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Danni da ritardi: al costruttore perchè tarda il permesso di costruire

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 Il Consiglio di Stato, con decisione 1271, depositata il 28 febbraio 2011, ha condannato un Comune a risarcire, con oltre 55.000 euro, un costruttore per più voci di danno correlate al ritardo con cui è stato rilasciato un permesso di costruire. Sono stati risarciti il danno derivato al costruttore per aver potuto stipulare i contratti di compravendita degli immobili soltanto molto tempo dopo e i ldanno biologico subito dal costruttore. 
LEGGI DI SEGUITO LA SENTENZA DEL CONSIGLIO DI STATO 1271 DEPOSITATA IL 28 FEBBRAIO 2011 ...

N. 01271/2011REG.PROV.COLL.
N. 04060/2007 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4060 del 2007, proposto da:
L. V., rappresentato e difeso dagli avv. A.G., A.P., con domicilio eletto presso
A.G. in Roma, via A.G., 14;
contro
Comune di L., rappresentato e difeso dall'avv. N.A., con domicilio eletto presso
R.M. in Roma, piazza A., 5;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. PUGLIA - SEZ. STACCATA DI LECCE: SEZIONE
III n. 00623/2007, resa tra le parti, concernente RISARCIMENTO DANNO DA
RITARDO NEL RILASCIO PERMESSO DI COSTRUIRE.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2010 il Cons. Roberto
Chieppa e uditi per le parti gli avvocati G. e M., su delega dell' avv. A.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con sentenza n. 623/2007 il Tar per la Puglia, sezione di Lecce, ha respinto il
ricorso proposto dal signor V. L., che aveva chiesto la condanna del comune di L.
al risarcimento dei danni derivanti dall’illegittimo ritardo nel rilascio del permesso
di costruire in variante, richiesto dal ricorrente in data 27.12.2001.
V. L. ha proposto ricorso in appello avverso tale sentenza per i motivi che saranno
di seguito esaminati.
Il comune di L. si è costituito in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.
Con ordinanza n. 172/2010 questa Sezione ha ritenuto necessario disporre due
consulenze tecniche di ufficio al fine di accertare:
a) il pregiudizio economico subito dall’appellante per effetto del ritardo nel rilascio
del permesso di costruire in questione, da riferire al periodo maggio 2002 / maggio
2004, con indicazione in particolare:
- delle date di stipula dei singoli contratti preliminari e dei contratti definitivi e
dell’incidenza del dedotto ritardo sulla stipula di ogni singolo contratto;
- della quantificazione dei mancati interessi bancari percepiti dall’appellante per
effetto del ritardo nella corresponsione dei corrispettivi spettanti al momento della
stipula dei contratti definitivi o delle maggiori somme pagate dallo stesso
appellante per gli interessi dovuti ad esposizioni debitorie, non estinte o non
ridotte a causa della ritardata stipula dei contratti definitivi;
- della quantificazione del complessivo pregiudizio patrimoniale subito dal
ricorrente a causa del suddetto ritardo, valutata anche con riguardo al complesso
della sua situazione patrimoniale.

b) la sussistenza delle patologie e dell’alterazione dello stato psichico, lamentato dal
ricorrente, con indicazione della data di insorgenza e della sussistenza, o meno, del
nesso di causalità rispetto al ritardo nel rilascio del permesso di costruire e con
quantificazione del relativo danno.
Espletate le due consulenze e depositate le relazioni, all’odierna udienza la causa è
stata trattenuta in decisione.
2. L’oggetto della presente controversia è costituito da una domanda di
risarcimento del danno, asseritamente derivato all’appellante a causa del ritardo del
comune di L. nel rilascio di un permesso di costruire in variante.
I danni lamentati concernono le conseguenze derivanti dal ritardo nella
stipulazione dei contratti definitivi di acquisto degli immobili da costruire, già
oggetto di contratti preliminari e il danno biologico subito per effetto delle
patologie insorte in conseguenza della condotta omissiva dell’amministrazione.
Il giudice di primo grado ha respinto la domanda risarcitoria, ritenendo che, pur
essendo assolutamente indubbio il superamento del termine per il rilascio del
permesso di costruire previsto dall’art. 20, 3°- 8° comma, del d.p.r. n. 380/2001 ed
individuato in 75 giorni dal ricevimento della domanda (60 per l’istruttoria e 15 per
l’emanazione dell’atto), deve essere escluso il requisito soggettivo della colpa in
capo all’amministrazione resistente per effetto di una particolare complessità della
fattispecie e di una serie di evenienze che non possono essere imputate
all’amministrazione comunale di L..
Il Tar ha richiamato i seguenti elementi al fine di escludere la sussistenza della
colpa della p.a.:
a) il fatto che la pratica edilizia mancava degli elaborati grafici e del necessario
parere della Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio della Puglia;
documentazione acquisita al procedimento solo in data 22.2.2002 (nota prot. n.
1739);

b) la rilevazione della presenza di ben due pareri espressi dalla Soprintendenza per
i beni architettonici e per il paesaggio della Puglia, sempre in data 18.2.2002 (e
recanti i numeri di protocollo 3149/01 e 6883/01); rilevazione che induceva
l’Amministrazione comunale di L. (nota 12.3.2002 prot. n. 2388) ad indirizzare al
ricorrente una richiesta di esibizione degli elaborati allegati al parere prot. n.
6883/01 (richiesta riscontrata dall’interessato solo in data 8.4.2002);
c) la necessità di coordinare i due pareri della Soprintendenza per i beni
architettonici e per il paesaggio della Puglia, espressi con riferimento ad elaborati
grafici diversi;
d) la rilevazione di un contrasto tra il parere prot. n. 31914/01 espresso dalla
Soprintendenza e il decreto di vincolo 24.2.2001; contrasto che era risolto, dopo
due solleciti dell’Amministrazione comunale, solo con la nota 18.4.2003 prot. n.
5427 della Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio della Puglia;
e) la richiesta di un parere legale all’Avv. Mauro Ruffo, in data 15.5.2002; richiesta
non andata a buon fine per ragioni di incompatibilità, comunicate dal legale con la
nota 15.7.2002 prot. n. 7031;
f) la rilevazione dell’insufficiente individuazione, negli elaborati grafici, del piano di
calpestio e di una <<eccessiva invasione del pubblico marciapiedi con le rampe
scala>>; rilevazione che era sostanzialmente ammessa dallo stesso L. che si
impegnava, solo con la nota 20.5.2002 prot. n. 4702, a pagare la tassa di
occupazione di suolo pubblico;
g) la necessità di attendere la definizione del giudizio di impugnazione della
concessione edilizia n. 28/97 (che ha dato origine all’intera edificazione) proposta
dai proprietari di uno degli immobili confinanti avanti al T.A.R. Puglia, Lecce;
giudizio definito in primo grado dalla sentenza 26.2.2003 n. 507 della Prima
Sezione del T.A.R. Puglia, Sez. di Lecce e pendente in Consiglio di Stato;

h) la necessità di sostituire, per ragioni di incompatibilità (in quanto progettista,
nella prima fase, del manufatto in questione), il Responsabile dell’Ufficio tecnico
del Comune di L. con l’unico dipendente in servizio presso l’Ufficio, fornito della
necessaria qualificazione (nota 18.2.2004 prot. n. 2276 del Sindaco di L.);
i) la definizione del procedimento, in data 4.5.2004, con il rilascio del permesso di
costruire richiesto con istanza 27.12.2001; permesso di costruire che richiamava
espressamente, tra i propri presupposti, la già citata nota 18.4.2003 prot. n. 5427
della Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio per la Puglia e la
sentenza della Prima Sezione del T.A.R., emessa sul ricorso presentato dai
proprietari dell’immobile confinante.
Il Tar ha poi aggiunto che l’azione risarcitoria doveva essere comunque rigettata
anche per una serie di problematiche relative alla prova del danno risarcibile.
L’appellante V. L. ha contestato tali statuizioni, sostenendo che gli elementi
richiamati dal Tar non sono idonei ad escludere la colpa dell’amministrazione e,
comunque, non giustificano il ritardo nel rilascio del permesso di costruire in
variante dopo il periodo febbraio – maggio 2002, quando ormai l’istruttoria era
completa.
Secondo l’appellante, inoltre, in relazione al danno e al nesso di causalità con la
condotta omissiva dell’amministrazione sarebbero stati forniti adeguati elementi,
costituenti quanto meno un principio di prova.
Si osserva che in primo luogo deve essere affrontata la questione del ritardo
imputato all’amministrazione comunale e della colpa, che – secondo il ricorrente –
caratterizzerebbe tale ritardo.
Il giudice di primo grado ha confermato la sussistenza di un ritardo nel rilascio del
permesso di costruire in variante, richiamando – al fine di escludere l’elemento
soggettivo dell’illecito – una serie di elementi, che in parte si riferiscono alla non
completezza della documentazione istruttoria per carenze addebitabili al ricorrente.

Si rileva in fatto che l’istanza di rilascio del permesso di costruire in variante è stata
presentata in data 27 dicembre 2001 e che i 75 giorni per la definizione della stessa,
richiamati dal Tar, scadevano nel marzo del 2002.
Lo stesso Tar riconosce che elaborati grafici e parere della Soprintendenza sono
stati acquisiti in data 22 febbraio 2002 e che la richiesta degli elaborati allegati al
parere della Soprintendenza è stata riscontrata dall’interessato in data 8 aprile 2002.
Ciò significa che in tale ultima data l’istruttoria era certamente completa e che a
quel punto il responsabile del procedimento avrebbe dovuto formulare entro dieci
giorni la sua proposta ai sensi dell’art. 4, comma 2, del d.l. n. 398/1993, conv. in l.
n. 493/1993 ed entro i successivi quindici giorni il titolo abilitativo avrebbe dovuto
essere rilasciato ai sensi del comma 4 del citato art. 4 (termini sostanzialmente
corrispondenti a quelli stabiliti dall’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001, entrato in vigore
definitivamente il 30 giugno 2003).
Il permesso di costruire in variante doveva, quindi, essere rilasciato entro il 3
maggio 2002, mentre è stato rilasciato solo in data 4 maggio 2004 con due anni di
ritardo.
Gli elementi richiamati dal Tar non sono idonei a escludere la colpa
dell’amministrazione per il ritardo nel provvedere.
Non sono idonee a giustificare il ritardo le richieste istruttorie inviate dal Comune
alla Soprintendenza: quest’ultima aveva espresso il proprio parere favorevole in
data 18 febbraio 2002 e i documenti prodotti dal ricorrente nell’aprile del 2002
escludevano ogni dubbio sul progetto in relazione al quale il parere era stato
espresso.
Non rientrava a quel punto tra i poteri del Comune sindacare tale parere e le
richieste inviate alla Soprintendenza appaiono in realtà dirette a contestare un
profilo di legittimità del parere (contrasto con il vincolo), rispetto al quale il
Comune non ha competenza, e non la contraddittorietà con altri atti della

Soprintendenza, che è risultata inesistente, come da quest’ultima successivamente
chiarito.
In ogni caso, ogni dubbio sul parere espresso dalla Soprintendenza non poteva
legittimare la stasi del procedimento, nè una plurima serie di richieste, che sono
risultate essere dilatorie, ma avrebbe al massimo potuto comportare una rapida e
diretta verifica presso la stessa Soprintendenza, in assenza della quale il
procedimento non poteva che essere portato a conclusione sulla base degli atti, tra
cui vi era il parere favorevole della Soprintendenza.
Ancora più evidente è l’inidoneità delle ulteriori circostanze richiamate dal tar al
fine di giustificare il ritardo:
- la richiesta di un parere legale all’Avv. Ruffo appare un espediente per non
assumere la determinazione finale di un procedimento la cui istruttoria era ormai
completa, come dimostra il fatto che alla tardiva comunicazione da parte del legale
di ragioni di incompatibilità non è seguito il conferimento ad altro legale
dell’incarico di redigere un parere, in realtà non utile ai fini della decisione;
- la necessità del pagamento dell’occupazione del suolo pubblico avrebbe dovuto
costituire un mero adempimento preliminare al rilascio del titolo abilitativo, dopo
l’accoglimento dell’istanza e non poteva certo condizionare il proseguimento del
procedimento (peraltro, l’impegno a pagare la tassa è stato assunto nel maggio
2002, a conferma dell’insussistenza di ragioni giustificative del ritardo dopo tale
data);
- l’esistenza di un giudizio avente ad oggetto la legittimità dell’originaria
concessione edilizia non poteva paralizzare l’azione amministrativa, a meno che gli
atti non fossero stati sospesi o annullati dal giudice (cosa non verificatasi) o
annullati in via di autotutela dall’amministrazione (in sostanza, in presenza di un
contenzioso, l’amministrazione può valutare le contestazioni che le vengono mosse
ai fini dell’eventuale esercizio del proprio potere di autotutela, ma non può

decidere semplicemente di non dare corso ad un procedimento amministrativo,
caratterizzato da precisi termini);
- del tutto pretestuosa – al fine di giustificare il ritardo - risulta essere l’esigenza di
sostituire il responsabile del procedimento perché incompatibile, trattandosi di
aspetto che rientra nelle modalità organizzative della p.a. e che in alcun modo può
incidere sul rispetto dei termini del procedimento, posti a garanzia del privato e
della certezza dei tempi dell’azione amministrativa, essendo compito della p.a.
predisporre misure organizzative idonee a consentire il rispetto di termini
normativamente previsti. (peraltro, non si comprende come la sostituzione del
responsabile del procedimento possa giustificare un simile ritardo).
Da tali considerazioni emerge come il ritardo nel rilascio del permesso di costruire
in variante sia imputabile soggettivamente al comune di L. e come non sussista
alcun valido elemento idoneo a escludere la colpa dell’amministrazione per il
ritardo.
Anzi dagli atti risulta il rilascio del permesso di costruire in variante sia intervenuto
solo dopo la presentazione da parte del ricorrente di un ricorso avverso il silenzio
ai sensi dell’allora vigente art. 21-bis della L. Tar e ciò conferma come alcun
elemento ostativo sussisteva per il rilascio del provvedimento, avvenuto solo dopo
la presentazione del ricorso e con due anni di ritardo (anche seguendo le tesi del
Comune, qui comunque non accolte, il ritardo di un anno sarebbe imputabile alla
sola esigenza di procedere alla nomina del responsabile del procedimento e tale
elemento è indicativo della colpevole inerzia tenuta dal comune in questa vicenda).
3. L’accertamento della sussistenza di un ritardo di due anni nel rilascio del
permesso di costruire in variante e l’imputabilità del ritardo al Comune non
risolvono tutte le problematiche della presente controversia, che attiene al
risarcimento del danno subito dal ricorrente a causa di tale ritardo.

Nel caso di specie, ricorre l’ipotesi in cui il privato invoca la tutela risarcitoria per i
danni conseguenti al ritardo con cui l'amministrazione ha adottato un
provvedimento a lui favorevole, ma emanato appunto con ritardo rispetto al
termine previsto per quel determinato procedimento.
Il ritardo procedimentale ha, quindi, determinato un ritardo nell’attribuzione del
c.d. “bene della vita”, costituito nel caso di specie dalla possibilità di edificare
secondo il progetto richiesto in variante.
In questi casi la giurisprudenza è pacifica nell’ammettere il risarcimento del danno
da ritardo (a condizione ovviamente che tale danno sussista e venga provato) e
l’intervenuto art. 2-bis, comma 1, della legge n. 241/90, introdotto dalla legge n.
69/2009, conferma e rafforza la tutela risarcitoria del privato nei confronti dei
ritardi delle p.a., stabilendo che le pubbliche amministrazioni e i soggetti equiparati
sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza
dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.
La norma presuppone che anche il tempo è un bene della vita per il cittadino e la
giurisprudenza ha riconosciuto che il ritardo nella conclusione di un qualunque
procedimento, è sempre un costo, dal momento che il fattore tempo costituisce
una essenziale variabile nella predisposizione e nell’attuazione di piani finanziari
relativi a qualsiasi intervento, condizionandone la relativa convenienza economica
(Cons. Giust. Amm. reg. Sic., 4 novembre 2010 n. 1368, che, traendo argomenti
dal citato art. 2-bis, ha aggiunto che il danno sussisterebbe anche se il
procedimento autorizzatorio non si fosse ancora concluso e finanche se l’esito
fosse stato in ipotesi negativo).
Nel caso di specie, non rileva la questione della risarcibilità del danno da ritardo in
caso di non spettanza del c.d. “bene della vita” e della compatibilità dei principi
affermati dalla decisione dell’Adunanza plenaria n. 7/2005 con il nuovo art. 2-bis

della legge n. 241/90, avendo la stessa amministrazione riconosciuto tale spettanza
con il (tardivo) rilascio del permesso di costruire in variante
Si deve, quindi, passare a verificare gli elementi probatori in ordine all’esistenza del
danno e al rapporto di causalità con il menzionato ritardo.
Per ogni ipotesi di responsabilità della p.a. per i danni causati per l’illegittimo
esercizio (o, come nel caso di specie, mancato esercizio) dell’attività
amministrativa, spetta al ricorrente fornire in modo rigoroso la prova dell'esistenza
del danno, non potendosi invocare il c.d. principio acquisitivo perché tale principio
attiene allo svolgimento dell'istruttoria e non all'allegazione dei fatti; se anche può
ammettersi il ricorso alle presunzioni semplici ex art. 2729 c.c. per fornire la prova
del danno subito e della sua entità, è comunque ineludibile l'obbligo di allegare
circostanze di fatto precise e quando il soggetto onerato della allegazione e della
prova dei fatti non vi adempie non può darsi ingresso alla valutazione equitativa
del danno ex art. 1226 c.c., perché tale norma presuppone l'impossibilità di provare
l'ammontare preciso del pregiudizio subito, nè può essere invocata una consulenza
tecnica d’ufficio, diretta a supplire al mancato assolvimento dell’onere probatorio
da parte del privato (Cons. Stato,. V, 13 giugno 2008 n. 2967; VI, 12 marzo 2004,
n. 1261, secondo cui la consulenza tecnica, pur disposta d'ufficio, non è certo
destinata ad esonerare la parte dalla prova dei fatti dalla stessa dedotti e posti a
base delle proprie richieste, fatti che devono essere dimostrati dalla medesima
parte alla stregua dei criteri di ripartizione dell'onere della prova posti dall'art. 2697
c.c., ma ha la funzione di fornire all'attività valutativa del giudice l'apporto di
cognizioni tecniche non possedute).
La stessa richiamata giurisprudenza ha anche precisato che l'onere probatorio può
ritenersi assolto allorché il ricorrente indichi, a fronte di un danno certo nella sua
verificazione, taluni criteri di quantificazione dello stesso, salvo il potere del giudice
di vagliarne la condivisibilità attraverso l'apporto tecnico del consulente o,

comunque, quando il ricorrente fornisca un principio di prova della sussistenza e
quantificazione del danno.
Il giudice di primo grado ha applicato in modo erroneo tali principi, ritenendo del
tutto non dimostrato il danno subito per il ritardo nella stipulazione dei contratti
definitivi di acquisto degli immobili da costruire, già oggetto di contratto
preliminare e il danno biologico subito per effetto delle patologie insorte in
conseguenza della condotta omissiva dell’amministrazione.
Si osserva che in realtà il ricorrente aveva depositato in primo grado una serie di
elementi probatori diretti a dimostrare la sussistenza del danno e il rapporto di
causalità (relazione sul valore complessivo dell’immobile, bilanci di esercizio
attestanti le perdite subite e perizia di parte circa il danno biologico subito a causa
del protrarsi del ritardo dell’azione amministrativa).
L’onere probatorio era stato, quindi, almeno in parte assolto dal ricorrente, che
aveva fornito elementi per dimostrare l’imputabilità al ritardo di una serie di
perdite patrimoniali subite e di una patologia medica riscontrata
Questa Sezione ha quindi disposto due consulenze tecniche al fine di verificare la
correttezza delle tesi del ricorrente, chiedendo, per il profilo inerente il ritardo nella
stipula dei contratti, una serie di elementi idonei ad individuare criteri di
quantificazione diversi da quelli prospettati dalla parte e ciò ha giustificato
l’acquisizione in appello di documenti ulteriori, ritenuti indispensabili ai fini della
decisione ai sensi dell’art. 104, comma 2, cod. proc. amm. (e, in precedenza,
dell’art. 345, comma 3, c.p.c.), tenuto anche conto che tali profili non erano stati
approfonditi in primo grado, essendosi il Tar limitato ad escludere la sussistenza
dell’elemento soggettivo dell’illecito.
4. Si deve, quindi, passare ad esaminare i due distinti profili della richiesta di
risarcimento del danno, partendo da quello inerente il ritardo nella stipula dei

contratti di compravendita delle unità immobiliari, oggetto del permesso di
costruire in variante in questione.
Sgombrato in precedenza il campo da ogni eccezione relativa alla inammissibilità
delle produzioni documentali, avvenute in appello ed esaminate dal Ctu, si rileva
come il consulente d’ufficio, dott. D.P., abbia risposto in modo esaustivo ai quesiti
formulati, fornendo al Collegio ogni elemento per decidere, anche in relazione alle
osservazioni formulate dai consulenti di parte.
In particolare, con riferimento all’incidenza del ritardo nel rilascio del permesso di
costruire sul prezzo di compravendita, risultante dai contratti definitivi, il Ctu ha
evidenziato che non sono documentate le ragioni per cui le parti abbiano stipulato
i contratti definitivi ad un prezzo inferiore a quello indicato sui preliminari di
vendita, aggiungendo che l'ipotesi di danno relativa a tali differenze di prezzo è
fondata esclusivamente sulle dichiarazioni di parte e che i contratti preliminari non
risultano registrati presso l’Agenzia delle entrate e non hanno data certa.
Il consulente ha correttamente rimesso la valutazione di tali elementi al Consiglio
di Stato, pur quantificando le differenze di prezzo tra contratti preliminari e
definitivi in euro 332.904,90.
Il Collegio ritiene che non sia stata raggiunta una adeguata prova della data di
stipula dei preliminari e, soprattutto, del nesso di causalità tra il ritardo nel rilascio
del permesso di costruire e il differente prezzo indicato negli atti definitivi di
compravendita.
Alcun idoneo elemento è stato fornito dal ricorrente per dimostrare che tali
differenze costituiscono uno sconto applicato in conseguenza del ritardo nella
stipula dei contratti definitivi e deve, quindi, escludersi la sussistenza del
menzionato nesso di causalità.
Il Ctu ha poi precisato che, pur non essendo stata indicata nella maggior parte dei
contratti preliminari una data ultima per la sottoscrizione del definitivo, è

ragionevole ritenere che, se il permesso in variante fosse stato rilasciato
tempestivamente, i contratti definitivi potevano essere stipulati a partire dalla fine
del mese di maggio del 2002.
Tale considerazione, che il Collegio condivide, conduce a ritenere sussistente il
nesso di causalità tra il ritardo del Comune e il danno derivante dalla mancata
immediata disponibilità delle somme corrispondenti al prezzo di acquisto degli
immobili in capo al ricorrente.
Al fine di quantificare tale danno, il consulente ha proposto due criteri alternativi,
uno costituito dagli interessi effettivamente praticati dall’istituto bancario al
ricorrente e il secondo fondato sugli interessi legali.
Il Collegio ritiene non verosimile che somme di non esiguo importo potessero
essere lasciate dal ricorrente sul suo conto bancario, che all’epoca aveva interessi
molto bassi (inferiori allo 0,1 %) e giudica, quindi, corretto l’utilizzo del criterio
degli interessi legali, oscillanti in quale periodo tra il 2,5 e il 3 % (misura
corrispondete a diverse altre modalità di investimento, facilmente accessibili).
Tale criterio è stato correttamente applicato dal consulente in relazione alla data di
ogni singola operazione di compravendita, escludendo altrettanto correttamente
quelle operazioni per le quali il preliminare era stato stipulato dopo il rilascio del
permesso di costruire in variante.
L’importo complessivo degli interessi legali, calcolati dal consulente, è di euro
36.100,33 e tale somma va, quindi, riconosciuta al ricorrente a titolo dir
risarcimento del danno, unitamente all’ulteriore somma di euro 2.042,48,
corrispondente a interessi e spese per un finanziamento contratto dal ricorrente
presso un istituto bancario nel giugno del 2002, che non sarebbe stato contratto o
sarebbe stato subito estinto in caso di insussistenza del ritardo e conseguente
anticipata disponibilità delle somme derivanti dalle compravendite degli immobili.

E’ anche provato il nesso di causalità tra il ritardo nel rilascio del permesso di
costruire e nella successiva stipula dei contratti definitivi e l’ICI, che il ricorrente ha
continuato a pagare nel periodo maggio 2002 / maggio 2004, che ammonta a
complessivi euro 2.117,36 (che non avrebbe pagato in caso di antecedente stipula
dei contratti definitivi).
Con riferimento alle spese legali rivendicate dal ricorrente, si osserva che le spese
attinenti ai giudizi contro il comune di L. o contro altri soggetti controinteressati
rispetto al rilascio del permesso di costruire non possono essere riconosciute nella
presente sede risarcitoria, ma formeranno oggetto delle statuizione dei competenti
giudici in sede di definizione di ciascuna controversia (compresa ovviamente la
presente, come verrà statuito in seguito).
Vanno, invece, riconosciute a titolo di risarcimento del danno le spese sostenute
nella causa promossa dal signor V. contro il ricorrente proprio per il ritardo nella
stipula del contratto definitivo e per una riduzione del prezzo; tali spese
ammontano a euro 3.864,86.
In relazione a tale controversia non può essere riconosciuta alcuna ulteriore
somma a titolo di risarcimento del danno, non essendovi allo stato un danno certo
e dipendendo l’attualità della questione dall’esito di quel giudizio civile, trattandosi,
allo stato, di un danno puramente ipotetico e non assistito da alcuna dimostrazione
– come correttamente affermato dal Tar - della ragionevole probabilità della
verificazione.
Nè, infine, possono essere riconosciute somme correlate alle perdite di esercizio
subite dalla ditta del ricorrente nel periodo in questione, in quanto tale criterio,
proposto in primo grado dal ricorrente, risulta essere di difficile applicazione e
incerto nei risultati e, soprattutto, è alternativo alla analitica valutazione degli
elementi del danno operata in precedenza.

Il complessivo danno subito dal ricorrente per le conseguenze del ritardo nel
rilascio del permesso di costruire sulle compravendite degli immobili ammonta
complessivamente ad euro 44.125,03.
Su quanto dovuto a titolo di risarcimento del danno, costituente debito di valore,
spettano la rivalutazione monetaria secondo gli indici Istat dal maggio 2004 ad oggi
e gli interessi compensativi calcolati nella misura legale separatamente sul capitale
via via rivalutato dalle singole scadenze mensili fino al soddisfo (Cass. civ., III, n.
5671/2010; Cons. Stato, IV, n. 2983/06). La decorrenza di interessi e rivalutazione
dal maggio del 2004 si giustifica con il fatto che in tale data è cessata la situazione
di illecito dell’amministrazione e i criteri utilizzati dal Ctu hanno in concreto
riportato a tale data la quantificazione del danno.
5. Con riguardo all’ulteriore profilo di danno chiesto da ricorrente e relativo alla
patologia medica, si ricorda che il giudice di primo grado aveva escluso la
risarcibilità per difetto di prova in ordine al nesso causale tra il comportamento
dell’Amministrazione e l’infermità.
E’ stato già evidenziato come in primo grado il ricorrente avesse fornito elementi
di prova del danno e del nesso di causalità, ritenuti sussistenti in un parere medicolegale
di parte, vertente su aspetti che sono stati approfonditi nella consulenza
tecnica d’ufficio, disposta in appello.
Il Ctu dott. M.B., medico della Polizia di Stato, ha evidenziato la sussistenza della
patologia “disturbo ansioso – depressivo reattivo con somatizzazioni somatiche,
quali l’alopecia”, ritenendo l’insorgenza di tale infermità collocabile tra la fine del
2001 e l’inizio del 2002.
In relazione al nesso di causalità, il consulente ha rilevato che il disturbo
riscontrato nel ricorrente trova la sua causa in “stimoli esterni capaci di influenzare
negativamente le capacità di adattamento di un soggetto” e che “la condotta
omissiva da parte dell’amministrazione comunale è stata vissuta dall’appellante

come atto profondamente ingiusto e inspiegabile, al quale non ha saputo opporre
adeguate risposte sul piano dell’elaborazione esistenziale”.
Il giudizio sulla sussistenza del nesso di causalità tra la patologia e il ritardo nel
rilascio del permesso di costruire, benché fondato su valutazioni in parte
probabilistiche, è condiviso dal Collegio.
Va, tuttavia, evidenziato che la quantificazione del danno biologico permanente
nella misura di 10 punti percentuali non tiene conto del fatto che lo stesso Ctu ha
ricondotto l’insorgenza dei primi avvisi della patologia ad un periodo (fine 2001 –
inizio 2002), antecedente al manifestarsi dell’inerzia della p.a., anche se il Ctu ha
poi rilevato che “la strutturazione di una vera patologia psichica è poi insorta nel
maggio del 2004, … allorché iniziò i trattamenti in ambito dermatologico, peraltro
infruttuosi, seguiti dal ricovero in casa di cura psichiatrica (luglio 2004)”.
Il nesso di causalità può ritenersi sussistente in relazione a tale seconda fase della
patologia, e non alla sua insorgenza e, di conseguenza, il danno biologico
permanente può essere equitativamente ridotto a 7 punti percentuali.
Va ricordato che il danno biologico costituisce quell’aspetto del danno non
patrimoniale che afferisce all’integrità fisica della persona (Cass. civ., III, n.
19816/2010), assumendo i postumi d'invalidità personale natura patrimoniale solo
in ipotesi di prova, nel caso di specie, insussistente, di idoneità ad incidere sulla
capacità del danneggiato di produrre reddito (Cass. civ., III, n. 13431/2010).
A seguito delle note pronunce delle Sezioni Unite della Cassazione (n. 26972,
26973, 26974 e 26975 dell’11 novembre 2008), l'ambito della risarcibilità del danno
non patrimoniale è esteso, oltre ai casi espressamente previsti dalla legge (art. 185
c.p.), alle ipotesi in cui l'inadempimento abbia leso in modo grave un diritto della
persona tutelato dalla Costituzione, quali il danno da lesione del diritto inviolabile
alla salute (art. 32 Cost.) denominato danno biologico, del quale è data, dagli artt.
138 e 139, d.lgs. n. 209/2005, specifica definizione normativa.

Nel caso di specie, il danno accertato dal Ctu è appunto il danno biologico,
derivante dalla lesione del diritto inviolabile alla salute e deriva, inoltre, da un
illecito di carattere permanente, costituito dall’inerzia della p.a. nel provvedere su
una istanza del privato, che assume particolare valenza negativa, derivando
dall’ingiustificata inosservanza del termine di conclusione del procedimento, che il
legislatore ha, di recente, elevato all’ambito dei livelli essenziali delle prestazioni da
garantire su tutto il territorio nazionale, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. m),
Cost. (v. il comma 2-bis., dell’art. 29 della legge n. 241/90, introdotto dalla legge n.
69/2009, che richiama appunto tra tali livelli essenziali l’obbligo per la p.a. di
concludere il procedimento entro il termine prefissato e le disposizioni relative alla
durata massima dei procedimenti).
Tale richiamo, benché effettuato ai fini di definire l’ambito di applicazione della
legge n. 241/90 con riguardo al rapporto tra legislatore statale e regionale, assume
una valenza pure per valorizzare e potenziare ogni forma di tutela, inclusa quella
risarcitoria, per i danni da ritardo della p.a., che possono quindi riguardare anche le
conseguenze di detto ritardo sull’integrità fisica del cittadino.
Nel caso di specie, la già debole situazione psico-fisica del ricorrente è stata in
concreto messa duramente alla prova da una attesa, apparsa a volte interminabile,
della conclusione di un procedimento, da cui dipendeva la sorte dell’unica attività
imprenditoriale in quel momento svolta. Il ritardo di due anni nella conclusione del
procedimento e le già menzionate ripetute e pretestuose richieste, che hanno
assunto l’unico scopo di dilazionare (illegittimamente) l’adozione del
provvedimento finale, sono elementi che hanno finito per incidere sull’equilibrio
psico – fisico del ricorrente, provocando un danno, che va quindi risarcito.
La quantificazione del danno biologico permanente, determinato in sette punti
percentuali, va effettuata in via equitativa, anche tenendo conto dell’età del
ricorrente nel 2004 (41 anni) e dei criteri di cui all’art. 139 del d. lgs. n. 209/2005

(corretti in aumento – sempre in via equitativa – anche alla luce dei criteri utilizzati
dalla giurisprudenza civile e in particolare dal Tribunale di Milano; v. Trib. Milano,
V, 09 giugno 2009, n. 7515), nella misura di complessivi euro 11.220,00, su cui
vanno calcolati interessi e rivalutazione monetaria secondo i criteri indicati in
precedenza.
6. In conclusione, il ricorso in appello deve essere in parte accolto e, in riforma
dell’impugnata sentenza, va in parte accolto il ricorso di primo grado con
condanna del comune resistente al risarcimento del danno della complessiva
somma di euro 55.345,03., oltre a rivalutazione monetaria secondo gli indici Istat
dal maggio 2004 ad oggi e gli interessi compensativi calcolati nella misura legale
separatamente sul capitale via via rivalutato dalle singole scadenze mensili fino al
soddisfo.
Alla sostanziale soccombenza del Comune seguono le spese del doppio grado di
giudizio, liquidate nella misura indicata in dispositivo.
A carico del Comune vanno poste anche i compensi delle due Ctu, che si ritiene di
poter liquidare collegialmente in questa sede, non essendo intervenuto al momento
del passaggio in decisione del ricorso alcun decreto di liquidazione ai sensi degli
artt. 66, comma 4 e 67, comma 5, cod. proc. amm..
Al consulente dott. R.P. va liquidato il compenso di complessivi euro 6.500,00,
oltre accessori di legge, tenuto conto del valore della controversia, riferito al
complesso delle voci di risarcimento esaminate (euro 391.320,02) e dei criteri
fissati dall’art. 2 del d.m. 30 maggio 2002.
Al consulente dott. M.B. va liquidato il compenso di complessivi euro 2.592,70, di
cui euro 1092,70 per spese, oltre agli accessori di legge.
In caso di già avvenuta corresponsione ai consulenti dell’acconto da parte
dell’appellante, la relativa somma andrà detratta da quella da pagare ai Ctu e
rimborsata dal comune all’appellante.

P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), accoglie in parte il
ricorso in appello indicato in epigrafe e per l'effetto, in riforma della sentenza
impugnata, accoglie in parte il ricorso proposto in primo grado, condannando il
comune di L. al pagamento in favore di V. L., a titolo di risarcimento del danno,
del complessivo importo di euro 55.345,03, oltre rivalutazione monetaria e
interessi legali secondo i criteri di cui in parte motiva.
Condanna il comune di L. alla rifusione, in favore dell’appellante, delle spese del
doppio grado di giudizio, liquidate nella complessiva somma di Euro 10.000,00,
oltre Iva e C.P..
Liquida in favore del Ctu dott. R.P. il compenso di complessivi euro 6.500,00, oltre
accessori e in favore del Ctu dott. M.B. il compenso di complessivi euro 2.592,70,
di cui euro 1092,70 per spese, oltre accessori, ponendo i costi delle Ctu a carico del
comune appellato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2010 con
l'intervento dei magistrati:
Stefano Baccarini, Presidente
Carlo Saltelli, Consigliere
Roberto Chieppa, Consigliere, Estensore
Angelica Dell'Utri, Consigliere
Antonio Amicuzzi, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/02/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

 

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{mosimage} "Disprezzo dal più profondo del cuore chi può con piacere marciare in rango e formazione dietro una musica; soltanto per errore può aver ricevuto il cervello; un midollo spinale gli basterebbe ampiamente" (Eintein, "Come vedo il mondo")