DISEGNO DI LEGGE DI DELEGA AL GOVERNO IN MATERIA DI PROFESSIONI
            INTELLETTUALI
            (AC-2160)
            Osservazioni al testo approvate dal Consiglio onale Forense
            nella seduta del 16 marzo 2007.
            IL CONSIGLIO ONALE FORENSE
            PREMESSO
            -- che è opportuno ribadire la preoccupazione per una riforma della
            professione affidata allo strumento della delegazione legislativa;
            -- che la migliore opzione per una riforma della legge professionale
            è comunque costituita da un percorso autonomo, caratterizzato da un
            apposito disegno di legge per la professione forense idoneo a
            riconoscerne la specificità  ed il rilievo costituzionale;
            ESPRIME
            le seguenti osservazioni in ordine al disegno di legge di riforma
            delle libere professioni presentata dal Ministro Guardasigilli alla
            Camera dei Deputati il 24 gennaio 2007.
            
            SULL'ACCESSO.
            1. Sull'art. 2, comma 1, lett. a.
            A proposito di accesso, si suggerisce di inserire, tra le eccezioni
            relative al principio di assenza di vincoli di predeterminazione
            numerica, accanto alle attività  caratterizzate da esercizio di
            funzioni pubbliche, anche un riferimento alle attività 
            professionali destinate ad incidere su diritti costituzionali
            fondamentali.
            Una volta andato a regime il sistema di accesso alla professione di
            avvocato basato sulla frequenza obbligatoria di scuole forensi o
            universitarie, tale previsione potrebbe consentire di limitare
            l'accesso alle predette scuole, in funzione di una più efficiente
            organizzazione delle scuole stesse (il che già oggi avviene per le
            Scuole di specializzazione universitarie, le cd. Scuole Bassanini).
            
            SULLA POSSIBILE TRASFORMAZIONE DI ORDINI IN ASSOCIAZIONI
            2. Sull'art. 2, co. 1, lett. d)
            La norma prevede che si giunga ad una riduzione delle professioni
            disciplinate attraverso ordini, albi o collegi, anche favorendo la
            loro trasformazione in associazioni.
            La formulazione pone seri dubbi di ragionevolezza; la legge dello
            Stato dovrebbe provvedere direttamente a trasformare un ente
            pubblico non economico (quale un ordine professionale) dotato
            comunque di autonomia in un'associazione privata, e insieme
            determinare la nascita di associazioni private; il che appare
            difficile, senza incidere sulla libertà  (da intendersi in senso
            positivo e negativo) garantita dall'art. 18 Cost. Tra l'altro il
            successivo art. 8 prevede che le associazioni che aspirino ad essere
            iscritte nel registro ivi previsto abbiano ampia diffusione sul
            territorio, radicamento nel tessuto socio-economico e siano
            costituite da almeno quattro anni, il che sarebbe impossibile per
            delle formazioni di nuova creazione.
            Il medesimo articolo prevede, quindi, una forzosa riduzione delle
            professioni ordinistiche, senza però dettare un criterio per attuare
            quest'intervento restrittivo. L'unico principio che viene nominato è
            quello per cui le professioni ordinistiche devono essere individuate
            e conservate sulla base degli interessi pubblici meritevoli di
            tutela, ma questa appare un clausola sostanzialmente vuota. La
            delega conferita al Governo con questo articolo appare
            indeterminata, poichè porterebbe ad una scelta arbitraria degli
            ordini da abolire, in chiaro contrasto con l'art. 76 Cost.
            
            SULLE TARIFFE PROFESSIONALI
            3. Sull'art. 2, comma 1, lett. m.
            L'affermato principio di consensualità  nella determinazione del
            compenso può essere conciliato con un opportuno richiamo alla
            previsione di tariffe.
            La formulazione in oggetto, infatti, pare addirittura più
            demolitoria del decreto Bersani, che almeno richiamava le tariffe
            come criterio di riferimento, e come parametro per la liquidazione
            giudiziale.
            Si suggerisce al proposito di recuperare una formulazione molto
            simile a quella prevista nella prima versione del testo ministeriale
            (il vecchio art. 5):
            1. Nell'esercizio della delega di cui all'articolo 2 il Governo, con
            riferimento alle professioni intellettuali di interesse generale,
            disciplina la materia delle prestazioni e dei corrispettivi, tenendo
            conto delle disposizioni e delle decisioni comunitarie adottate in
            materia e attenendosi ai seguenti principi e criteri direttivi:
            a) prevedere il diritto dell'utente ad una prestazione
            qualitativamente adeguata, in rapporto alla natura e difficoltà 
            della prestazione stessa e degli eventuali problemi tecnici;
            b) salvo il principio generale della determinazione consensuale del
            corrispettivo, individuare i casi in cui, a tutela del cliente,
            occorra fissare corrispettivi massimi delle prestazioni
            professionali;
            c) individuare i corrispettivi minimi da applicarsi per le
            prestazioni imposte o che sono oggetto di riserva di competenza, in
            modo che tali corrispettivi siano circoscritti al costo della
            prestazione, comprensivo delle spese e del compenso del
            professionista;
            d) affidare a decreti del Ministro competente, adottati su proposta
            non vincolante dei competenti Consigli onali la fissazione delle
            tariffe professionali e dei casi e dei corrispettivi di cui alle
            lettere b) e c).
            
            SUI NECESSARI RIFERIMENTI ALLA DISCIPLINA CODICISTICA
            4. Sull'art. 3, comma 1.
            Improprio appare il richiamo all'art. 2061 cc; si suggerisce il
            richiamo all'art. 2229 cc.
            
            SULL'ESAME DI ABILITAZIONE E SULLA DURATA DEL TIROCINIO
            5. Art. 3, co. 1, lett. a)
            La durata massima del tirocinio, fissata in dodici mesi, si pone in
            chiaro contrasto sia con i più recenti interventi legislativi
            onali, tesi ad aumentare il grado di qualificazione degli
            aspiranti professionisti (cfr. art. 40, d. lgs. 28 giugno 2005, n.
            139 per la professione di dottore commercialista e di esperto
            contabile), sia con le esigenze di uniformità  rispetto agli altri
            ordinamenti dell'Unione europea, ove la tendenza è - analogamente -
            quella di un aumento del periodo di formazione professionale (cfr.
            la recente normativa spagnola per l'accesso alla professione
            forense).
            Dovrebbe quindi, in ogni caso, correggersi, l'indicazione di durata
            non superiore a dodici mesi con quella di durata non inferiore a dodici
            mesi.
            Sull'art. 3, comma 1, lett. b.
            La norma che disciplina la composizione delle commissioni di esame
            prevede che i membri appartenenti agli ordini o designati da questi
            debbono essere meno della metà. In tal modo non sarebbe più
            ammissibile il sistema attuale, nel quale la commissione è composta
            da 5 membri, di cui due magistrati, un professore e due avvocati,
            nella misura in cui il professore fosse anche avvocato (come è
            frequente), nonostante che egli non sia designato dall'ordine. In
            realtà, l'ordinanza della Corte di Giustizia del 17 febbraio 2005
            nella causa Mauri (C-250/03) ha statuito che il sistema attuale non
            viola la concorrenza, neppure a fronte dell'obiezione del ricorrente
            che il membro professore può essere avvocato, proprio perchè egli
            non è designato dall'ordine bensì dal Ministro. Pertanto, la norma
            dovrebbe essere riformulata nel senso che, semmai, debbono essere
            meno della metà i membri appartenenti agli ordini e (non e/o)
            designati da questi.
            
            SULL'INSERIMENTO PROFESSIONALE DEI LAUREATI DI PRIMO LIVELLO E SUL
            TIROCINIO NEL CORSO DEGLI STUDI UNIVERSITARI
            6. Sull'art. 5, co. 1, lett. a), e lett. b)
            La norma (che prevede la necessità di garantire la possibilità di
            accesso agli albi in presenza di cias itolo universitario) è
            gravemente carente, in quanto non prevede un'espressa eccezione per
            quelle professioni alle quali è possibile accedere solo dopo il
            compimento dell'intero percorso formativo universitario e nelle
            quali è esclusa la presenza di laureati di primo livello.
            La mancanza è tanto più evidente per le professioni legali, posto
            che la laurea in giurisprudenza è stata recentemente riformata,
            reintroducendo il ciclo unico in sostituzione della bipartizione tra laurea
            triennale e laurea specialistica biennale).
            La lett. b) del medesimo articolo (Tirocinio durante gli studi
            universitari) è parimenti inadatta: essa prevede la possibilità di
            svolgere il tirocinio durante l'ultima fase degli studi
            universitari.
            La pratica legale, infatti, differentemente dal tirocinio prodromico
            all'accesso ad altre professioni, richiede la presenza fisica del
            tirocinante in udienza e presso lo studio di un professionista, e
            presenta, quindi, larghi tratti di incompatibilità con l'attività  di
            studio universitario.
            Ma ancor di più rileva la necessità  che il praticante, specie in
            udienza, padroneggi già le nozioni di procedura e di altre materie,
            che vengono tipicamente impartiti proprio nella fase finale del
            corso di studi. Ciò a tacer del fatto che il praticante avvocato può
            acquisire l'abilitazione, e dunque esercitare la funzione difensiva
            presso gli uffici giudiziari della Repubblica, una funzione delicata
            e che non può essere in nessun caso affidata ad un soggetto nemmeno
            laureato.
            Ancora una volta il testo mostra di disconoscere del tutto la
            specialità costituzionale della professione forense.
            
            SULLA NATURA DELL'ORDINE E SUL RAPPORTO TRA LIVELLO ONALE E
            LOCALE
            7. Sull'art. 4, lett. b.
            E' prevista una articolazione degli ordini in organi onali e
            territoriali, secondo criteri tendenzialmente uniformi, tenendo
            conto delle specificità  delle singole professioni.
            Sul punto si segnala che questa conformazione presenta due enormi
            problemi: pregiudica una vera autonomia degli ordini locali, e pare
            conformare l'ordine professionale come ente unico articolato appunto
            in organi onali e locali, che non sembrano essere dotati di
            personalità  giuridica autonoma, il che creerebbe oltretutto
            difficoltà  di funzionamento pressochè insuperabili.
            Manca inoltre una definizione della natura giuridica e dei caratteri
            dell'ordine professionale.
            Si suggerisce di adottare altra e diversa formulazione, che pur non
            rinunziando a configurare una sorta di unitarietà dell'ordine inteso
            come comunità  di professionisti organizzata appunto “in ordine”,
            tuttavia garantisca che ordini locali e consigli onali siano
            ciascuno separatamente enti dotati di personalità  giuridica.
            Si richiama pertanto una recentissima norma, l'art. 6 del D. lgsl.
            n. 139/2005 (ordinamento di dottori commercialisti ed esperti
            contabili), che recependo il portato della migliore dottrina,
            richiama la nozione di ente pubblico non economico a carattere
            associativo:
            “ 1.Gli iscritti negli albi e negli elenchi costituiscono l'Ordine
            professionale.
            2. L 'Ordine si articola nel Consiglio onale e negli Ordini
            territoriali.
            3. Il Consiglio onale e gli Ordini territoriali sono enti
            pubblici non economici a carattere associativo, sono dotati di
            autonomia patrimoniale e finanziaria, determinano la propria
            organizzazione con appositi regolamenti, nel rispetto delle
            disposizioni di legge e sono soggetti esclusivamente alla vigilanza
            del ministero della Giustizia”.
            
            SULLE FUNZIONI DEI CONSIGLI ONALI E SULLE IMPRECISIONI
            NELL'ATTRIBUZIONE DI FUNZIONI AI LIVELLI LOCALI E ONALI.
            8. Sull'art. 4.
            La versione definitivamente depositata in Parlamento del DDL
            Mastella riformula significativamente l'art. 4, dedicato a fissare i
            criteri per l'esercizio della delega in materia di organizzazione
            degli ordini, e, rispetto alla versione precedente pure imprecisa
            per molti aspetti, presenta due gravi ulteriori problemi:
            --  continuo improprio riferimento a “ordini, albi e collegi”: la
            lett. c), e la lett. d), ad esempio, attribuiscono a “ordini, albi e
            collegi” una serie di funzioni; il Ministero vigilante sulle
            professioni mostra quasi di non sapere che gli albi sono elenchi
            pubblici, non enti dotati di soggettività, per cui non si può
            attribuire alcun compito all'albo!!;
            --  non distingue i compiti e le funzioni degli organi onali e
            territoriali; si noti in particolare la lett. g), che recita:
            “Prevedere come compiti essenziali degli organi onali e
            territoriali l'aggiornamento e la qualificazione tecnico -
            professionale degli iscritti”; a parte l'infelice formulazione
            (l'aggiornamento non può essere compito dell'organo onale o
            locale; questi soggetti possono promuovere tale obiettivo, o
            vigilare sul corretto adempimento di esso; l'aggiornamento è dovere
            - compito, in senso atecnico - del singolo iscritto, non
            dell'ordine!), non sono precisate le rispettive attribuzioni, per
            cui si rischia sostanzialmente una delega “in bianco”.
            Si osserva inoltre come tra le competenze affidate ai Consigli
            onali, occorrerebbe richiamare la funzione consultiva sugli atti
            normativi di interesse, già oggi prevista dalla legge (cfr. art. 14,
            D. lgsl. lgt. n. 382/1944).
            E' del tutto scomparsa, infatti, la funzione di interlocuzione con le
            amministrazioni onali e locali, non essendo più presente una
            disposizione quale la lett. h dell'art. 4 (vecchio testo), che
            disponeva:
            h) demandare agli ordini onali la designazione dei
            rappresentanti di categoria presso commissioni ed organi onali o
            internazionali e la formulazione di pareri richiesti dalle pubbliche
            amministrazioni; demandare agli organi territoriali la formulazione
            di pareri richiesti dalle pubbliche amministrazioni locali o su
            materia di interesse locale;
            Si suggerisce di ripristinare tale formulazione, e di inserire,
            nella medesima sede, anche un riferimento alla possibilità  di
            prevedere che, nelle materie di competenza, i Consigli onali
            possano adottare regolamenti, in conformità  al principio di
            sussidiarietà . Sarebbe un opportuno riconoscimento della funzione di
            autogoverno della categoria (si pensi a regolamenti in materia di
            aggiornamento obbligatorio).
            Si suggerisce pertanto di aggiungere, dopo le parole “ demandare
            agli ordini onali la designazione dei rappresentanti di
            categoria presso commissioni ed organi onali o internazionali e
            la formulazione di pareri”, le parole “ in ordine a provvedimenti
            normativi ed amministrativi di interesse per la professione, nonchè
            l'adozione di regolamenti nelle materie di competenza, in conformità 
            al principio di sussidiarietà ”.
            
            SULLA POTESTÃ DEONTOLOGICA
            9. Sull'art. 4, lett. g, e sull'art. 5.
            Il testo appare viziato da una cattiva comprensione della natura del
            potere deontologico, riconosciuto dalla giurisprudenza di
            legittimità  come fonte del diritto di rango primario, frutto di un
            ordinamento sezionale basato sull'autonomia della comunità  dei
            professionisti e dei loro organi di autogoverno.
            Piuttosto che “prevedere che gli ordini, albi e collegi
            disciplinino, all'interno dei propri statuti; ...la redazione dei
            codici deontologici onali” (art. 4, lett. c), andrebbero
            utilizzate le parole “riconoscere in capo agli ordini onali
            (rectius: ai Consigli onali delle professioni interessate) la
            potestà  di adottare il codice deontologico”.
            Per lo stesso motivo si esprime forte contrarietà al disposto
            dell'art. 7, lett. a, che rappresenta una grave interferenza
            nell'autonomia deontologica delle categorie professionali,
            prevedendo un contenuto necessario del codice deontologico, nonchè
            demandando ai successivi decreti delegati perfino la determinazione
            delle procedure di adozione. Vi è dunque una antinomia gravissima
            tra l'art. 4 lett. c) che rimanda agli “statuti” degli ordini la
            redazione dei codici, e l'art. 7, lett.a), che invece affida ai
            decreti delegati del Governo la fissazione delle procedure di
            adozione del codice deontologico! Da ultimo si segnala il
            riferimento ad un non meglio precisato concetto di “credibilità”
            della professione, espressione evidentemente priva di senso, forse
            allusiva al diverso e più fondato interesse alla protezione
            dell'affidamento della clientela. Si propone pertanto la
            soppressione dell'art. 7, lett. a).
            
            SUL PROCEDIMENTO DISCIPLINARE
            10. Sull'art. 7.
            L'impugnazione dei provvedimenti disciplinari in sede di gravame
            dovrebbe in ogni caso garantire la funzione propriamente
            giurisdizionale del Consiglio onale forense, giudice speciale.
            Si suggerisce pertanto di inserire, in questa sede, o anche nella
            norma che prevede le competenze dei Consigli onali, una
            disposizione dal seguente tenore:
            “spetta ai Consigli onali giudicare dei ricorsi avverso i
            provvedimenti adottati dall'Ordine territoriale, anche in funzione
            di giudice speciale qualora operante prima del 1 gennaio 1948,
            secondo le norme dei rispettivi ordinamenti e nel rispetto degli
            articoli 24 e 111 della Costituzione”.
            11. Sull'art. 7.
            Del tutto impropria la partecipazione del Ministro alla funzione
            disciplinare. Deve essere previsto, piuttosto, l'intervento del
            pubblico ministero.
            La norma pare evocare il ruolo del Ministro nel disciplinare dei
            magistrati, ma appena il caso di osservare che i professionisti
            non sono dipendenti dello Stato.
            
            SULLA DIFFERENZIAZIONE DELLE DISCIPLINE
            12. Sull'art. 4, comma 1, lett. b.
            Il principio di tendenziale uniformità delle discipline delle
            professioni andrebbe capovolto nel principio di specialità  fatte
            salve esigenze specifiche di uniformità.
            Si suggerisce pertanto la seguente formulazione:
            “promuovere una adeguata differenziazione delle discipline delle
            professioni, in relazione alle specifiche caratteristiche di
            ciascuna di esse, fatte salve le esigenze di trattamento unitario di
            taluni individuati ambiti di materia”.
            
            SULLE ASSOCIAZIONI DI PROFESSIONISTI
            13. Sull'art. 8.
            Le associazioni di professionisti iscritti in albi non possono e non
            debbono essere riconosciute, perchà una loro valenza pubblica o
            “parapubblica” minerebbe indebitamente il principio di unitarietà 
            della professione forense, con la creazione di una sorta di “albi
            separati”, e genererebbe oltretutto grave confusione nel pubblico.
            Nulla vieta ovviamente, la piena libertà  di associazione, anche tra
            professionisti iscritti in albi, ma questa già  prevista dalla
            Costituzione, all'art. 18.
            Si propone pertanto la soppressione dell'art. 8, lettera a.
            14. Sull'art. 8, lett. b.
            E' la nota questione del riconoscimento delle associazioni
            professionali.
            Su questo punto il CNF non può che esprimere la propria contrarietà,
            motivata dall'esigenza di protezione dell'affidamento pubblico e
            richiamare quanto più volte affermato. Queste associazioni sono del
            tutto legittime, ma deve essere mantenuta una linea di confine
            chiara con le attività  dei professionisti iscritti in albi,
            nell'interesse del mercato alla trasparenza, specie se il
            legislatore intende dare loro un riconoscimento pubblico, con
            l'iscrizione nel registro, e consentire loro di rilasciare attestati
            di competenza.
            Andrebbe pertanto inserito un ulteriore criterio, dal seguente
            tenore:
            “ Possono essere riconosciute associazioni costituite da
            professionisti che non esercitano attività  regolamentate o tipiche
            di professioni disciplinate ai sensi dell'art. 2229 del codice
            civile, se in possesso dei requisiti nel rispetto delle condizioni
            prescritte dalla legge”.
            Del tutto insufficiente, infatti, la lett f) del medesimo articolo,
            che si propone di “escludere incertezze in ordine alle funzioni
            rispettivamente attribuite dalla legge agli ordini e alle
            associazioni di professionisti”: la necessità è piuttosto quella di
            escludere incertezze tra le attività dei professionisti iscritti in
            albi e quelle degli altri soggetti, a beneficio della trasparenza
            del mercato, nell'interesse del pubblico.

            SUL CODICE ETICO DELLE ASSOCIAZIONI RICONOSCIUTE
            15. Art. 8, co. 1, lett. d)
            Le norme sulle garanzie di qualità  della prestazione professionale
            nell'ambito delle cosiddette “associazioni riconosciute” permangono
            gravemente carenti.
            Si prescrive, infatti, l'adozione di un codice etico da parte delle
            associazioni e la sua effettiva applicazione.
            Tuttavia, differentemente da quanto avviene per le professioni
            ordinistiche, nell'ambito delle quali l'art. 7 dà  luogo ad una
            pesante intrusione del legislatore nella libertà degli ordini di
            identificare i comportamenti eticamente corretti, tali codici di
            etica non devono rispettare alcun principio neanche generale. Essi
            devono, poi, essere “effettivamente applicati”, ma non si prevede
            alcun potere disciplinare per le associazioni nè alcuna garanzia per
            l'incolpato di violazioni del codice etico, nè tanto meno un regime
            di sindacato delle decisioni dell'associazione.
            Il quadro che emerge da questo insieme di disposizioni è tale per
            cui lo Stato dà un crisma di ufficialità  a decisioni e comportamenti
            di privati che possono, in ipotesi, essere arbitrari e ingiusti, e
            comunque sottratti ad alcun serio controllo pubblico.
            
            SULLE SOCIETÃ PROFESSIONALI
            15. Sull'art. 9, comma 1, lett. b.
            L'Articolo 8.1(b) prevede che alla società  possano partecipare solo
            professionisti iscritti in albi “nonchè cittadini degli Stati
            dell'Unione europea purchè in possesso del titolo abilitante”. Tale
            ultima specificazione sembra errata e superflua. Errata in quanto
            (i) semmai il riferimento dovrebbe essere allo Spazio Unico Europeo,
            (ii) molti trattati bilaterali, oltre che il GATS, prevedono la
            libertà di partecipare ad attività professionali unitamente a
            professionisti locali (fatte salve le attività riservate),
            (iii) molti stati esteri consentono ai cittadini italiani professionisti
            di partecipare a società professionali,
            (iv) la stessa legge italiana non prescrive più il requisito della nazionalià.         

            In definitiva, tali parole si possono semplicemente sopprimere, in
            quanto le precedenti parole (“iscritti in albi”) non specificano che
            tali albi debbano essere italiani.
            Ciò che più¹ conta osservare, però, è che la formulazione dell'art.
            9, comma b consente la partecipazione di soci non professionisti,
            il che contrasta con il principio di personalità  della prestazione
            professionale (cfr. Consiglio di Stato, parere n. 35/1998), e può
            condurre alla creazione di strutture dove soci di capitale sfruttano
            le competenze dei professionisti, asserviti ad una condizione di
            sostanziale dipendenza, in danno dei principi di autonomia ed
            indipendenza dell'avvocato.
            Roma, 16 marzo 2007.