{mosimage} Per collaborazioni esterne nella P.A. necessitano laurea ed esperienza. Solo "esperti di particolare e comprovata specializzazione universitaria" possono aspirare ad un rapporto con la P.A. di collaborazione occasionale e coordinata e continuativa o di consulenza esterna. Lo dispone la circolare 11/3/08, n. 2, del Ministro della Funzione Pubblica nel fornire chiarimenti in merito ai nuovi obblighi imposti
dalla Legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Legge Finanziaria per il 2008) in materia di conferimento da parte della p.a. di incarichi esterni. Il requisito minimo viene individuato nel "possesso della laurea magistrale o del titolo equivalente, attinente l’oggetto dell’incarico". Si aggiunge però: "Non sono tuttavia da escludere percorsi didattici universitari completi e definiti formalmente dai rispettivi ordinamenti, finalizzati alla
specializzazione richiesta, in aggiunta alla laurea triennale".

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MINISTERO FUNZIONE PUBBLICA, CIRCOLARE 11 marzo 2008, n. 2

Roma, 11 marzo 2008
A tutte le pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
OGGETTO: legge 24 dicembre 2007, n. 244, disposizioni in tema di collaborazioni esterne.
Premessa
La legge finanziaria per l'anno 2008 è intervenuta, con diverse disposizioni, a definire ulteriormente il regime delle collaborazioni esterne nelle pubbliche amministrazioni, consolidando la tendenza a limitare il ricorso a tali tipologie contrattuali ad ipotesi eccezionali e, indirettamente, costituendo i presupposti
per una riduzione della spesa correlata.

Sul tema delle collaborazioni deve osservarsi come il legislatore negli anni più recenti abbia disposto diversi interventi, di carattere finanziario e ordinamentale, finalizzati ad un unico obiettivo:escludere che siano stipulati rapporti di lavoro autonomo per rispondere a fabbisogni permanenti e per lo svolgimento di attività non altamente qualificate.

Infatti, nelle leggi finanziarie sono state inserite previsioni volte a limitare il ricorso alle collaborazioni, introducendo tetti di spesa e stabilendo requisiti di legittimità, in particolare per evitare che fossero stipulate per prestazioni non qualificate, utilizzandole quali rapporti di lavoro subordinato.

Sul piano ordinamentale le modifiche apportate all'articolo 7, del decreto legislativo n. 165 del 2001 dal decreto legge n. 223 del 2006, convertito dalla legge n. 248 del 2006, e quelle apportate all'articolo 36 del medesimo decreto, dalla legge finanziaria per l'anno 2008, sono finalizzate a ricondurre l'utilizzo delle diverse tipologie contrattuali, di lavoro autonomo e di lavoro subordinato, alle finalità loro proprie che sono distinte e non possono essere considerate sovrapponibili.

Ciò comporta, innanzi tutto, che il limite temporale individuato dall'articolo 36, comma 1, del decreto legislativo n. 165 del 2001, come sostituito dalla legge finanziaria per l'anno 2008, individuato in tre mesi o nelle esigenze stagionali, non si applica ai contratti di collaborazione che sono contratti di lavoro autonomo e pertanto non inclusi nella categoria dei contratti di lavoro flessibile subordinato.

Peraltro rimane ferma la necessità che l'incarico abbia natura temporanea, come previsto dalla legge, considerato che la necessità di ricorrere ad una collaborazione deve collocarsi all’interno della programmazione delle attività dell’amministrazione con riferimento ad aspetti o fasi della medesima programmazione e, pertanto, non può ritenersi prorogabile se non limitatamente al completamento di un’attività avviata, in quanto la sua durata è predeterminata in relazione allo specifico aspetto o fase dell’attività. Altresì non è configurabile il rinnovo, dovendo un nuovo incarico far riferimento ad un
nuovo progetto ed essere conferito a seguito di un'apposita comparazione.

1. Collaborazioni occasionali e coordinate e continuative
L'attuale formulazione dell'articolo 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165
del 2001 in relazione al tema delle collaborazioni esterne, qualificate come
forma di lavoro autonomo, opera una sola distinzione: quella fra collaborazione
occasionale e collaborazione coordinata e continuativa, riconducibili sia alle
prestazioni ex articolo 2222 c. c. che all'articolo 2230 c.c..

Si ha collaborazione occasionale nel caso di una prestazione episodica che il
collaboratore svolga in maniera saltuaria e autonoma, spesso con contenuto
professionale che si esaurisce in una sola azione o prestazione che consente il
raggiungimento del fine e dove“il contatto sociale con il committente sia
sporadico. Tale collaborazione, pertanto, potrebbe non essere necessariamente
riconducibile a fasi di piani o programmi del committente.

Diversamente la collaborazione coordinata e continuativa, che qualora il
committente sia una pubblica amministrazione è sempre una prestazione di lavoro
autonomo, si caratterizza per la continuazione della prestazione e la
coordinazione con l'organizzazione ed i fini del committente, dove, pertanto,
quest'ultimo conserva non un potere di direzione, ma di verifica della
rispondenza della prestazione ai propri obiettivi attraverso un potere di
coordinamento spazio-temporale.

La distinzione operata, fra collaborazioni autonome e coordinate e continuative,
rileva non solo ai fini fiscali e contributivi, che la legge disciplina
diversamente e per i quali si rinvia al paragrafo 8, ma anche in relazione agli
adempimenti cui sono tenute le amministrazioni committenti.

2. Il requisito della "particolare e comprovata specializzazione universitaria"

Le disposizioni sul tema delle collaborazioni esterne si applicano a tutte le
pubbliche amministrazioni in considerazione della loro collocazione nel Titolo I
del decreto legislativo n. 165 del 2001 relativo ai principi generali. Pertanto,
coerentemente a tale impostazione, il comma 6-ter dispone, per le autonomie
locali, l'adeguamento dei regolamenti ex articolo 110, comma 6, del decreto
legislativo n. 267 del 2000 ai principi enunciati al comma 6 dell’articolo 7 del
decreto legislativo 165 del 2001.

Inoltre, come già chiarito nella circolare del Ministro per le riforme e le
innovazioni nella pubblica amministrazione n. 5 del 2006, le previsioni
normative in tema di presupposti per il ricorso alle collaborazioni esterne, di
requisiti per il conferimento degli incarichi e di pubblicità dei medesimi si
applicano a tutte le tipologie di incarichi di lavoro autonomo. Ciò comporta
l’irrilevanza del contenuto della prestazione: studio, consulenza, ricerca o
altro, così come della tipologia contrattuale individuata dall’amministrazione:
occasionale o coordinata e continuativa, a tali fini.

L'ulteriore precisazione operata dal legislatore, circa la necessità di una
particolare e comprovata specializzazione universitaria, operata dall’articolo
3, comma 76, della legge n. 244 del 2007, ponendo l'accento sull’elevata
competenza e coordinata con il presupposto dell’assenza di competenze analoghe
in termini qualitativi all’interno dell’amministrazione fa ritenere impossibile
il ricorso a qualsiasi rapporto di collaborazione esterna per attività non
altamente qualificate, con la conseguente illegittimità di qualsiasi tipologia
di contratto stipulato in violazione di tali presupposti, rafforzando, pertanto,
quanto già indicato alla lettera c) del comma 6 dell’articolo 7, citato.

Per quanto concerne il requisito della particolare professionalità l'utilizzo
dell'espressione "esperti di particolare e comprovata specializzazione
universitaria" deve far ritenere quale requisito minimo necessario il possesso
della laurea magistrale o del titolo equivalente, attinente l’oggetto
dell’incarico. Non sono tuttavia da escludere percorsi didattici universitari
completi e definiti formalmente dai rispettivi ordinamenti, finalizzati alla
specializzazione richiesta, in aggiunta alla laurea triennale. Conseguentemente
le amministrazioni non potranno stipulare contratti di lavoro autonomo con
persone con una qualificazione professionale inferiore. Peraltro, il riferimento
all’esperienza ed alla particolarità della competenza, che deve essere coerente
con l’oggetto dell’incarico, e la necessità di una procedura comparativa per il
conferimento degli incarichi, portano a considerare la necessità di reperire
collaboratori che operano da tempo nel settore di interesse. Tale modifica
precisa quindi quanto già ricavabile dall’articolo 7, comma 6 del testo
previgente che comunque faceva riferimento a prestazioni altamente qualificate
per qualsiasi forma di collaborazione autonoma a prescindere, come più volte
ricordato, dal contenuto della stessa.

In tutti gli altri casi si dovrà ricorrere, principalmente, alle risorse interne
alle amministrazioni o ad altri istituti, quali le assegnazioni temporanee di
personale da altre amministrazioni, o valutare, con l'opportuna prudenza,
l'eventualità di ricorrere a strumenti diversi, quali gli appalti di servizi.

Come già evidenziato l'articolo 7, comma 6 e seguenti, costituisce la disciplina
generale in tema di ricorso alle collaborazioni esterne, pertanto rimangono
vigenti tutte quelle previsioni normative che, per specifiche attività,
determinano i requisiti dei collaboratori o anche le procedure per l'affidamento
dell’incarico, anche per quanto riguarda l'evidenza pubblica.

È questo il caso della progettazione in materia di lavori pubblici, di direzione
lavori e collaudo di cui all’articolo 90 del decreto legislativo 12 aprile 2006
n. 163 (Codice dei contratti pubblici). I principi ivi richiamati di derivazione
comunitaria, non discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e
trasparenza, richiedono, per l'affidamento di incarichi sotto la soglia di
100.000 euro, l'attivazione di procedure di trasparenza e comparazione (articolo
91, comma 2, decreto legislativo n. 163 del 2006) che possono trovare concreta
attuazione secondo le modalità previste dall'articolo 7, comma 6, del citato
decreto legislativo n. 165 del 2001 e dalle altre disposizioni in materia. Si
può affermare che analoghi criteri devono essere rispettati in tutti i casi in
cui è consentito dal legislatore il ricorso a collaborazioni professionali
esterne come per il condono edilizio e per gli incarichi di difesa in giudizio.

Si ritiene, inoltre, opportuno richiamare l'attenzione su alcune disposizioni
specifiche tra cui l'articolo 9 della legge n. 150 del 2000, relativo ai
specifici requisiti previsti per gli addetti stampa, nonché quelle contenute
nell’articolo 51, comma 6, della legge n. 449 del 1997, relativamente a
specifiche prestazioni previste da programmi di ricerca avviati dalle
amministrazioni ivi indicate.

Per tali ultime fattispecie trovano comunque applicazione le restanti
disposizioni in materia di pubblicità e comparazione.

3. Obblighi di pubblicità
Il legislatore in diverse disposizioni ha ribadito la necessità di assicurare
l'attuazione del principio di trasparenza nel conferimento di incarichi a
soggetti estranei alle pubbliche amministrazioni, intendendosi per tali anche i
dipendenti pubblici che siano incaricati da amministrazioni diverse dal proprio
datore di lavoro, prevedendone più volte la pubblicità.

In primo luogo si richiama la previsione generale contenuta nel comma 6-bis
dell’articolo 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001, aggiunto dall’articolo
32 del decreto legge n. 223 del 2006, convertito dalla legge n. 248 del 2006,
circa la necessità che le amministrazioni adottino appositi regolamenti relativi
alle procedure comparative a seguito delle quali conferire gli incarichi e li
rendano pubblici. Al riguardo si rimanda alla bozza di regolamento, contenuta
nell’allegato alla presente circolare, cui le amministrazioni possono fare
utilmente riferimento pur con i necessari adattamenti alle specificità
organizzative ed alle funzioni istituzionali loro proprie.

Occorre, poi, fare riferimento agli obblighi, già richiamati nella citata
circolare n. 5 del 2006, al paragrafo 4, previsti dall’articolo 53, comma 14,
del decreto legislativo n. 165 del 2001, come integrato dall'articolo 34, comma
2, del decreto legge n. 223 del 2006, convertito dalla legge n. 248 del 2006, il
quale prevede che: Le amministrazioni rendono noti, mediante, inserimento nelle
proprie banche dati accessibili al pubblico per via telematica, gli elenchi dei
propri consulenti indicando l'oggetto, la durata ed il compenso dell’incarico.”
Obblighi che si aggiungono a quelli già originariamente previsti dal medesimo
comma 14 in merito ai dati che debbono essere trasmessi periodicamente al
Dipartimento della funzione pubblica.

Ad essi si sono aggiunti, lo scorso anno, quelli contenuti nell'articolo 1,
comma 593, della legge n. 296 del 2006, che nello stabilire un tetto alla
retribuzione massima erogabile dalle pubbliche amministrazioni a diversi
soggetti, compresi dunque i collaboratori esterni, ha puntualmente disposto in
merito alla pubblicità. Quest’ultima disposizione è stata sostituita da quella
contenuta nell'articolo 3, comma 44, della legge n. 244 del 2007, secondo cui:
Nessun atto comportante spesa ai sensi dei precedenti periodi (trattamento
economico omnicomprensivo relativo a rapporti di lavoro dipendente o autonomo
erogato dalle pubbliche amministrazioni) può ricevere attuazione, se non sia
stato previamente reso noto, con l'indicazione nominativa dei destinatari e
dell’ammontare del compenso, attraverso la pubblicazione sul sito web
dell'amministrazione o del soggetto interessato, nonché comunicato al Governo e
al Parlamento. In caso di violazione, l'amministratore che abbia disposto il
pagamento e il destinatario del medesimo sono tenuti al rimborso, a titolo di
danno erariale, di una somma pari a dieci volte l'ammontare eccedente la cifra
consentita.

Nel medesimo comma si dispone, inoltre, che le pubbliche amministrazioni statali
di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, le
agenzie, gli enti pubblici anche economici, gli enti di ricerca e le università
per i quali trova applicazione il limite alla retribuzione, sono tenuti alla
preventiva comunicazione dei relativi atti alla Corte dei conti. In tale sede
l'obbligo di pubblicità riguarda i trattamenti economici che superano la soglia
individuata dal legislatore.

Sullo specifico tema, si rinvia alla circolare del Ministro per le riforme e le
innovazioni nella pubblica amministrazione, n. 1 del 2008, appositamente
predisposta.

L'articolo 3, comma 54, della legge finanziaria per l'anno 2008 modifica
l'articolo 1, comma 127 della legge n. 662 del 1996 disponendo che le pubbliche
amministrazioni che si avvalgono di collaboratori esterni o che affidano
incarichi di consulenza per i quali è previsto un compenso sono tenute a
pubblicare sul proprio sito web i provvedimenti di incarico con l'indicazione
del soggetto percettore, della ragione dell’incarico e dell'ammontare del
compenso. Tenuto conto della dizione utilizzata dal legislatore e del carattere
onnicomprensivo, più volte evidenziato, dell'art. 7, comma 6, del decreto
legislativo n. 165 del 2001, sono ricompresi nell'ambito di applicazione della
previsione tutti gli incarichi a soggetti esterni all'amministrazione
committente anche nel caso che siano previsti da specifiche disposizioni
legislative. Qualora sia omessa la pubblicazione la liquidazione del compenso
costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale del
dirigente preposto.

Ma a rendere più stringenti ed efficaci le disposizioni sulla pubblicità degli
incarichi è il comma 18 dell’articolo 3 della legge finanziaria per il 2008 il
quale subordina l'efficacia dei contratti relativi ai rapporti di collaborazione
esterna con le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, all'avvenuta pubblicazione del
nominativo del consulente, dell’oggetto dell’incarico e del relativo compenso
sul sito istituzionale dell’amministrazione stipulante. Di tale previsione
occorrerà tenere conto in particolare in sede di stipula del contratto di
incarico. Tale vincolo sull'efficacia si applica a tutti gli incarichi
sottoscritti dal 1° gennaio 2008, mentre l'obbligo di pubblicazione più volte
sancito dal legislatore trova già applicazione sui contratti in essere a tale
data.

In un’ottica più generale di trasparenza si può ritenere che gli obblighi di
pubblicità richiamati nel presente paragrafo, da distinguersi dagli obblighi di
comunicazione all’anagrafe delle prestazioni di cui al citato articolo 53 del
decreto legislativo n. 165 del 2001, si aggiungono ai contenuti necessari dei
siti web istituzionali indicati dall’articolo 54 del decreto legislativo 7 marzo
2005, n. 82 (Codice dell’amministrazione digitale).

4. Limite di spesa per le amministrazioni statali
La legge finanziaria per l'anno 2008 non dispone nulla di diverso dai limiti di
spesa già stabiliti per le pubbliche amministrazioni, pertanto trova ancora
applicazione l'articolo 1, comma 9, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge
finanziaria 2006), come modificato dal decreto legge n. 223 del 2006, in virtù
del quale le medesime non potranno sostenere una spesa superiore al 40 per cento
di quella sostenuta nell'anno 2004, a decorrere dall’anno 2006, per gli
incarichi di studio e consulenza conferiti a soggetti estranei
all'amministrazione.

Inoltre, sono ancora vigenti le disposizioni di cui ai commi 56 e 57
dell'articolo 1 della stessa legge i quali stabiliscono che: le somme
riguardanti indennità, compensi, retribuzioni o altre utilità comunque
denominate, corrisposti per incarichi di consulenza da parte delle pubbliche
amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, e successive modificazioni, sono automaticamente ridotte del 10
per cento rispetto agli importi risultanti alla data del 30 settembre 2005 e che
per un periodo di tre anni, quindi compreso l'anno 2008, le medesime non possono
stipulare contratti di consulenza che nel loro complesso siano di importo
superiore rispetto all’ammontare totale dei contratti in essere al 30 settembre
2005, come automaticamente ridotto.”

Come già evidenziato dal quadro normativo attuale deriva l'irrilevanza della
distinzione fra incarichi relativamente all'oggetto della prestazione, dal punto
di vista della qualificazione giuridica dell'istituto. Infatti, la modifica
introdotta nell’articolo 7, comma 6 del decreto legislativo n. 165 del 2001,
quale previsione generale, nel ribadire il carattere autonomo della prestazione,
ha confermato un’unica distinzione dal punto di vista ordinamentale relativa
alla durata della collaborazione, se occasionale o coordinata e continuativa.

Diversamente per quanto concerne l'applicazione del limite di spesa, come già
chiarito nella circolare n. 5 del 2006, per le collaborazioni occasionali
occorre fare riferimento ai commi 9, 56 e 57, dell’articolo 1 della legge n. 266
del 2005, mentre per le collaborazioni coordinate e continuative si applicano le
disposizioni di cui al comma 187 dell’articolo 1 della medesima legge.

Quest’ultimo dispone che a decorrere dall’anno 2006 le pubbliche amministrazioni
possono avvalersi di contratti di lavoro a tempo determinato o con convenzioni o
con contratti di collaborazione coordinata e continuativa nel limite del 40 per
cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2003, con
l'esclusione del comparto scuola e quello delle istituzioni di altra formazione
specializzazione artistica e musicale i quali hanno una propria disciplina
dedicata.

Limite di spesa oggi ridotto al 35 per cento dall'articolo 3, comma 80 della
legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria per il 2008). La violazione
dei limiti di spesa così fissati costituisce illecito disciplinare e determina
ipotesi di responsabilità erariale.

Il legislatore ha differenziato il regime di spesa delle diverse fattispecie a
causa della dimensione assunta nell’organizzazione del lavoro delle pubbliche
amministrazioni dalle collaborazioni coordinate e continuative, fermo restando
il già richiamato unitario quadro ordinamentale.

Infine si ricorda il comma 173 dell’articolo 1 della legge n. 266 del 2005 il
quale ha disposto che gli atti relativi alle collaborazioni esterne di importo
superiore a 5.000 euro siano trasmessi alla competente sezione della Corte dei
Conti per l’esercizio del controllo successivo sulla gestione.

L'articolo 3, comma 58, della legge finanziaria per l’anno 2008 ha disposto che
con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da emanarsi entro il 30
giugno 2008, siano individuati gli uffici speciali o strutture comunque
denominate, istituite presso le amministrazioni dello Stato per i quali
sussistono contratti di consulenza di durata continuativa indispensabili ad
assicurare il perseguimento delle finalità istituzionali. Tutti gli altri
incarichi cessano dalla data di emanazione del medesimo provvedimento. Sono
esclusi dall’ambito di applicazione della previsione richiamata le strutture
preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio e
delle attività culturali e storico-artistiche e alla tutela della salute e della
pubblica incolumità.

5. Previsioni per le Regioni e le Autonomie Locali
I commi 55, 56 e 57 dell’articolo 3 della legge finanziaria per l'anno 2008
dettano norme specifiche per gli enti locali in tema di collaborazioni esterne.

Per tali enti è necessario, in primo luogo, che il regolamento sull'ordinamento
degli uffici e dei servizi, previsto dall'articolo 89 del Testo Unico degli enti
locali, fissi i limiti, i criteri e le modalità per l'affidamento degli
incarichi di collaborazione, studio o di ricerca, ovvero di consulenza a
soggetti estranei all'amministrazione. La previsione era di fatto già contenuta
nell’articolo 7, comma 6-bis, del decreto legislativo n. 165 del 2001, quale
principio generale, ma il legislatore ha ritenuto di intervenire in maniera
diretta e particolarmente dettagliata per gli enti locali, giungendo a
stabilire, nell’intento di assicurare il contenimento della spesa, che il
medesimo regolamento fissi il limite massimo della spesa annua per gli incarichi
e le consulenze. Per l'individuazione di tale limite occorrerà riferirsi,
uniformando i bilanci di previsione, alla spesa registrata in un anno base, ad
esempio stabilendo un tetto ricavabile dall’attuazione dei principi in materia
di riduzione della spesa per il personale, oppure stabilendo una percentuale in
riferimento alla spesa per servizi e per collaborazioni sostenuta in un dato
periodo annuale, in modo da porre limiti certi a regime alla discrezionalità
dell’ente di ricorrere alle collaborazioni ed evitare futuri incrementi delle
relative spese. Il limite così determinato si applicherà a tutte le forme di
collaborazione e pertanto sia alle collaborazioni coordinate e continuative sia
alle collaborazioni occasionali.

La legge aggiunge, poi, l'obbligo di trasmettere tali disposizioni regolamentari
per estratto alla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti entro
trenta giorni dalla loro adozione.

È, inoltre, previsto che le collaborazioni siano attivate solo nell'ambito di un
programma approvato dagli organi di indirizzo e di controllo
politico-amministrativo, cioè i consigli degli enti, ai quali l'ordinamento ha
già attribuito competenze generali in tema di programmazione, come si evince dal
richiamo effettuato dalla legge all'articolo 42, comma 2, lett. b) del decreto
legislativo n. 267 del 2000 il quale elenca: programmi, relazioni revisionali e
programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei
lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni,
rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali
per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette
materie.”

In altri termini, come evidenziato nella premessa, i dirigenti preposti possono
valutare il ricorso ad una collaborazione solo nell’ambito della programmazione
delle attività dell’amministrazione, con riferimento ad aspetti o fasi della
medesima programmazione, così come determinata dall’articolo 42. Resta ferma la
possibilità di conferire incarichi di collaborazione per le competenze e le
attività specificamente previste da norme di legge, sempre nel rispetto di tutte
le altre disposizioni richiamate, compresa la necessità della verifica tecnica
sulla mancanza della professionalità interna necessaria.

Tale riferimento si coordina naturalmente con la previsione generale contenuta
nell'articolo 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001, laddove fra i
presupposti di legittimità di conferimento degli incarichi a soggetti estranei
all'amministrazione è previsto che l'oggetto dell'incarico deve corrispondere
alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente e ad
obiettivi e progetti specifici e determinati.

Per quanto concerne il limite di spesa la legge n. 266 del 2005, all'articolo 1,
comma 12, ha tenuto conto di quanto statuito dalla Corte Costituzionale nella
sentenza n. 417 del 2005 stabilendo che le disposizioni di cui ai commi 9, 10 e
11 della medesima legge non si applicano alle regioni, alle province autonome,
agli enti locali ed agli enti del servizio sanitario nazionale.

Successivamente, la legge n. 296 del 2006 ha tenuto conto dell'orientamento
della Corte in tema di limiti di intervento della legislazione statale nei
confronti delle regioni e delle autonomie locali ed ha individuato il solo
obiettivo della riduzione delle spese di personale per gli enti sottoposti al
patto di stabilità interno nel comma 557, dell'articolo unico della legge ed ha
disapplicato i commi da 198 a 206 della legge finanziaria per l'anno 2006. In
tale ambito vanno collocate solo le spese relative ai contratti di
collaborazione coordinata e continuativa.

Gli enti non sottoposti al patto di stabilità interno, di cui al comma 562
dell’articolo unico della legge medesima, conservano, invece il tetto alla spesa
di personale relativo al corrispondente ammontare per l'anno 2004, al lordo
degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell'IRAP, con esclusione
degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali.

Nell’obiettivo di riduzione della spesa di cui al citato comma 557 e nel tetto
di spesa del comma 562 si collocano le sole collaborazioni coordinate e
continuative alle quali il legislatore ha dedicato particolare attenzione,
considerato l'elevato ricorso a tali tipologie contrattuali ed alla sua
incidenza sulla spesa pubblica, mentre le collaborazioni occasionali si
collocano nella spesa corrente come spesa per prestazione di servizi o comunque
nelle altre tipologie di spesa corrente.

A tal fine si può tenere conto, comunque conformemente al tetto di spesa
individuato dalla singola amministrazione con il proprio regolamento, delle
modifiche apportate a tali commi dall’articolo 3, commi 120 e 121 della legge n.
244 del 2007.

Si ricorda, infatti, come una costante giurisprudenza contabile abbia ritenuto
rientranti nell’obiettivo della riduzione delle spese per il personale quelle
relative al tempo determinato, con contratto di collaborazione coordinata e
continuativa, con rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni, così
confermando l'orientamento espresso dalla circolare interpretativa n. 9 del 17
febbraio 2006, emanata del Ministero dell'economia e delle finanze, Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato in materia di spesa per il personale negli
enti locali.

Per tutte le amministrazioni in questione vale l'obbligo di trasmissione degli
atti relativi alle collaborazioni esterne di importo superiore a 5.000 euro alla
competente sezione della Corte dei Conti per l'esercizio del controllo
successivo sulla gestione, stabilito nel comma 173 dell'articolo unico della
legge n. 266 del 2005 e ancora vigente, così come indicato dalla Sezione delle
Autonomie della Corte dei Conti, con deliberazione n. 4/Aut/2006 del 17.2.2006
(Linee guida per l'attuazione dell'art. 1, comma 173, della legge 266 del 2005
nei confronti delle regioni e degli enti locali).

Occorre infine ricordare che le previsioni contenute nella legge finanziaria per
l'anno 2008 costituiscono, comunque, a norma dell'articolo 3, comma 162, della
medesima legge norme di coordinamento della finanza pubblica per gli enti
territoriali.

6. Responsabilità
Una riflessione puntuale merita il tema della responsabilità per il conferimento
degli incarichi di collaborazione in assenza dei requisiti stabiliti
dall'articolo 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001, ma anche
delle previsioni di cui al citato comma 6-bis.

In primo luogo ci si trova dinanzi ad una responsabilità amministrativa del
dirigente che abbia conferito l'incarico in violazione delle norme vigenti con
possibili risvolti sul piano della responsabilità disciplinare, ciò in quanto il
conferimento dell'incarico costituisce atto di gestione.

In particolare si ricorda che qualora l'incarico di collaborazione si traduca
nella sostanza in un rapporto di lavoro subordinato si profila una
responsabilità civile nei confronti del prestatore d'opera ex articolo 2126
c.c..

Ma tale responsabilità rileva anche sotto il profilo del danno erariale.
Infatti, sebbene l'amministrazione si sia giovata della prestazione lavorativa,
e quindi non sia considerabile danneggiata in senso lato, perché ha remunerato
un’utilità effettivamente conseguita, non appare possibile una completa
trasposizione dei canoni di valutazione civilistici del danno in quanto la
pubblica amministrazione è comunque tenuta a porre in essere comportamenti
legittimi.

Al riguardo si ricorda come la prevalente giurisprudenza della Corte dei Conti
abbia spesso escluso la colpa lieve quando ha valutato l'attribuzione di
incarichi in assenza dei presupposti di legge e abbia spesso operato un
contemperamento fra potere di riduzione e necessità di rispetto dei canoni di
legittimità e, quindi, fra il parametro della cosiddetta utilità gestoria, ove
presente, e il parametro pubblicistico di buon andamento e tutela degli
interessi pubblici.

Si rappresenta, altresì che la sanzione di carattere gestionale richiamata alla
fine del comma 6 dell’articolo 36 del decreto citato, riguardante il divieto di
assumere in caso di violazione delle disposizioni in materia di lavoro
flessibile, opera anche in caso di utilizzo illegittimo dei contratti di
collaborazione, quando questi ultimi siano stati stipulati in luogo dei
contratti di lavoro subordinato a tempo determinato con l'intento di eludere i
limiti imposti dal medesimo articolo.

7. Esclusioni
L'articolo 3, comma 77, della legge finanziaria per l'anno 2008, introduce delle
esclusioni alla disciplina dettata dai commi 6, 6-bis e 6 quater dell’articolo 7
del decreto legislativo n. 165 del 2001, la quale, pertanto, non si applica ai
componenti degli organismi di controllo interno, dei nuclei di valutazione e dei
nuclei di cui alla legge n. 144 del 1999.

L'esplicita esclusione trova la sua motivazione nel fatto che gli incarichi in
questione corrispondono per loro stessa natura ai presupposti di legge quali il
possesso di una competenza altamente qualificata, la corrispondenza alle
attività istituzionali, la durata ed il contenuto dell’incarico predeterminati.
Inoltre il regime di pubblicità previsto dal comma 6-bis contraddice le
disposizioni speciali vigenti relative alla procedura di nomina, ai requisiti e,
talvolta, alla natura della loro funzione di supporto all’indirizzo politico.

Può ritenersi, inoltre, che le collaborazioni meramente occasionali che si
esauriscono in una sola azione o prestazione, caratterizzata da un rapporto
intuitu personae che consente il raggiungimento del fine, e che comportano, per
loro stessa natura, una spesa equiparabile ad un rimborso spese, quali ad
esempio la partecipazione a convegni e seminari, la singola docenza, la
traduzione di pubblicazioni e simili, non debbano comportare l'utilizzo delle
procedure comparative per la scelta del collaboratore, né gli obblighi di
pubblicità. Quanto sopra nel presupposto che il compenso corrisposto sia di
modica entità, sebbene congruo a remunerare la prestazione resa e considerato il
favore accordato dal legislatore che le ha inserite nel comma 6 dell’articolo 53
del decreto legislativo n. 165 del 2001, rendendole compatibili con lo stretto
regime autorizzatorio per i dipendenti pubblici.

Infine, con riferimento alle collaborazioni escluse dall’applicazione sui limiti
di spesa le collaborazioni individuate dall’articolo 1, comma 188, della legge
n. 266 del 2005, relative a progetti di ricerca e innovazione, occorre precisare
che ad esse si applicano tutti i requisiti di legittimità, ivi compresi
pubblicità e comparazione, individuati nell’articolo 7, comma 6 del decreto
legislativo n. 165 del 2001. In nessun caso, infatti, le deroghe di carattere
finanziario, relative pertanto alla spesa, possono comportare una deroga alle
disposizioni ordinamentali relative ai presupposti, ai requisiti e alle modalità
di individuazione.

8. Trattamento previdenziale
Come già evidenziato nella circolare di questo Dipartimento n. 4 del 2004 i
lavoratori che hanno stipulato un contratto di collaborazione coordinata e
continuativa sono tenuti all’iscrizione alla gestione separata Inps cui
corrisponderà il versamento dei contributi da parte del committente.

Gli importi delle aliquote contributive sono stati aggiornati dalla legge
finanziaria per il 2007, articolo 1, comma 770, la quale ha previsto che dal 1°
gennaio 2007, le medesime sono state determinate come segue:

1. 23,72 per cento per i lavoratori non iscritti ad altra gestione assicurativa
obbligatoria
2. 16 per cento per i lavoratori iscritti ad altra gestione assicurativa
obbligatoria o titolari di pensione, diretta o indiretta.

Su tale determinazione è intervenuta la legge n. 247 del 2007, la quale,
all'articolo 1, comma 79 ha previsto che per i lavoratori rientranti nella prima
fattispecie l'aliquota contributiva è stabilita in misura pari al 24 per cento
per l'anno 2008, in misura pari al 25 percento per l'anno 2009 e in misura pari
al 26 per cento a decorrere dall'anno 2010. Per la seconda fattispecie con
effetto dal 1° gennaio 2008 (...) l'aliquota contributiva pensionistica e la
relativa aliquota per il computo delle prestazioni pensionistiche sono stabilite
in misura pari al 17 per cento.”

Si ricorda ancora che, ai sensi del comma 10 dell’articolo 1, della legge n. 247
del 2007 fatto salvo quanto previsto al comma 11, a decorrere dal 1° gennaio
2011 l'aliquota contributiva riguardante i lavoratori iscritti all’assicurazione
generale obbligatoria e alle forme sostitutive ed esclusive della medesima è
elevata di 0,09 punti percentuali. Con effetto dalla medesima data sono
incrementate in uguale misura le aliquote contributive per il finanziamento
delle gestioni pensionistiche dei lavoratori artigiani, commercianti e
coltivatori diretti, mezzadri e coloni iscritti alle gestioni autonome
dell’INPS, nonchè quelle relative agli iscritti alla gestione separata di cui
all'articolo 2, comma 26, della legge 8 agosto 1995, n. 335. Le aliquote
contributive per il computo delle prestazioni pensionistiche sono incrementate,
a decorrere dalla medesima data, in misura corrispondente alle aliquote di
finanziamento”

La legge finanziaria per l'anno 2007, al comma 788 dell'articolo 1, ha inoltre
previsto, sempre per i collaboratori coordinati e continuativi non iscritti ad
altre forme previdenziali obbligatorie e non titolari di pensione, il diritto a
ricevere un'indennità giornaliera a carico dell’Inps entro il limite massimo di
giorni pari ad un sesto della durata complessiva del rapporto di lavoro e
comunque non inferiore a venti giorni nell'arco dell'anno solare, con esclusione
degli eventi morbosi di durata inferiore a quattro giorni. Per gli
approfondimenti sul tema si rinvia alle circolari dell'Inps n. 7 dell'11 gennaio
2007 e n. 76, del 16 aprile 2007.

Le collaborazioni occasionali sono in generale sottratte al regime vigente per
le collaborazioni coordinate e continuative sopra richiamato. Diversamente sono
soggette al medesimo regime qualora il reddito annuo derivante da tali
collaborazioni superi i 5.000 euro, secondo quanto previsto, a decorrere dal 1°
gennaio 2004, dall’articolo 44, comma 2, del decreto legge n. 269 del 2003,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 326 del 2003. Il limite annuo
costituisce una fascia di esenzione e dà luogo al versamento contributivo per la
parte eccedente, a carico del committente, con oneri per un terzo a carico del
collaboratore.

Pertanto le amministrazioni predisporranno moduli ed attestazioni aggiornate che
consentano la piena conoscenza dello stato previdenziale e del reddito del
soggetto incaricato.

Si richiamano le amministrazioni ad un'applicazione rigorosa delle disposizioni
contenute nell'articolo 7, comma 6 e seguenti, del decreto legislativo n. 165
del 2001, che tenga conto dell'impossibilità di stipulare contratti di
collaborazione esterna al di fuori dei presupposti ivi indicati o in luogo di
rapporti di lavoro subordinato a tempo determinato. Gli organi di controllo
interno, i servizi ispettivi e gli ispettorati deputati al controllo
verificheranno periodicamente e comunque nell’ambito delle proprie competenze
l'applicazione dei principi e delle disposizioni richiamate con la presente
circolare.

Il Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione

ALLEGATO
SCHEMA DI REGOLAMENTO RECANTE DISCIPLINA PER IL CONFERIMENTO DI INCARICHI DI
COLLABORAZIONE A NORMA DELL’ARTICOLO 7, COMMA 6, DEL DECRETO LEGISLATIVO 30
MARZO 2001, N. 165 E PER GLI ENTI LOCALI A NORMA DELL’ARTICOLO 110, COMMA 6, DEL
DECRETO LEGISLATIVO 18 AGOSTO 2000, N. 276

Art. 1
(Finalità ed ambito di applicazione)
1. Il presente regolamento disciplina le procedure comparative per il
conferimento di incarichi di lavoro autonomo quali le collaborazioni di natura
occasionale o coordinata e continuativa, nonché il relativo regime di
pubblicità, al fine di garantire l'accertamento della sussistenza dei requisiti
di legittimità per il loro conferimento, come definiti dall'articolo 7, comma 6,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come integrato dall'articolo 32
del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito dalla legge 4 agosto 2006,
n. 248 e dall’articolo 3, comma 76 della legge 24 dicembre 2007, n. 244. (Per
gli enti locali fare riferimento all'articolo 110, comma 6, del decreto
legislativo n. 267 del 2000 ai commi 55, 56 e 57 dell'articolo 3 della legge n.
244 del 2007).

2. Rientrano in tale disciplina tutti gli incarichi conferiti a persone fisiche
con riferimento alle ipotesi individuate dagli articoli 2222 e 2230 del codice
civile.

Art. 2
(Individuazione del fabbisogno)
1. L'Ufficio per il personale, ricevuta la richiesta della struttura
interessata, verifica la sua congruenza con il fabbisogno dell'amministrazione
individuato nei documenti di programmazione di cui all'articolo 39 della legge
27 dicembre 1997, n. 449, con le funzioni istituzionali, i piani ed i programmi
sull'attività amministrativa adottati, nonché la temporaneità della necessità.

2. Il medesimo ufficio verifica l'impossibilità di corrispondere a tale esigenza
con il personale in servizio presso l'amministrazione attraverso interpelli
interni tenendo conto delle mansioni esigibili e decide il ricorso ad una
collaborazione esterna, come definita al comma 1, dell'articolo 1, del presente
regolamento.

3. In relazione agli elementi individuati, come indicato nel precedente comma,
l'Ufficio competente verifica la rispondenza della tipologia di professionalità
richiesta, tenuto conto dei requisiti di elevata professionalità stabiliti dalla
legge, e determina durata, luogo, oggetto e compenso per la collaborazione,
tenuto conto delle disponibilità di bilancio e del prezzo di mercato.
Relativamente al prezzo opera una ricognizione presso associazioni di categoria,
13 ordini professionali, altre amministrazioni ed altri soggetti, al fine di
individuare un compenso congruo con la prestazione richiesta.

4. L'Ufficio competente verifica, inoltre, la compatibilità della spesa prevista
con i limiti di spesa vigenti.

Art. 3
(Disposizione specifica da inserire nei regolamenti degli Enti locali)
1. L'ufficio competente, effettuate le verifiche di cui all'articolo precedente,
deve comunque accertarsi della rispondenza dell'affidamento dell'incarico con la
previsione contenuta nell'articolo 3, comma 55, della legge 24 dicembre 2007, n.
244 relativa al programma approvato dal Consiglio, fatte salve materie e
competenze previste e assegnate all'Ente da disposizioni legislative.

Art. 4
(Individuazione delle professionalità)
1. L'Ufficio competente predispone un apposito avviso nel quale sono evidenziati
i seguenti elementi:

a) definizione circostanziata dell'oggetto dell'incarico, eventualmente con il
riferimento espresso ai piani e programmi relativi all'attività amministrativa
dell'ente;

b) gli specifici requisiti culturali e professionali richiesti per lo
svolgimento della prestazione;

c) durata dell'incarico;

d) luogo dell'incarico e modalità di realizzazione del medesimo (livello di
coordinazione);

e) compenso per la prestazione adeguatamente motivato e tutte le informazioni
correlate quali la tipologia e la periodicità del pagamento, il trattamento
fiscale e previdenziale da applicare, eventuali sospensioni della prestazione;

f) indicazione della struttura di riferimento e del responsabile del
procedimento.

2. Nel medesimo avviso è individuato un termine per la presentazione dei
curricula e delle relative offerte ed un termine entro il quale sarà resa nota
la conclusione della procedura, nonché i criteri attraverso i quali avviene la
comparazione.

3. In ogni caso per l'ammissione alla selezione per il conferimento
dell'incarico occorre:

a) essere in possesso della cittadinanza italiana o di uno degli Stati membri
dell'Unione europea;

b) godere dei diritti civili e politici;

c) non aver riportato condanne penali e non essere destinatario di provvedimenti
che riguardano l'applicazione di misure di prevenzione, di decisioni civili e di
provvedimenti amministrativi iscritti nel casellario giudiziale;

d) essere a conoscenza di non essere sottoposto a procedimenti penali;

e) essere in possesso del requisito della particolare e comprovata
specializzazione universitaria strettamente correlata al contenuto della
prestazione richiesta.

Art. 5
(Procedura comparativa)
1. L’Ufficio competente procede alla valutazione dei curricula presentati, anche
attraverso commissioni appositamente costituite, delle quali facciano parte
rappresentanti degli uffici che utilizzeranno la collaborazione.

2. Ad ogni singolo curriculum viene attribuito un punteggio che valuti i
seguenti elementi:

a) qualificazione professionale;

b) esperienze già maturate nel settore di attività di riferimento e grado di
conoscenza delle normative di settore;

c) qualità della metodologia che si intende adottare nello svolgimento
dell’incarico;

d) eventuali riduzione sui tempi di realizzazione dell’attività e sul compenso;

e) ulteriori elementi legati alla specificità dell’amministrazione.

3. Per le collaborazioni riguardanti attività e progetti di durata superiore ai
tre mesi il bando potrà prevedere colloqui, esami, prove specifiche, nonché la
presentazione di progetti e proposte in relazione al contenuto e alle finalità
della collaborazione.

4. Per le esigenze di flessibilità e celerità dell’Ente riguardanti incarichi di
assistenza legale e tecnica l’amministrazione predisporrà annualmente, sulla
base di appositi avvisi, elenchi ed albi di personale altamente qualificato, in
possesso di determinati requisiti e appositamente selezionato, da cui attingere
nel rispetto dei principi previsti in materia di collaborazioni esterne
dall’ordinamento.

Art. 6
(Esclusioni)
1. Non soggiacciono all’applicazione delle disposizioni di cui ai commi 6, 6-bis
e 6-quater dell’articolo 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001 i componenti
degli organismi di controllo interno e dei nuclei di valutazione.

2. Sono esclusi dalle procedure comparative e dagli obblighi di pubblicità le
sole prestazioni meramente occasionali che si esauriscono in una prestazione
episodica che il collaboratore svolga in maniera saltuaria che non è
riconducibile a fasi di piani o programmi del committente e che si svolge in
maniera del tutto autonoma, anche rientranti nelle fattispecie indicate al comma
6 dell’articolo 53 del decreto legislativo n. 165 del 2001.

Art. 7
(Durata del contratto e determinazione del compenso)
1. Non è ammesso il rinnovo del contratto di collaborazione. Il committente può
prorogare ove ravvisi un motivato interesse la durata del contratto solo al fine
di completare i progetti e per ritardi non imputabili al collaboratore, fermo
restando il compenso pattuito per i progetti individuati.

15 2. L'Ufficio competente provvede alla determinazione del compenso che deve
essere stabilito in funzione dell’attività oggetto dell’incarico, della quantità
e qualità dell’attività, dell’eventuale utilizzazione da parte del collaboratore
di mezzi e strumenti propri, anche con riferimento ai valori di mercato. Deve
comunque essere assicurata la proporzionalità con l'utilità conseguita
dall’amministrazione.

3. La liquidazione del compenso avviene, di norma, al termine della
collaborazione salvo diversa espressa pattuizione in correlazione alla
conclusione di fasi dell’attività oggetto dell’incarico.

Art. 8
(Verifica dell'esecuzione e del buon esito dell'incarico)
1. Il dirigente competente verifica periodicamente il corretto svolgimento
dell'incarico, particolarmente quando la realizzazione dello stesso sia
correlata a fasi di sviluppo, mediante verifica della coerenza dei risultati
conseguiti rispetto agli obiettivi affidati.

2. Qualora i risultati delle prestazioni fornite dal collaboratore esterno
risultino non conformi a quanto richiesto sulla base del disciplinare di
incarico ovvero siano del tutto insoddisfacenti, il dirigente può richiedere al
soggetto incaricato di integrare i risultati entro un termine stabilito,
comunque non superiore a novanta giorni, ovvero può risolvere il contratto per
inadempienza.

3. Qualora i risultati siano soltanto parzialmente soddisfacenti, il dirigente
può chiedere al soggetto incaricato di integrare i risultati entro un termine
stabilito, comunque non superiore a novanta giorni, ovvero, sulla base
dell'esatta quantificazione delle attività prestate, può provvedere alla
liquidazione parziale del compenso originariamente stabilito.

4. Il dirigente competente verifica l'assenza di oneri ulteriori, previdenziali,
assicurativi e la richiesta di rimborsi spese diversi da quelli, eventualmente,
già previsti e autorizzati.

Art. 9
(Pubblicità ed efficacia)
1. Dell'avviso di cui all’articolo 3 si dà adeguata pubblicità tramite il sito
dell'amministrazione e attraverso altri mezzi di comunicazione.

2. Dell'esito della procedura comparativa deve essere data la medesima
pubblicità indicata al comma precedente.

3. L'efficacia dei contratti di collaborazione è subordinata agli obblighi di
cui all’articolo 3, comma 18, della legge n. 244 del 2007.