in favore del dipendente part-time e il contestuale divieto di esercitare il patrocinio in controversie in cui sia parte la pubblica amministrazione, ma anche, come già ricordato, nel comma 58 che consente la valutazione in concreto dei singoli casi di conflitto di interesse, e nel comma 58-bis del medesimo articolo, il quale riserva alle stesse amministrazioni pubbliche la potestà di indicare le attività "comunque non consentite" in "ragione della interferenza con i compiti istituzionali". Da ultimo non va ignorato il rilievo che, ai fini qui considerati, riveste anche il divieto posto dal comma 2-ter dell'art. 18 della legge n. 109 del 1994 (inserito dall'art. 9, comma 30, della legge n. 415 del 1998), il quale esclude che i pubblici dipendenti possano espletare, nell'ambito territoriale del proprio ufficio, incarichi professionali per conto delle amministrazioni di appartenenza. Con ciò ponendosi un divieto ancora più restrittivo di quello discendente dal comma 56-bis interpretato, infatti, nel senso che quest'ultimo riguardi esclusivamente gli incarichi professionali che non trovino assegnazione in base a procedure concorsuali di scelta adottate dall'amministrazione (così la già citata circolare 18 luglio 1997 della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica). 7. - Nella prospettiva, poi, dei doveri propri della professione forense, non è dubbio che, come avverte lo stesso rimettente, il diritto di difesa risulta garantito solo se l'avvocato, in piena fedeltà al mandato, è in grado di esercitare compiutamente il ministero tecnico a lui affidato. Ma, in relazione a tale basilare principio, non sembrano, invero, porsi, per i professionisti legati da un rapporto di dipendenza con la pubblica amministrazione, in regime di part-time ridotto, particolari esigenze che non possano trovare soddisfazione, così come per l'opera di tutti i professionisti, in quella disciplina generale dell'attività da essi svolta, che giunge a contemplare anche il presidio, ove occorra, della sanzione penale (artt. 380 e 622 cod. pen.). E questo a tacere delle norme deontologiche elaborate nell'ambito degli ordinamenti particolari (e, a tal riguardo, rileva non solo il Codice deontologico approvato dal Consiglio nazionale forense il 17 aprile 1997, ma anche quello europeo, approvato dal Consiglio degli ordini forensi europei il 28 ottobre 1998) che valgono anch'esse ad assicurare il corretto espletamento del mandato, giustificando, nei congrui casi, l'esercizio del potere disciplinare degli organi professionali. Va da sé che, in tale quadro di riferimento, potranno, eventualmente, rinvenire la loro risposta, attraverso la opportuna valutazione da parte del legislatore, anche diverse ed ulteriori esigenze che dovessero derivare dall'evoluzione normativa, quando questa, come nel caso qui considerato, risulti incidente sulla stessa professione. 8. - Il rimettente denuncia, poi, l'ingiustificata discriminazione di cui soffrirebbe, in violazione dell'art. 3 della Costituzione, il libero professionista che, non essendo anche dipendente pubblico, non potrebbe usufruire, al contrario di quest'ultimo, "di un bagaglio di nozioni tecniche, scientifiche, o anche di carattere solo organizzativo" acquisite proprio grazie al suo inserimento all'interno dell'amministrazione. Ma tale censura, lungi dall'evidenziare una disparità fra professionisti riferibile al contenuto precettivo delle norme denunciate, vale in realtà a porre in rilievo soltanto l'utilità che il pubblico dipendente può, in ipotesi, trarre, nell'esercizio della professione, dalle conoscenze e dalle esperienze maturate nella pregressa attività. Si tratta, dunque, di situazioni di mero fatto che non assumono rilievo nel giudizio di costituzionalità (tra le altre, sentenze n. 175 del 1997 e n. 417 del 1996). 9. - Le considerazioni, innanzi svolte, sulla ratio della denunciata normativa e sulle cautele delle quali il legislatore ha circondato l'esercizio dell'attività professionale da parte del pubblico dipendente, consentono di ritenere parimenti infondata la censura, prospettata sempre in riferimento all'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della "assoluta mancanza di ragionevolezza e logicità" delle denunciate disposizioni che, in vista unicamente di esigenze di contenimento della spesa pubblica, porrebbero "seriamente in pericolo valori costituzionali ben più rilevanti", quali il diritto di difesa ed i principia di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione. A fronte della riproposizione, sotto lo specifico aspetto qui considerato, di doglianze sostanzialmente corrispondenti, sia pure nella diversità dei parametri evocati, a quelle sopra scrutinate, è sufficiente osservare, richiamando quanto già detto, che le esigenze di contenimento della spesa pubblica, pur presenti nel quadro riformatore di cui si è fatto cenno, non vanno a detrimento degli altri principia ed interessi di rilievo costituzionale evocati dal rimettente, avendo, infatti, il legislatore apprestato gli strumenti atti ad evitarne il nocumento. Neppure sotto questo profilo è possibile, perciò, ravvisare, nella disciplina in esame, elementi atti a suffragare la pretesa lesione dell'art. 3 della Costituzione. 10. - Infondata è, infine, anche la prospettata censura di contrasto con l'art. 4 della Costituzione, precetto che, nel garantire il diritto al lavoro, ne rimette l'attuazione, quanto a tempi e modi, alla discrezionalità del legislatore. Tale discrezionalità, contrariamente a quanto assume il rimettente, risulta, infatti, esercitata, nel caso in esame, in modo tutt'altro che irragionevole, ove si consideri che le disposizioni denunciate sono intese a favorire l'accesso di tutti i soggetti in possesso dei prescritti requisiti alla libera professione e cioè ad un ambito del mercato del lavoro che è naturalmente concorrenziale. E ciò tanto più se si tiene conto, proprio in relazione all'attività forense, dei più recenti interventi del legislatore (decreto legislativo 2 febbraio 2001, n. 96), volti a facilitare l'esercizio permanente della stessa attività da parte degli avvocati cittadini di uno Stato membro dell'Unione europea. per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE Riuniti i giudizi; Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 56 e 56-bis della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), sollevate, in riferimento agli artt. 3, 4, 24, 97 e 98 della Costituzione, dal Consiglio nazionale forense, con le ordinanze in epigrafe. Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 giugno 2001. Il Presidente: Ruperto Il redattore: Vari Il cancelliere: Di Paola Depositata in cancelleria l'11 giugno 2001. Il direttore della cancelleria: Di Paola
LA CORTE COSTITUZIONALE
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